Полномочия прокуратуры в привлечении полицейских к ответственности за нарушения при расследовании преступлений в Российской империи

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ПРИВЛЕЧЕНИИ ПОЛИЦЕЙСКИХ К ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Горбачев В.П., к. ю. н.,

доцент, адвокат

В статье анализируются полномочия прокуратуры в привлечении полицейских к ответственности за нарушения при расследовании преступлений после судебной реформы 1864 года в Российской империи. Рассмотрены законотворческий и правоприменительный аспекты данного вопроса.

Ключевые слова: судебная реформа, прокурор, полиция, дознание, предостережение, дисциплинарная ответственность, должностное преступление, предание суду.

прокуратура полицейский нарушение расследование

У статті проаналізовано повноваження прокуратури в притягненні поліцейських до відповідальності за порушення під час розслідування злочинів після судової реформи 1864 року в Російській імперії. Розглянуто законотворчий і правозастосовний аспекти цього питання.

Ключові слова: судова реформа, прокурор, поліція, дізнання, застереження, дисциплінарна відповідальність, посадовий злочин, віддання до суду.

Gorbachev V.P. THE POWERS OF THE PROSECUTOR IN BRINGING POLICEMEN TO RESPONSIBLE FOR VIOLATIONS DURING THE INVESTIGATION OF CRIMES IN THE RUSSIAN EMPIRE

The article analyzes the powers of the prosecutor in bringing policemen to responsible for violations during the investigation of crimes after the judicial reform of 1864 in the Russian Empire. Analyzed the legislative and enforcement aspect of the issue.

Key words: judicial reform, Prosecutor, police, inquiry, warning, disciplinary responsibility, malfeasance, to commit for court.

Постановка проблемы. Эффективность деятельности прокуратуры в сфере уголовного процесса во многом зависит от имеющихся у нее средств реагирования на нарушения законности. Данный вопрос является важной составной частью взаимоотношений между прокуратурой и полицией как субъектами проведения расследования преступлений. В этом аспекте полезным является изучение исторического опыта, а показательным в этом вопросе является прокурорский надзор за деятельностью полиции в Российской империи после судебной реформы 1864 года.

Состояние разработки проблемы. Разные аспекты полномочий прокуратуры в привлечении полицейских к ответственности за нарушения при расследовании преступлений в досоветский период изучали С.П. Кузнецов, М.А. Лозина-Лозинский, П.И. Люблинский, Н.В. Муравьев, Н. Рычков, И.Т. Тарасов, В.И. Тимофеевский и др. Данный вопрос был предметом изучения различных правительственных комиссий, которые занимались подготовкой судебной реформы, а затем и пересмотром законодательства об уголовном судопроизводстве. Однако эти материалы не получили своего комплексного анализа. В советский и современный период на некоторые аспекты этого вопроса обращено внимание в работах Б.В. Виленского, Ю.М. Горячковской, С.М. Казанцева, А.Н. Ярмыша и др. Однако в целом данной проблеме не уделено достаточное внимание.

Целью статьи является анализ в законотворческом и правоприменительном аспектах полномочий прокуратуры в привлечении полицейских к ответственности за нарушения при расследовании преступлений после судебной реформы 1864 года в Российской империи.

Изложение основного материала. В результате судебной реформы 1864 года закон установил, что полиция должна оказывать деятельную помощь судебным следователям и прокуратуре «в раскрытии обстоятельств дела, не дозволяя себе ни медленности, ни превышения или бездействия власти» (ст. 483 Устава уголовного судопроизводства - далее УУС). А за допущенные полицейскими нарушения по следственной части была предусмотрена их ответственность, порядок которой имел особенности по сравнению с общим порядком.

По общему правилу привлечение к ответственности за должностные преступления и проступки зависело от усмотрения начальства чиновника; при этом по нарушениям, по которым проведение предварительного следствия не было обязательным, прокурор не принимал никакого участия в привлечении должностных лиц к ответственности. Однако в результате судебной реформы из этого общего порядка было сделано исключение в отношении полицейских, которые за нарушения по следственной части привлекались к ответственности по усмотрению прокурора и суда независимо от того, обязательным или необязательным по данным нарушениям было проведение предварительного следствия. Такой порядок был установлен не случайно, а как средство борьбы с нарушениями в деятельности полиции при расследовании преступлений и проступков.

В процессе подготовки судебной реформы высказывались различные предложения о мерах реагирования прокуратуры на нарушения полиции при производстве дознания. Предлагалось предоставить прокурору право направлять жалобы начальству полицейских на неисполнение ими его законных требований и предложений, право подвергать полицейских дисциплинарным взысканиям, накладывать на них денежную пеню «за промедления и уклонения» и т. п. [1, с. 56-57, 343; 2, с. 111; 3, с. 154].

Правительственная комиссия, которая готовила проект Устава уголовного судопроизводства, отметила, что причина «медленности и нерадения полиции по исполнению судебно-полицейских обязанностей» заключалась преимущественно в ее безответственности, которая происходила главным образом от того, что взысканиям чины полиции подвергались только по усмотрению той административной власти, которой они непосредственно подчинены. Предписания и требования судебных мест полицейскими исполнялись с крайней небрежностью, они делали только то, что интересовало их начальство. А начальство, считая подчиненных хорошими исполнителями своих распоряжений, не только не понуждало их к исполнению судебно-полицейских обязанностей, но и часто покрывало их, несмотря на допущенные нарушения по следственным делам. Комиссия признала, что такое ненормальное состояние содействия полиции судебному делу возможно изменить только тогда, когда за упущения и противозаконные действия полицейских по исполнению ими следственных действий наложение дисциплинарных взысканий и предание суду будет зависеть не от административной, а от судебной власти [4, с. 221-222].

Противники такого предложения возражали на том основании, что неисполнительность полиции объяснялась прежде всего невозможностью сделать все то, что возлагает на нее закон; поэтому, состоя под двумя начальствами, полиция всегда будет исполнять предпочтительно распоряжения того из них, которое над нею имеет больше власти. Однако подготовительная комиссия настаивала на том, что взыскания полиции за упущения по следственным действиям должны исходить от судебной власти [4, с. 222].

В проекте Устава уголовного судопроизводства, разработанном подготовительной комиссией и внесенном в Государственный Совет, предусматривалось, что за упущения и беспорядки, допущенные полицейскими при производстве дознания или выполнении возложенных на них поручений, прокурор или только предостерегает нарушителей, или предлагает суду о наложении на них дисциплинарных взысканий; а за противозаконные действия при исполнении обязанностей по производству следствия прокурор имеет право предложить о предании виновных суду. Непосредственное же наложение на полицейских дисциплинарных взысканий и предание их суду за указанные нарушения предполагалось предоставить судебным местам, которые не обязаны спрашивать на то согласия полицейского начальства, а должны только известить его о принятых мерах (ст. ст. 431-434 проекта) [5, с. 70-71; 4, с. 223].

Однако такое предложение комиссии вызвало возражения со стороны министра внутренних дел, который указал, что в случае его принятия полиция была бы поставлена не только в зависимость от прокурора, но и в полную подчиненность как прокурорам, так и всем судебным местам; а такое подчинение полиции судебному ведомству нарушало бы «коренной закон, по которому определение дисциплинарных взысканий и предание суду предоставлено той власти, от которой зависит определение в должность». Поэтому министр полагал необходимым установить, что прокуроры имеют право делать полицейским чинам только предостережения, а наложение на них дисциплинарного взыскания или предание их суду может состояться только по предварительному о том согласованию прокурора с непосредственным начальством обвиняемого [6, с. 176-177; 7, с. 413-414].

Соединенные департаменты Государственного Совета согласились с мнением министра о том, что предание полицейских суду должно быть предоставлено их начальству по общим правилам предания суду за должностные преступления. Однако они не признали возможным оставить за начальством наложение дисциплинарных взысканий на полицейских за упущения и беспорядки по исполнению следственных действий (как это было установлено действовавшими законами). Такая позиция объяснялась тем, что существовавший порядок наложения на полицейских в этих случаях взысканий являлся главной причиной их равнодушия к исполнению своих обязанностей по следственной части, а их начальство было снисходительным даже к серьезным упущениям и беспорядкам. Соединенные департаменты отметили, что добросовестное и деятельное содействие полиции в расследовании преступлений и проступков не может быть обеспечено без более правильного и действенного порядка наложения дисциплинарных взысканий на недобросовестных исполнителей следственных действий [8, с. 44-45].

В результате Соединенные департаменты изменили предложение подготовительной комиссии на компромиссный вариант и установили, что, признав полицейских виновными в упущениях и беспорядках, подлежащих взысканиям по распоряжению начальства, окружной суд устанавливает, какому взысканию подлежит виновный, и предоставляет начальству обвиненного приведение в исполнение такого решения; из этого правила исключались замечания и выговоры, которые предполагалось делать непосредственно окружным судом с сообщением об этом начальству лиц, подвергшихся взысканию. А предание полицейских суду Соединенные департаменты полагали подчинить общим правилам, указанным для преступлений по службе, по которым вопрос о предании суду прокурор ставил перед начальством обвиняемых (ст. ст. 480-482 проекта) [8, с. 45-47; 9, с. 57; 10, с. 171-172].

При окончательном обсуждении этого вопроса в Общем собрании Государственного Совета было признано необходимым в производстве о наложении на обвиняемых административных взысканий или о предании их суду некоторое участие предоставить судебным учреждениям, однако по взысканиям свыше замечаний и выговоров «если не исключительное, то по крайней мере главное участие» сохранить за административным начальством в соответствии с существовавшим в законах коренным правилом о том, что как административные взыскания должностных лиц, так и предание их суду зависит от начальства, которым они назначаются на должность [10, с. 172; 11, с. 33-34]. При этом сформулирована та редакция закона, которая и была включена в утвержденный Устав уголовного судопроизводства 1864 года.

В связи с этим прокурор московской судебной палаты Н.В. Муравьев отмечал, что Государственный Совет, стараясь примирить противоположные взгляды подготовительной комиссии и министерства внутренних дел, склонился к тому среднему порядку, по которому полицейские за упущения и беспорядки по следственной части подвергаются предостережениям непосредственно прокурором, дисциплинарным взысканиям в ограниченных пределах - судом по предложению прокурора, а преданию уголовному суду - исключительно по распоряжению своего начальства по обращению к нему прокуратуры [7, с. 414].

Устав уголовного судопроизводства (ст. 485 УУС) инициативу в привлечении полицейских к ответственности за нарушения по следственной части предоставил прокурору и установил, что с учетом важности «упущений и беспорядков» прокурор или только предостерегал нарушителей или передавал их действия на рассмотрение суда. А 18 декабря 1879 года полномочия прокуратуры предостерегать полицейских были расширены и распространены на случаи неисполнения обязанностей, возложенных на них по производству дел, подсудных мировым судам. До этого мировой судья имел право самостоятельно делать полицейским предостережение (ст. 53 УУС). Однако указанный закон изменил этот порядок и установил, что о неисполнении полицией указанных обязанностей мировой судья сообщает прокурору окружного суда или его товарищу. В результате право объявлять полиции предостережения было сосредоточено только у прокурора, независимо от подсудности дела.

Предостережение прокурора не являлось взысканием или наказанием, оно было самой легкой мерой реагирования, которая стояла ниже замечания, и не влекло никаких определенных последствий [10, с. 173; 12, с. 64; 13, с. 338-339].

Эффективность установленного законом порядка привлечения полицейских к ответственности оценивалась неоднозначно. Например, прокурор Одесской судебной палаты Г.А. Евреинов в 1874 году отмечал, что право прокуратуры привлекать чинов полиции к ответственности за упущения по следственной части без участия их непосредственного начальства служило существенной гарантией исполнительности полицейских в отношении распоряжений и требований прокуратуры [14, с. 37]. Однако в дальнейшем многие практические работники указывали на неэффективность установленного порядка привлечения полицейских к ответственности. Применение его на практике обнаружило недостаточность дисциплинарной власти прокурора, который мог подвергать полицейских только предостережениям [10, с. 173; 15, с. 250].

По утверждению в начале 80-х годов XIX ст. прокурора Варшавской судебной палаты, прокуратура была лишена всяких действенных средств воздействия на полицию при неисполнении ею своих обязанностей по дознанию и следствию. Указанные в законе средства на практике оказались не достигающими своей цели. Предостережение полицейских со стороны прокурора обыкновенно оказывало на них весьма незначительное влияние; для многих это взыскание не имело никакого или имело ничтожное значение. Предостережение более крупному полицейскому чиновнику часто не устрашало его по свойству взыскания, а лишь раздражало без всякой пользы для дела. Серьезное воздействие на полицейских имело только требование о предании суду; однако оно касалось только существенных беспорядков и злоупотреблений и влекло за собою наказание виновных через значительный промежуток времени после совершения злоупотребления [14, с. 302].

Министерство внутренних дел также отмечало, что прокурорские предостережения не достигают своей цели и потому не имеют никакого практического значения [13, с. 340-341]. В 90-е годы XIX ст. негативная оценка эффективности прокурорских предостережений не изменилась. В отчетах ревизий судебных учреждений в 1895 году указывалось, что эти предостережения не имели никакого значения в смысле воздействия на нарушителей [12, с. 65].

Более строгие меры, чем предостережения прокурора, применялись судом, однако только по материалам, направленным прокурором. Если предостережение виновных полицейских прокурор считал недостаточным, то их неправильные действия он должен был предложить на рассмотрение суда; при этом вопрос о привлечении полицейских к более строгой ответственности за упущения по следственной части прокурор не вправе был ставить перед их начальством [16, с. 7-10].

Если, получив объяснения от указанных прокурором полицейских, суд признавал их виновными в неумышленных и не имевших важных последствий упущениях или беспорядках, то он делал им замечания или выговоры и об этом сообщал их непосредственному начальству (ст. 486 УУС). Если же суд признавал, что полицейские допустили при исполнении возложенных на них обязанностей по следственной части «важные беспорядки или злоупотребления», то предоставлял прокурору предложить начальству предать их законной ответственности согласно заключению суда «о свойстве и степени важности обнаруженных беспорядков или злоупотреблений» (ст. 487 УУС). После направления судом дела прокурору оно получало дальнейшее движение в общем порядке, определенном правилами о производстве по должностным преступлениям [16, с. 178].

На практике мнения прокуратуры и начальства об ответственности полицейских за беспорядки или злоупотребления, указанные в определении суда, во многих случаях не совпадали. В случае такого «разномыслия» дело получало дальнейшее движение в общем порядке, определенном правилами о судопроизводстве по должностным преступлениям, т. е. в зависимости от должности обвиняемого оно передавалось в губернское правление или в Правительствующий Сенат (ст. 1092 УУС).

По общему правилу по делам о должностных преступлениях, по которым проведение предварительного следствия было не обязательным, прокурор не имел право возражать против решения начальством дела в административном порядке. Однако в вопросах ответственности полицейских за нарушения по следственной части Правительствующий Сенат сделал исключение и 17 февраля 1886 года разъяснил, что в этих случаях прокурор имел право возражать против решения дела в административном порядке [17, с. 708].

В связи с негативными оценками эффективности прокурорских предостережений в разные периоды высказывались предложения, в том числе и на правительственном уровне, о расширении полномочий прокуратуры по реагированию на нарушения полиции при производстве расследования. Правительственная комиссия, созданная для пересмотра законодательства по судебной части на заседании 29 февраля 1896 года под председательством министра юстиции Н.В. Муравьева, признала, что в распоряжение прокуратуры необходимо предоставить более действенные средства воздействия на полицию, как орган дознания [18, с. 10]. Комиссия отметила необходимость расширить подчинение полиции прокуратуре, предоставив последней право налагать на чиновников общей полиции дисциплинарные взыскания включительно до выговора без внесения в формулярный список. Для этого комиссия предложила освободить окружные суды от несвойственной им дисциплинарной власти над чинами общей полиции и передать эту власть прокурору окружного суда [і0, с. 171, 173; 15, с. 250].

В результате проект новой редакции Устава уголовного судопроизводства 1900 года предусмотренные действовавшим законом полномочия суда в вопросе привлечения полиции к дисциплинарной ответственности за неправильные действия по расследованию преступных деяний передавал прокуратуре. Право прокурора делать чинам полиции предостережения или передавать их действия на рассмотрение суда было исключено. Вместо этого проект предусмотрел, что прокурор имеет право собственной властью налагать на полицейских взыскания не свыше замечания или выговора без внесения в послужной список. А для наложения на полицейских более строгих дисциплинарных взысканий прокурор должен сообщать на распоряжение их начальства, которое обязано уведомить его о последствиях этого сообщения (ст. 412 проекта) [19, с. 104-106].

Однако министр внутренних дел Д. Сипя- гин высказался против предоставления прокурору указанной дисциплинарной власти над чинами полиции и считал предпочтительным сохранить без изменения действовавший закон, по которому право объявлять полицейским замечания или выговоры принадлежало окружному суду (ст. 486 УУС). Против предоставления прокурору права налагать на полицейских дисциплинарные взыскания высказались также Главноначальствующий гражданской частью на Кавказе и и. д. Степного генерал-губернатора [20, с. 291, 319, 377-378, 795-796; 15, с. 250-251].

Не согласившись с этими предложениями, министр юстиции отметил, что существующее распределение дисциплинарной власти между прокуратурой и окружным судом по отношению к полицейским чинам, виновным в упущениях по следственной части, приводит на практике к совершенной их безнаказанности, так как прокурорские предостережения не оказывают на них должного воздействия, а привлечение к ответственности провинившегося чиновника через окружной суд применяется крайне редко вследствие сложности этого порядка и неизбежной при этом медленности [15, с. 251].

В отношении более строгих дисциплинарных взысканий (свыше замечаний и выговоров) проект новой редакции УУС предусматривал, что они, как и по действовавшему законодательству, должны налагаться на виновного его начальством. При этом предполагалось на общую полицию распространить два новых положения, которые уже применялись в отношении чинов отдельного корпуса жандармов. Проектировалось: 1) обязать начальство уведомлять прокурора о последствиях рассмотрения его сообщения об упущениях полицейского; 2) установить, что прокурор окружного суда, усмотрев из уведомления начальства, что виновный неправильно освобожден от взыскания или подвергнут взысканию несоответствующему мере его вины, сообщает об этом прокурору судебной палаты для передачи этого вопроса на решение губернатора, а при недостаточности распоряжения последнего - для сообщения об этом министру юстиции. В отношении же существенных злоупотреблений полицейских по следственной части проект предусматривал общий порядок предания суду, определенный правилами о судопроизводстве по должностным преступным деяниям (ст. ст. 412, 414, 415 проекта УУС) [10, с. 173-174].

Выводы

В отличие от других должностных преступлений и проступков, за которые преследование возбуждало только административное начальство, в результате судебной реформы 1864 года право возбуждать преследование полицейских за их нарушения по следственной части получил прокурор. Однако непосредственно он имел право выносить только предостережения, которые не являлись дисциплинарным взысканием, а вопрос о более строгой ответственности полицейских прокурор ставил перед судом.

При подготовке судебной реформы предложения предоставить прокуратуре право привлекать полицейских к дисциплинарной ответственности остались нереализованными. После проведения судебной реформы такие предложения с учетом практической неэффективности прокурорских предостережений были учтены в проекте новой редакции Устава уголовного судопроизводства 1900 года, который предусмотрел право прокурора подвергать полицейских дисциплинарным взысканиям. Однако данный законопроект не был принят и не стал законом. В результате предложения о расширении полномочий прокуратуры в деле привлечения полицейских к ответственности за нарушения при расследовании преступлений не были реализованы.

Литература

1. Замечания о развитии основных положений преобразования Судебной части в России. - Ч. 1. - СПб., 1863 : Б. м., б. г - 731 с.

2. Замечания о развитии основных положений преобразования Судебной части в России. - Ч. 5. - СПб., 1863. - 351 с.

3. Свод замечаний и предположений о развитии основных положений преобразования Судебной части в России. - СПб. : Тип. Второго Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 1863. - 294 с.

4. Объяснительная записка к проекту Устава уголовного судопроизводства / Выс. учр. комиссия. - СПб., 1863 : б. м. и г. - 496 с.

5. Проект устава уголовного судопроизводства // Российский государственный исторический архив (РГИА). - Фонд научно-справочной библиотеки (Ф. НСБ). - Д. 82435.

6. Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. - Ч. 2. - СПб.: Тип. Второго Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии,1866. - 504 с.

7. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности : [пособие для прокурорской службы]. - Т. 1 : Прокуратура на Западе и в России. - М. : Университетская тип., 1889. - 552 с.

8. Журнал Соединенных департаментов законов и гражданских дел Государственного Совета № 47 «По проекту устава уголовного судопроизводства» (13 мая - 17 июня 1864 г.) // РГИА. - Ф. НСБ. - Д. 82444.

9. Устав уголовного судопроизводства // Судебные уставы, исправленные по замечаниям соединенных департаментов Государственного Совета. - 1864. - 444 с. разд. паг.

10. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части : jбъяснительная записка к проекту новой редакции Устава уголовного судопроизводства. - Т. 2. : Дознание и предварительное следствие. - СПб. : Сенат, тип., 1900. - 399 с.

11. Журналы Общего собрания Государственного Совета о преобразовании судебной части в России. - Тетр. 2. Журнал Общего собрания Государственного Совета 23 и 25 сентября 1864 года. - 122 с. разд. паг. // РГИА. - Ф. НСБ. - Д. 82452/2.

12. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части : Труды. - Т. 5. : Свод ревизионных отчетов. - СПб. : тип. Правит. Сената, 1897. - 578 с.

13. Тарасов И.Т. Личное задержание как полицейская мера безопасности. Часть 2 / И.Т. Тарасов // Временник Демидовского юридического лицея. - Кн. 40. - Ярославль : ти- по-литография Г. Фальк, 1886.

14. Материалы для пересмотра законоположений о порядке производства предварительных следствий. - Ч. 2. - СПб. : Издание министерства юстиции ; Тип. Правит. Сената, 1882. - 428 с.

15. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Представление министра юстиции от 31 декабря 1901 г. № 45293 по пересмотру законоположений по судебной части. - СПб, 1901 : Б. м., б. г. - 473 с.

16. Систематический свод определений Соединенного присутствия первого и уголовного кассационного департаментов Правительствующего Сената. 1873-1877 / Сост. Н. Рычков. - СПб. : Тип. Правит. Сената, 1877. - 236 с.

17. Судебные уставы Императора Александра II с законодательными мотивами и разъяснениями. Устав уголовного судопроизводства. 11-е изд. / Сост. С.Г. Щегловитов. - СПб.: Тип. Т-ва А. С. Суворина, 1913. - 948 с.

18. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Труды : в 9 т. - Т. 8. - Журнал № 15 от 29 февраля 1896 года. - СПб : Тип. Правит. Сената, 1899. - разд. паг.

19. Проект новой редакции Устава уголовного судопроизводства, составленный Высочайше учрежденною Комис- сиею для пересмотра законоположений по судебной части. - СПб. : Сенатская тип., 1900. - 513 с.

20. Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части : свод отзывов ведомств по выработанным комиссиею законопроектам. - СПб. : Сенат, тип., 1901. - 913 с.

Размещено на Allbest.ru