Сутність та зміст державної політики у сфері питного водопостачання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сутність та зміст державної політики у сфері питного водопостачання

С.В. Сороковська

аспірант, Національна академія державного управління при Президентові України, м. Київ

Стаття присвячена актуальному для України питанню сутності та змісту державної політики у сфері питного водопостачання. Розглянуто аспекти процесу вироблення державної політики у сфері питного водопостачання в Україні із застосуванням науково-практичного підходу щодо циклу вироблення політики: ініціювання - формування - ухвалення - реалізація - оцінка. В дослідженні визначено, що вироблення державної політики в сфері питного водопостачання в Україні не носить системного характеру. Встановлено, що сучасний стан державної політики у сфері питного водопостачання не відповідає повною мірою прийнятим у владних та наукових колах підходам щодо процесів вироблення державної політики. Обґрунтовано необхідність подальших досліджень державної політики у сфері питного водопостачання у зв'язку зі зміною парадигми системи державного управління в Україні, пов'язаної з масштабними децентралізаційними процесами.

Ключові слова: державна політика, державне управління, вироблення державної політики, питне водопостачання, децентралізація.

Постановка проблеми (опис проблеми, що аналізується, у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями). Необхідність дослідження сутності та змісту державної політики у сфері питного водопостачання зумовлена викликами, які стоять перед державою Україна у вирішенні низки завдань щодо забезпечення населення якісним питним водопостачанням.

Одна з причин критичної ситуації, що склалася в секторі питного водопостачання, полягає в тому, що сучасний курс економічного розвитку України, на жаль, триває за рахунок інтенсивної експлуатації природних ресурсів без належного дотримання екологічних норм, функціонування екологічно брудних виробництв, послаблення державного екологічного контролю. Усі ці чинники погрожують національній безпеці країни і втраті здоров'я людей у зв'язку із споживанням неякісної питної води.

Обмежене бюджетне фінансування, відсутність взаємоузгодженої міжгалузевої політики суттєво погіршують ситуацію із питним водопостачанням. Особливо це стосується питного водопостачання в сільській місцевості. Ці фактори вимагають суттєвих змін державної політики у секторі питного водопостачання та реформи галузі водо-каналізаційного господарства в цілому.

Вивчення світового досвіду державної політики у сфері питного водопостачання та проведення подібних реформ дозволить застосувати ефективні механізми їх реалізації в українському державному секторі економіки та політико-правовому середовищі й зменшить можливі негативні наслідки від їх проведення. Дані виклики мають бути враховані у роботі над новою Водною стратегією України та оновленням нормативно-правового середовища, що регулює сектор питного водопостачання.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Вивчення сутності та змісту державної політики у сфері питного водопостачання в Україні, на жаль, поки що не стало системним та пріоритетним. Науковий доробок у дослідження різних аспектів цього комплексного питання зробили М. І. Ромащенко, М. А. Хвесик [28], Ю. О. Михайлов, О. І. Фурдичко, Г. М. Цвєткова, В. А. Голян. [3], А. В. Яцик, В. М. Хорєв [29] В.І. Андрейцев, Г. І. Балюк, А. П. Гетьман, А. С. Євстигнєєв, М. В. Краснова, Д. О. Крисінська, Н. Р. Малишева, Л. Метеля, Р. В. Пономаренко, Н. Фоміна, М. О. Фролов, М. В. Шульга та інші. Усі ці науковці пропонують спільне або власне розуміння сутності державної політики у сфері питного водопостачання. Проте, віддаючи належне їх науковому доробку, слід зауважити, що залишається нерозкритим на теоретико-методологічному рівні саме зміст державної політики у сфері питного водопостачання в умовах децентралізації як комплексне та системне питання.

Формулювання цілей (мети) статті. В основу дослідження покладено мету щодо поглибленого аналізу змісту державної політики у сфері питного водопостачання з точки зору циклу вироблення політики, та визначення питань, пов'язаних із недостатньою увагою органів влади до цих актуальних для розвитку України проблем.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. У міру вирішення найважливіших завдань на етапі трансформації української держави, формування основних інститутів ринкової економіки та сталого розвитку українського суспільства на перший план починають виходити завдання щодо визначення ефективності як державної політики в цілому, так і на рівні різних галузевих політик.

Щоби визначитися із сутністю та змістом державної політики у сфері питного водопостачання, проаналізуємо зміст та сутність взагалі поняття державної політики. В енциклопедичному словнику з державного управління державна політика визначена як дії системи органів державної влади згідно з визначеними цілями, напрямами, принципами для розв'язування сукупності взаємопов'язаних проблем у певній сфері суспільної діяльності. Державній політиці відповідає пропонований курс діяльності уряду для задоволення потреб чи використання можливостей, який сформульований із зазначенням очікуваних результатів та їх впливу на наявний стан справ і конкретне розв'язання проблем. Мета державної політики, як і державного управління, полягає в поліпшенні якості життя громадян, у гарантуванні соціальної стабільності, забезпеченні національної безпеки країни [27, с.144-145].

На думку західних дослідників Б. Гогвуда та Л. Гана державна політика складається з принципів, норм та діяльності у напрямку здійснення державної влади, при цьому державна політика це усталена категорія, яка відрізняється від щоденних рішень, які приймають державні органи [2, с. 34-35, 39]. Це пояснюється тим, що державна політика формується у більшому масштабі, ніж рішення, і виступає консолідацією послідовних рішень. На відміну від державних рішень, які можуть вироблятися окремими державними інституціями, державна політика є процесом багатьох державних суб'єктів. Проте, розрізнені рішення, що накопичуються, згодом можуть перерости у певну систему держаної політики. Треба відзначити, що державна політика не завжди охоплює своєю сферою впливу все суспільство. Здебільшого вона зачіпає лише певні сфери, охоплюючи своїм впливом тільки окреслену суспільну групу, чи кілька груп [10, c.23].

Український дослідник І. В. Петренко виокремлює п'ять фаз вироблення державної політики. Перша фаза (ініціювання політики) - визначення та аналіз суспільних проблем, формування цілей і пріоритетів державної політики; виокремлюють два види суспільних проблем: ті, що перебувають під контролем влади і розв'язуються нею, і ті, що виникають у суспільстві, але поки що - поза політичною увагою. Друга фаза (формування політики) - розробка державної політики, що передбачає узгодження інтересів, цілей і засобів їх досягнення. Третя фаза (ухвалення політики) - легітимізація та фінансування державної політики, що передбачають закріплення розробленої політики в низці рішень і програм. Четверта фаза (реалізація політики) - здійснення та моніторинг державної політики, що передбачає комплекс заходів із впровадження прийнятих рішень і програм. П'ята фаза (оцінка політики) - оцінка державної політики, спрямована на перевірку її ефективності та якості, й регулювання державної політики; наслідком цього етапу може бути або коригування, або відмова від упроваджуваної політики [10, c.24].

Розробляючи відповідну політику держава впливає на певний стан суспільних відносин завдяки правовому регулюванню та шляхом створення організаційного підґрунтя щодо практичного впровадження правових приписів. Так, питання забезпечення питного водопостачання, а також надання послуг у цій сфері на сьогодні врегульоване широким колом нормативно-правових актів, серед яких це Конституція України, 6 кодексів, 13 законів, 4 постанови Верховної України, 9 указів та розпоряджень Президента України, 93 постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, 119 наказів, рішень, листів та інших підзаконних нормативних актів України, 23 міжнародних документи ратифікованих Україною [9], а також акти місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Розглянемо окремі аспекти процесу вироблення державної політики у сфері питного водопостачання в Україні, застосувавши підхід щодо циклу вироблення політики за І. В. Петренком.

Зазначимо, що такі фази як ініціювання та формування політики вочевидь мають місце, проте піддаються дослідженню доволі складно. Причинами тому, на нашу думку, є те, що, по-перше, ці процеси, як правило, є малоформалізованими. По-друге, у відкритих джерелах недостатньо інформації, у першу чергу аналітичної, про те, як доробки, здійснені на етапі формування політики, зрештою доходять до фази ухвалення, тобто легітимізуються. Очевидно, що відслідковування того, як відбувається аналіз та пріоритезація суспільних проблем, узгоджуються інтереси та цілі політики є доволі складним завданням. Фактично ці процеси можуть відбуватися як під контролем влади, так і поза ним. Формування політики під контролем влади здійснюється із різним ступенем висвітлення у відкритих джерелах. Так, законотворча діяльність висвітлюється достатньо широко: на офіційному сайті Верховної Ради України можна знайти інформацію про законодавчі ініціативи та процеси їх розгляду; веб-сайти мають усі профільні комітети парламенту. У системі виконавчої влади ситуація із висвітленням процесів формування державної політики у сфері питного водопостачання дещо інша. Так, наприклад, одним із суб'єктів формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства є Науково-технічна рада Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. До функцій цього органу, зокрема, належать: підготовка наукових рекомендацій та пропозицій щодо забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері, зокрема, житлово-комунального господарства; визначення шляхів, механізмів і способів вирішення проблемних питань, що виникають під час реалізації державної політики у відповідній сфері; розроблення пропозицій щодо удосконалення нормативно-правових та нормативних актів, нормативних документів з відповідних питань [11]. Рішення Науково-технічної ради носять рекомендаційний характер, тож для дослідження впливу прийнятих рішень на державну політику необхідно мати доступ до матеріалів з розгляду питань цим органом. Проте на практиці, всупереч нормам Положення про цей орган, матеріали діяльності Науково-технічної ради не розміщуються систематично на офіційному веб-сайті Мінрегіону. Інше ж визначене Положенням джерело - «Інформаційний бюлетень Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України» у відкритому доступі відсутнє (існує можливість його купівлі).

Тож, комплексне дослідження фаз ініціювання та формування політики у сфері питного водопостачання потребує додаткової уваги та розвитку.

Фаза ухвалення політики, на нашу думку, найширше та найбільш системно відображена у змісті державної політики у сфері питного водопостачання згідно із Законом України "Про питну воду та питне водопостачання" [25]. Зокрема законом встановлено: принципи державної політики у сфері питної води та питного водопостачання; визначено об'єкти та суб'єкти правовідносин у сфері питного водопостачання; гарантії та способи забезпечення населення питною водою; повноваження суб'єктів регулювання та управління галуззю; визначення принципів державної фінансової підтримки у сфері питної води та питного водопостачання; форми власності та види господарської діяльності у секторі питного водопостачання; спеціальні вимоги до суб'єктів господарювання; права та обов'язки споживачів та надавачів послуги водопостачання; відповідальність осіб за порушення законодавства. Крім цього зазначений закон охоплює питання, властиві до інших фаз вироблення політики. Встановлені законом принципи державного моніторингу і контролю у сфері питної води та питного водопостачання, а також надання гарантій вільного доступу споживачів до інформації про якість питної води, зокрема через щорічну підготовку уповноваженим центральним органом виконавчої влади Національної доповіді про якість питної води та стан питного водопостачання в Україні стосуються, на нашу думку, змісту фази реалізації політики.

Продовжуючи цю класифікацію, до фази ухвалення політики можна віднести і деякі інші законодавчі акти, дотичні до сфери питного водопостачання: Водний кодекс України [1], Кодекс України про надра [7], закони України "Про охорону навколишнього природного середовища" [24], "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" [16], "Про житлово-комунальні послуги" [14]. Також державна політика у сфері питного водопостачання перетинається і з питаннями сфери національної безпеки, оскільки поліпшення якості питної води визначено одним з основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України в екологічній сфері [23].

У розвиток зазначених вище та інших законодавчих актів, актами Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади врегульовано питання, зокрема, розроблення та затвердження нормативів питного водопостачання [20], вимог щодо якості питної води [17, 18], надання послуг водопостачання [21], у тому числі процедурні вимоги щодо ліцензування господарської діяльності [19] та тарифоутворення [15, 22] у сфері централізованого водопостачання [та водовідведення]. Ці акти також стосуються фази ухвалення політики, реалізуючи регуляторну функцію державного управління у сфері питного водопостачання.

Переходячи до більш ґрунтовного аналізу наступної фази - реалізації політики, зупинимося на такому інструменті як державні цільові програми. Державна цільова програма є основним інструментом щодо впровадження державних рішень у життя. Завдяки державній цільовій програмі забезпечується необхідна концентрація фінансових, економічних, наукових, кадрових і виробничих ресурсів на пріоритетних напрямах розвитку держави. Саме державні цільові програми дають змогу зосередити ресурси на розв'язання певних проблем, інтегрувати зусилля всіх зацікавлених сторін, визначити довгострокову мету та завдання та підготовити стратегію на довготривалий період. Загальні засади розроблення, затвердження та виконання державних цільових програм визначені Законом України "Про державні цільові програми". Відповідно цього закону державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [13].

За роки незалежності в Україні прийнято низку цільових державних, регіональних та місцевих програм, спрямованих на виконання заходів з розвитку питного водопостачання. Найбільш значущою з таких програм є Загальнодержавна цільова програма "Питна вода України" на 2006-2020 роки, яка була прийнята Верховною Радою України з метою покращення забезпечення населення України питною водою нормативної якості в межах науково обґрунтованих нормативів (норм) питного водопостачання; реформування та розвиток водопровідно-каналізаційної мережі, підвищення ефективності та надійності її функціонування; поліпшення на цій основі стану здоров'я населення та оздоровлення соціально-екологічної ситуації в Україні; відновлення, охорони та раціонального використання джерел питного водопостачання [4], яка в подальшому була змінена на Загальнодержавну цільову програму "Питна вода України" на 2011-2020 роки [5]. Варто зазначити, що цей важливий інструмент державної політики використовується далеко не повною мірою. За даними аудиту, здійсненого Рахунковою палатою України, використання коштів державного бюджету України на фінансування цієї програми визначено як «не результативне». Встановлено, що починаючи із 2013 року з різних причин кошти державного бюджету на фінансування заходів по програмі "Питна вода України" не виділяються взагалі. Серед інших висновків встановлено, що очікуваних результатів виконання програми отримати не вдалося. Робиться також висновок, що "чинне законодавство не забезпечує цілісного регулювання питань забезпечення громадян питною водою", а також вказується на "відсутність контролю з боку замовника", тобто уповноваженого державного органу, що у свою чергу напряму пов'язане із браком як реалізації, так і оцінки державної політики у цій сфері [6].

Фактично дані наведеного вище аудиту свідчать про серйозні системні проблеми в процесах ухвалення та реалізації державної політики у сфері питного водопостачання в цілому. Опосередковано можна зробити висновок і про недостатню увагу держави до фази оцінки політики. До таких висновків може привести, по-перше, факт відсутності будь-яких документальних джерел, які б ставили цілі та описували процеси оцінки державної політики у сфері питного водопостачання. По-друге, за наявності та використання інструментів оцінки політики, припускаємо, що проблеми у реалізації програми "Питна вода України" були б встановлені уповноваженим центральним органом виконавчої влади у розумні строки.

Продовжуючи тему реалізації політики, не менш масштабною за задумом була прийнята Кабінетом Міністрів України Програма поетапного оснащення наявного житлового фонду засобами обліку та регулювання споживання води і теплової енергії [26], одним із завданням якої було максимальне зменшення потреби держави в енергоресурсах за рахунок скорочення споживання води. У рамках цього етапу планувалося оснастити лічильниками води майже 300 тис. багатоквартирних будинків, а на другому етапі мало бути проведення оснащення лічильниками квартир наявного житлового фонду. Проте, станом на 1 січня 2013 року (пізніші дані відсутні) фактично було оснащено будинковими засобами обліку холодної води усього 47 757 будинків (або 24% потреби) [12].

Вище ми зазначали про системні проблеми із моніторингом та оцінкою політики у сфері питного водопостачання. Іншим підтвердженням браку уваги суб'єктів державної політики у сфері питного водопостачання до питань моніторингу та оцінки політики може слугувати стан підготовки та оприлюднення Національної доповіді про якість питної води та стан питного водопостачання в Україні. Національні доповіді за 2013 та 2014 роки взагалі не були оприлюднені у нормативно встановлені терміни, а доповідь за 2012 рік підготовлена із затримкою на 3 місяці [6]. Крім цього, заслуговує на увагу низька якість наведених у Національних доповідях даних та інформації. Так, у доповідях за період 2011-15 рр. дані щодо стану систем водопостачання і водовідведення наводяться із ремаркою про те, що неналежний або низький фаховий рівень представників відповідних обласних служб, неврахування особливостей форм для заповнення даних, подання застарілих даних чи неподання даних взагалі «знижує достовірність сумарних даних в цілому по країні» [8, с.24]. Можна зробити висновок, що наявна система моніторингу та оцінки стану ситуації у сфері питного водопостачання не відображає об'єктивної картини у секторі, порушує цикл вироблення політики, а відтак не слугує дієвим інструментом державної політики у сфері питного водопостачання.

державний питний політика водопостачання

Висновки і перспективи подальших досліджень

1. Визначаючи сутність та зміст державної політики у сфері питного водопостачання у нерозривному зв'язку із визначенням сутності та змісту державної політики в цілому, встановлено, що сучасний стан державної політики у сфері питного водопостачання не відповідає повною мірою прийнятим у наукових колах підходам щодо процесів вироблення державної політики. Існують системні проблеми на етапі визначення цілей, ухвалення та реалізації політики, також значні невідповідності із циклом вироблення політики встановлено у процесах моніторингу та оцінки політики. Додаткової уваги та розвитку потребує комплексне дослідження фаз ініціювання та формування політики у сфері питного водопостачання

2. Подальшого розвитку потребує дослідження зміни парадигми державної політики у сфері питного водопостачання в умовах децентралізації. Трансформаційні процеси у сфері публічного управління, властиві децентралізації, безумовно здійснюватимуть свій вплив на визначення цілей державної політики (у першу чергу, стратегічних), так само як і засобів та інструментів (зокрема, програм) ухвалення та реалізації державної політики. Тому важливою видається актуалізація та осучаснення альтернатив розв'язання проблем, на вирішення яких спрямована державна політика у сфері питного водопостачання, а також способів досягнення визначених державною політикою цілей.

3. Особливої уваги у подальшому дослідженні цієї теми заслуговує питання встановлення (адаптації) національних цілей та інструментів державної політики у сфері питного водопостачання у світлі глобальних викликів розвитку та узятих Україною міжнародних зобов'язань щодо питань водопостачання (Порядок денний сталого розвитку, Цілі сталого розвитку на період до 2030, Протокол про воду та здоров'я до Конвенції про охорону та використання транскордонних водотоків та міжнародних озер 1992 року, Угода про асоціацію між Україною та ЄС).

Список використаних джерел

1. Водний Кодекс України від 6 червня 1995 р. № 213/95-ВР // ВВР України. 1995. - № 24. - Ст. 189.

2. Гогвуд Б. Аналіз політики для реального світу / Б. Гогвуд, Л. Ган; пер. А. Олійник. - К.: Основи, 2004. - 396 с.

3. Голян В. А. Інституціональне середовище водокористування: сучасний стан та механізми вдосконалення: монографія / В. А. Голян. - Луцьк : Твердиня, 2009. - 592 с.

4. Загальнодержавна програма "Питна вода України" на 2006 - 2020 роки. Закон України від 3 березня 2005 р. № 2455-IV // ВВР України. - 2005 р. - № 15. - Ст. 43.

5. Загальнодержавна програма "Питна вода України" на 2011 - 2020 роки. Закон України від 20 жовтня 20011 р. № 3933-VІ // ВВР України. - 2012 р. - № 24. - Ст. 247.

6. Кодекс України про надра від 27 липня 1994 р. № 132/94-ВР // ВВР України. - 1994. -№ 36. - Ст. 340.

7. Петренко І. Сутність державної політики та державних цільових програм / І. Петренко // Віче. - 2011. - № 10. - С. 23-25.

8. Про державні цільові програми. Закон України від 18 березня 2004 р. № 1621-IV // ВВР України. - 2004 р. - № 25. - Ст.352. - стр. 1042.

9. Про житлово-комунальні послуги. Закон України від 24 червня 2004 р. № 1875-IV // ВВР України. - 2004. - № 47. - Ст. 514.

10. Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги. Постанова Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 р. № 869 // Офіційний вісник України. - 2011 р. - № 62. - Ст. 2472. - стр. 17.

11. Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення. Закон України від 24 лютого 1994 р. № 4004-XII // ВВР України. - 1994 р. - № 27. - Ст. 218.

12. Про затвердження Державних санітарних норм та правил "Гігієнічні вимоги до води питної, призначеної для споживання людиною". Наказ Міністерства охорони здоров'я України від 12 травня 2010 р. № 400 // Офіційний вісник України. - 2010 р. - № 51. - Ст. 1717. - стр. 99.

13. Про затвердження Державних санітарних правил і норм "Вода питна. Гігієнічні вимоги до якості води централізованого господарсько-питного водопостачання". Наказ Міністерства охорони здоров'я України від 23 грудня 1996 р. № 383 // Офіційний вісник України. - 1997 р. - № 16. стр. 131.

14. Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення. Постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 10 серпня 2012 р. № 279 // Офіційний вісник України. - 2012 р. - № 68. - Ст. 2795. - стр. 137.

15. Про затвердження Порядку розроблення та затвердження нормативів питного водопостачання. Постанова Кабінету міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1107 // Офіційний вісник України. - 2004 р. - № 34. - Ст. 2272. - стр. 75.

16. Про затвердження Правил надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення та типового договору про надання послуг з централізованого опалення, постачання холодної та гарячої води і водовідведення. Постанова Кабінету міністрів України від 21 липня 2005 р. № 630 // Офіційний вісник України. - 2005 р. - № 30. - Ст. 1811. - стр. 84.

17. Про затвердження Процедури встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення. Постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 24 березня 2016 р. № 364 // Офіційний вісник України. - 2016 р. - № 39. - Ст. 1510. - стр. 320.

18. Про основи національної безпеки України. Закон України від 19 червня 2003 р. № 964-IV // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2003. - № 39. Ст.351.

19. Про охорону навколишнього природного середовища. Закон України від 25 червня 1991 р. № 1264-XII // ВВР України. - 1991 р. - № 41. - Ст. 546.

20. Про питну воду і питне водопостачання. Закон України від 10 січня 2002 року № 2918-ІІІ // Офіційний вісник України. - 2002. - № 6. - Ст. 223.

21. Розпутенко І. В. Державна політика - Енциклопедичний словник з державного управління [Електронний ресурс] / уклад. : Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. ; за ред. Ю. В. Ковбасюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. - К. : НАДУ, 2010. - 820 с.

22. Хвесик М. А. Інституціональна модель природокористування в умовах глобальних викликів: монографія / М. А. Хвесик, В .А. Голян. - К. : Кондор, 2007. - 480 с.

23. Яцик А. В. Водне господарство в країні / А. В. Яцик, В. М. Хорєв. - К. : Генеза, 2000. - 456 с.

Размещено на Allbest.ur