Наукові теорії походження місцевого самоврядування та сформовані на їх основі моделі

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАУКОВІ ТЕОРІЇ ПОХОДЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА СФОРМОВАНІ НА ЇХ ОСНОВІ МОДЕЛІ

О. В. Звіздай

Розглянуто в історичній ретроспективі теорії місцевого самоврядування та сформовані на їх засадах моделі місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, теорії місцевого самоврядування, моделі місцевого самоврядування.

Considered in historical perspective of the theory of local government and formed the basis for their model of local government.

Keywords: local government, Theory of local government, a model of local government.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими та практичними завданями. Наука про місцеве самоврядування веде свій початок від спроби розв'язати проблему: чи має громада окрему, відмінну від держави, владу, чи вона незалежна від держави публічно-правова корпорація або міцно включена в державний організм і виконує функції органу держави.

Відсутність єдиного теоретичного підходу до його природи зумовлює суперечливу систему організації місцевої влади. Думка про організацію влади в громадах,її співвідношення з владою держави розвивалася ще у середньовічній Європі.

Ідейним джерелом місцевого самоврядування була парадигма про природне право людини, в якій знайшли відображення категорії справедливості, свободи й рівності.

Аналіз останній досліджень і публікацій. Проблеми теоретичних засад місцевого самоврядування, специфікації українським реаліям імплементації моделей місцевого самоврядування знаходяться в полі зору вітчизняних науковців в галузі державного управління та місцевого самоврядування, зокрема цим науковим проблемам присвячені праці О. В. Батанова [1], Л. С. Гулак [4], Р. Я. Демків [3], Н. В. Камінської [5], Ю. О. Куца[12, 16, 17, 18], О. Д. Лазор [6], О. Я. Лазора [6], В. В. Мамонової [16, 17], Наконечного В. В. [11], В. Я. Матвієнка [8], Чемериса А. О. [6] та ін. Проте, попри наявні здобутки, питання місцевого самоврядування та його моделей вимагають свого подальшого вивчення і вирішення, що свідчить про актуальність проведення подальших досліджень у цьому напрямку.

Формулювання цілей статті. Метою статті є аналіз основних теорій місцевого самоврядування та характеристика його моделей в історичній ретроспективі.

Виклад основного матеріалу. З XVIII ст. у Франції проблемами місцевого самоврядування займалися фізіократи, які приватну свободу людини вважали необхідною передумовою для розвитку самоврядування. Один з їх попередників Р.-Л. д'Аргенсон виступав за скасування станових привілеїв, щоб система міського самоврядування будувалася на виборній основі під наглядом інтенданта, призначеного королем.

У «Проекті муніципалітетів» (1775 р.) Д. де Немур запропонував систему муніципалітетів, які стояли б один над одним (комуна-округ-провінція) на чолі з державою. На становлення теорій місцевого самоврядування впливали представники утопічного соціалізму (Т. Мор, Т. Кампанелла, Ш. Фур'є, Р. Оуен, О. Сен-Симон, Ж.-Ж. Руссо). Ш. Фур'є пов'язував соціальний прогрес з часом, коли основу суспільства складатимуть асоціації («фаланги») - автономні соціальні утворення.

Значного поширення набули погляди Т.Джеферсона на самоврядування громад як ідеальну форму державності («республіки в мініатюрі»). За його концепцією, муніципалітети є четвертою владою, що контролюється законом і судом, не підпорядкована урядові, його органам на місцях.

Дж. С. Міль розглядав місцеву владу як виховний інструмент, що спонукає людей, крім своїх інтересів, визнавати справедливі вимоги інших людей.

Загалом сформувалось декілька наукових теорій (концепцій) походження місцевого самоврядування, які по-різному тлумачать сутність цього інституту, особливості його взаємовідносин з державою [5].

Історично першою була науково обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у національних зборах Франції у 1790 р. та знайшли своє відображення у положеннях Конституції Бельгії 1831 р. стосовно особливої «громадівської влади» [11, с. 17-18]. В основі цієї теорії лежала ідея природного права.

На зміну цієї теорії прийшла господарська (громадсько-господарська) теорія місцевого самоврядування, яка намагалась обґрунтувати статус самоврядної громади як відмінного від держави суб'єкта права та акцентувалась на змісті комунальної діяльності.

У другій половині ХІХ ст. виникла громадівська теорія місцевого самоврядування. Прибічником громадівської теорії місцевого самоврядування був український учений М. П. Драгоманов, який сформулював концепцію федерації вільних громад. У своїй праці «Історична Польща і великоруська демократія» він обґрунтував ряд важливих принципів локальної демократії: врахування національних особливостей кожної країни; самоуправління общин і областей у побудованій «знизу догори» політично вільній державі; свобода всіх «живих складових частин народу», взаємозалежність політичної свободи і місцевого самоврядування [3, с. 18-20].

Дана теорія відображена в англосаксонській системі (правових системах Великобританії, США, Канади, Індії, Австралії тощо). ЇЇ основними рисами є: формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, які опікують органи, місцевого самоврядування - креатури парламенту (Великобританія) чи штатів (США). місцева влада муніципальний

Негативним моментом громадівської теорії є те, що визнаючи природні та невід'ємні права громади, за нею фактично визнається суверенітет, що є неможливим за умови існування держави або призводить до її руйнації.

Державницька (державна) теорія місцевого самоврядування розглядає місцеве самоврядування не як самостійну форму організації публічної влади на місцях, а як тільки одну із форм організації місцевого управління, іншими словами - децентралізацію державної влади[3].

Недоліком цієї теорії є суттєвий вплив державних інтересів на місцеві органи, виконання ними державно-владних повноважень відповідно до місцевих умов [5].

Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції й повноваження [15].

Синтез державного і громадського у самоврядуванні, на думку прихильників теорії муніципального дуалізму, є важливим для суспільства, оскільки не відбувається роздвоєння влади, яке може супроводжуватися політичною нестабільністю, відкриваються можливості для населення брати участь в управлінні громадсько-державними справами; ліквідується розрив між суспільством і державою.

В Україні вибір зроблено на користь громадівської теорії місцевого самоврядування. Водночас ряд ознак вітчизняної моделі місцевої влади (збереження інституту районних і обласних рад, широке коло делегованих місцевому самоврядуванню повноважень виконавчої влади, конституювання інституту місцевих державних адміністрацій та ін.) свідчать про суттєвий залишковий вплив державної теорії місцевого самоврядування і теорії муніципального дуалізму [8, с. 169].

Класифікуючи органи місцевого управління за способом розподілу владних ресурсів, норвезький політолог О.Оффердал пропонує вирізнити такі три моделі: північноамериканська, південноєвропейська і скандинавська (північноєвропейська) [13, с. 165].

Часто проводять класифікацію систем організації влади на місцях, вирізняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську.В окремих державах система організації влади на місцях характеризується ознаками і англосаксонської, і континентальної моделі, наприклад ФРН, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель[14].

Англосаксонська модель складалась у Великобританії. Вона діє також у США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах [2].

Континентальна модель (вона ж романо-німецька, французька) отримала поширення у країнах Європи, франкомовній Африці, багатьох країнах Латинської Америки, Близькому Сході. Вона базується на поєднанні державного управління на місцях і місцевого самоуправління [19].

Змішана (гібридна) модель має подібність як з англосаксонською, так і з континентальною. Їх сучасна форма, яка багато в чому є результатом проведених реформ місцевого самоврядування, дозволяє говорити про певне зближення інколи дуже відмінних муніципальних систем.

Іберійська модель місцевого самоврядування (Бразилія, іспаномовні країни Латинської Америки, хоча в самій Іспанії цієї системи немає, ця система має свої особливості в різних країнах, в деяких країнах має певні схожості із романо-германською системою, але має і свої особливості) [20].

Теоретики Радянської України від самого початку розвивали думку, що Ради повинні поєднувати в собі функції місцевих органів державної влади і функції місцевого самоврядування. У період Громадянської війни Ради працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Сподівання, що після війни Ради стануть органами місцевого самоврядування, не справдилися. Ще в 1925 р. у 40 % міст і селищ міського типу Ради взагалі не були створені. Отже, через відсутність самостійності, перш за все матеріально-фінансової бази, Ради та їх виконкоми залишалися ланками централізованого апарату управління і не могли виконувати функції місцевого самоврядування [9].

Радянська модель збереглася у Китаї, Корейській Народно-Демократичній Республіці, Кубі. У цій моделі всі ради є органами державної влади на відповідній території. Для цієї моделі характерна ієрархічна підпорядкованість усіх її елементів, відсутність будь-якої самостійності місцевих рад, виборність на безальтернативній основі [20].

Система місцевого самоврядування є важливим елементом територіальної організації влади будь-якої, демократичної за своїм розвитком, країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така, в Україні, де-факто, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя.

У новітній історії України науковці виділяють декілька етапів зміни системи організації влади:перебудова, або руйнація партійно-олігархічного керівництва;законодавче наближення до сучасних форм організації влади, декларованого проголошення суверенітету, запровадження принципів політичної демократії;державотворення, розбудова державного механізму в умовах проголошення й утвердження незалежності України;дезорганізація влади й управління, як наслідок політичного протистояння, політичної та економічної кризи у суспільстві [6].

Аналіз правових норм дозволяє стверджувати, що в Україні встановлена змішана модель місцевого самоврядування. Це пояснюється низкою причин:

1) історично Україна перебувала під потужним впливом Росії, в якій більш популярною була державницька теорія місцевого самоврядування (в епоху Середньовіччя, та і пізніше більш престижною була служба у царя, тобто історично формувалася централізована управлінська вертикаль; народ, як правило, завжди сподівався на царя);

2) у радянський період місцеве самоврядування вважалося буржуазним інструментом, а тому не розвивалося;

3) окремі ознаки відкритої моделі місцевого самоврядування проявлялися лише на рівні сільської громади та у козацьких формуваннях;

4) відкрита модель не може бути автоматично перенесена в Україну, у нас різні історичні витоки самоврядування.

Аналізуючи систему місцевого самоврядування України, можна зазначити, що в ній наявні окремі елементи різних світових моделей місцевого самоврядування. Зокрема, з англо-американської моделі запозичені такі ознаки:

- відносно високий ступінь автономії органів місцевого самоврядування щодо держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а безпосереднє підпорядкування органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів відсутнє;

- функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в Конституції і законах України, і заборона їх виходу за межі своєї компетенції.

З континентальної моделі, яка поширена в країнах Європи, франкомовних країнах Африки, у багатьох країнах Латинської Америки, запозичені ознаки поєднання місцевого самоврядування і прямого держаного управління на місцях.

Ізіберійської моделі, яка є досить близькою до континентальної моделі і поширена в Бразилії, Португалії, Мексиці, запозичений такий елемент, як узгодження з органами державної влади кадрових питань при формуванні органів місцевого самоврядування.

Від радянської моделі залишилися основні складові системи місцевого самоврядування - ради та їх виконавчі комітети. При цьому виконавчий комітет по суті, є органом подвійного підпорядкування - відповідній раді та органам виконавчої влади (в частині реалізації делегованих повноважень).

Отже, науковий потенціал самоврядницької ідеї розкривають теоретичні конструкції, базові юридичні категорії, які сприяють оформленню відповідних теорій, концепцій, моделей місцевого самоврядування. Аналізуючи хронологію їх появи, зазначимо, що спочатку метою ідеї місцевого самоврядування був розвиток у громадян відчуття належності до однієї спільноти (громади), а згодом -- зв'язок з громадянськими та політичними правами і свободами людини.

Таким чином, система місцевого самоврядування в Україні характеризується одночасно ознаками різних моделей, що дає підстави віднести її до змішаної системи [7, с. 41].Запозичення окремих характерних ознак з різних моделей місцевого самоврядування разом із позитивними результатами призводить до негативу, конфліктів, окремих взаємовиключних аспектів. Так, запровадження позитивного принципу при визначенні компетенції місцевого самоврядування, який притаманний англо-американській системі, і поєднання на одному територіальному рівні діяльності органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади спричинило значну кількість компетенційних спорів. Абсолютно точно розмежувати повноваження цих органів дуже складно, а в результаті окремі сфери віднесені до відання обох підсистем публічної влади , одночасно два і навіть більше органів опікуються окремими проблемами, а інші не вирішує жодний орган, а коли ці проблеми стають надбанням громадськості, то і органи державної влади, і органи місцевого самоврядування посилаються на законодавство, що регулює їх діяльність, вказуючи, що ці питання до їх компетенції не належать.

Світове співтовариство вже давно усвідомило, що місцеве самоврядування є загальним надбанням людства. Аналіз міжнародного досвіду дає можливість з'ясувати специфічну соціально-юридичну природу місцевого самоврядування, його властивості, ознаки і закономірності, форми. Це дає змогу виявляти глобальні тенденції розвитку місцевого самоврядування[4, c. 16].

Висновки з даного дослідження та перспективи подальших розвідок

Проведені дослідження показують, що реформування системи місцевого самоврядування повинно починатися з територіальних громад, які являються базовим рівнем місцевого самоврядування.

Ціла низка законів та підзаконних актів, ухвалених за часів незалежності України, певним чином, дає змогу українському місцевому самоврядуванню розвинути та вдосконалити через певний період пошуку свою власну модель.

Щодо подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні потрібно визначитися з відповідною стратегією. Побудова європейської моделі самоврядування в нашій державі має бути наповнена конкретним змістом.

Слід зазначити, що на сьогодні склалися відповідні моделі місцевого самоврядування, але в зарубіжних країнах продовжується пошук нових. Звичайно кожна з моделей має як позитивні так і негативні моменти. Тому просто ініціювати зарубіжний досвід не завжди доцільно, але досліджувати з метою створення системи самоврядування в Україні, яка б враховувала кращий історичний досвід українських громад та відповідала європейським стандартам, - необхідно.

Тому що, місцеве самоврядування - не тільки ознака демократичності, здебільшого це показник раціональності управління та організації державної влади. Однак, свідчення реального рівня демократії є ступінь свободи органів місцевого самоврядування у вирішенні тих чи інших питань, що є виконання повноважень органами влади.

Література

1. Батанов О. В. Територіальна громада - основа місцевого самоврядування в Україні. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАНУ, 2001. - 260 с.

2. Біленчук П. Д., Кравченко В. В., Підмогильний М. В. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право) : Навч. посіб. - К. : Атіка, 2000. - 304 с.

3. Демків Р. Я. Конституційне право України. Курс лекцій. - Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2012. - 333 с.

4. Гулак Л. С. Сучасні моделі місцевого самоврядування: порівняльний аналіз / Порівняльно-аналітичне право. - 2014. - № 1. - С.14-16.

5. Камінська Н. В. Місцеве самоврядування: теоретико-історичний і порівняльно-правовий аналіз: Навч.посіб. - К. : КНТ, 2010. - 232 с.

6. Лазор О. Д. Конституційні засади організації влади в Україні: [Навч. посіб.] / О. Д. Лазор, О. Я.Лазор, А.О.Чемерис. - К. : АМУ, 2006. - 333 с.

7. Любченко П. М. Правове регулювання місцевого самоврядування: проблеми, перспективи // Правова система суспільства: проблеми, перспективи: Матер.першої міжнар. наук.-практ. конф. (м. Кіровоград, 13-14 трав. 2005 р.) - Кіровоград: КФ УРЛ «Україна», 2005. - С. 39-42.

8. Матвиенко В. Я. Прогностика: прогнозирование социальных и экономических процессов: теория, методика, практика. - К. : Укр. пропілеї, 2000. - 500 с.

9. Місцеве самоврядування в Україні // Радянська система та принципи організації місцевої влади. - Режим доступу : http://uk.wikipedia.org/wiki.

10. Міське самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи. - К. : Атіка, 2002. - 206 с.

11. Наконечний В. В. Управління містом : теоретико-методологічний вимір : [моногр.] / В. В. Наконечний. - Харків : Цифрова друкарня № 1, 2012. - 263 с.

12. Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні: [Моногр.] / Ю. О. Куц, С. В. Болдирєв, А. Є. Тамм; За заг. ред. доц. Ю. О. Куца. - Харків : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2004. - 180 с. - Авторські: С. 3, 89 - 101.

13. Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении / О. Оффердал // Полис. - 1988. - №1. - С.52-67.

14. Принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування: [начальний посібник] / [М. Пітцик, В. Кравченко, Е. Моньйо та ін.] - К. : [Клевер], 2000. - С. 159-179.

15. Самолюк В., Філіп'єв А., Мартинюк Р. Основи правознавства. - Острог : Вид-во Національного університету «Острозька академія», 2006. - 253 с.

16. Сталий розвиток територіальних громад: управлінський аспект [Монографія] / Ю. О. Куц, В. В. Мамонова, О. К. Чаплигін та ін.; За заг. ред. Ю. О. Куца, В. В. Мамонової. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2008. - 236 с.

17. Територіальна громада: заннєвість, дієвість ; [Моногр.] / Ю. О. Куц, В. М. Січенко, В. В. Мамонова, С. В. Газарян / за заг. ред. Ю. О. Куца. - Х. : Віровець А. П. «Апостроф», 2011. - 340 с.

18. Територіальна громада: управління розвитком: [Моногр.] / Ю. О. Куц, О. В. Решевець / За заг. ред. Ю. О. Куца - Харків : Вид-во «Константа», 2013. - 540 с.

19. Удовіченко Б. Моделі місцевого самоврядування. - Режим доступу :http://politiko.com.ua/groups/talk_topic?id=1424.

20. Хріпливець Д. Є. Теоретичні засади моделей місцевого самоврядування // Електронне наукове фахове видання «Державне управління: удосконалення та розвиток», - 2010, - № 9. - Режим доступу : http://www.dy.nayka.com.ua/?op= 1&z=188.

Размещено на Allbest.ru