Развитие малого бизнеса как механизм оптимизации решения задач местной власти

д-р Э. Маркварт, эксперт проекта Оксфам

консультант НП OST-EURO - МУНИЦИПАЛ, к. ю. н.

Задача развития предпринимательства в целом, и малого и среднего бизнеса, в частности, на муниципальном уровне может рассматриваться с различных позиций. Наиболее традиционным и «лежащим на поверхности» аргументом в пользу необходимости развития малого бизнеса (в дальнейшем для простоты мы будем использовать этот термин, имея, однако, в виду, что рамки правовой дефиниции «субъектов малого предпринимательства» довольно жестки и не всегда соответствуют тому кругу хозяйствующих субъектов, речь о которых пойдет ниже) является включение в компетенцию местного самоуправления такого вопроса местного значения, как «создание условий для развития малого предпринимательства» (ст. 14 ч. 1 п. 28 и аналогичная норма ст. 16), а также полномочия органов местного самоуправления в части комплексного социально-экономического развития территории (ст. 17 ч. 1 п. 6).

При этом обычно подразумевается развитие малого бизнеса в тех сферах предпринимательской деятельности, которые являются традиционными для него - торговля, общественное питание, бытовые и предпринимательские услуги, логистика, небольшие производства (пищевые и т. п.) и др. Побудительные мотивы действий власти в данном случае состоят в наращивании общего хозяйственного («торгового») оборота, в росте количества субъектов малого бизнеса, в улучшении ситуации с занятостью и доходами населения. Однако следует заметить, что развитие малого бизнеса чрезвычайно важно и с другой точки зрения. Частные хозяйствующие субъекты, и в первую очередь - малый бизнес, в состоянии оказать неоценимую услугу местным властям в решении тех ключевых задач, которые стоят перед ними (властями). В данном случае речь идет о том, что малый бизнес в состоянии оказывать населению те услуги, за предоставление которых собственно и отвечают местные власти (т. н. муниципальные услуги). Несмотря на то, что по нашему мнению, этот тезис совершенно очевиден, его реализация в муниципалитетах, к сожалению, очень слаба. Это же показал и опыт проекта Оксфам, направленного на содействие развитию малого предпринимательства в пяти пилотных муниципальных образованиях. В этой связи мы считаем необходимым еще раз остановиться на задачах и особенностях развития малого бизнеса с точки зрения оптимизации предоставления муниципальных услуг.

В качестве предварительного замечания общего характера отметим, что процесс разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти в России, начавшийся в 2003 году и продолжающийся до настоящего времени, наряду с попыткой государства определить задачи публичной власти в целом и местного самоуправления, в частности, отражается не только на власти, но и на бизнесе. С нашей точки зрения, реформа публичной власти при условии ее последовательной и честной реализации должна создать предпосылки и условия для развития частного предпринимательства, в т. ч. малого бизнеса, в целом ряде сфер, которые долгое время оставались закрытыми для него, будучи занятыми исключительно предприятиями публичных собственников. Этому должны способствовать:

жесткое закрепление специальной правоспособности муниципалитетов, т. е. недопустимость занятия иными видами деятельности, кроме необходимых непосредственно для решения тех задач, которые поставлены перед местным самоуправлением непосредственно законодателем; особенности установления компетенции органов местного самоуправления, нашедшие свое отражение в формулировках вопросов местного значения; сам факт появления большого числа новых муниципальных образований, у большинства из которых отсутствуют собственные хозяйствующие субъекты, необходимые для предоставления услуг.

Ниже мы более подробно осветим перечисленные обстоятельства и их влияние на развитие бизнеса.

Задачи муниципалитетов в актуальных условиях

Муниципальное образование вправе заниматься хозяйственной деятельностью в целях:

решения вопросов местного значения, прямо установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-Ф3 применительно к соответствующему типу (ст. 14 - поселения, ст. 15 - муниципальные районы, ст. 16 - городские округа);

решения вопросов местного значения, установленных уставом муниципального образования при условии соблюдения требований ч. 2 ст. 14, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 16 (если соответствующий вопрос не отнесен к компетенции других публично-правовых образований, не исключен из компетенции муниципального образования в силу закона, а также у муниципального образования имеются собственные материальные ресурсы и финансовые средства для его решения);

исполнения делегированных муниципальному образованию государственных полномочий - в случаях, формах и объемах, прямо установленных делегирующими органами государственной власти и определяемых в т. ч. передаваемым в этих целях ресурсным обеспечением;

исполнения отдельных полномочий иных муниципальных образований - на основании соглашений, заключаемых между муниципальными образованиями в порядке, установленном ч. 4 ст. 15, в пределах, определяемых передаваемыми полномочиями и объемом субвенций, выделяемых делегирующей стороной.

До принятия Федерального Закона №199-ФЗ от 31.12.2005г., которым были внесены соответствующие изменения в базовый Закон о местном самоуправлении (№131-ФЗ), указанный перечень случаев являлся исчерпывающим. Названным Законом было установлено право муниципальных образований также исполнять полномочия по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, при том, что эти полномочия не являются делегированными государственными полномочиями. В результате дальнейшей трансформации этих весьма противоречивых и противоречащих идее четкого разграничения задач между различными уровнями публичной власти норм в Закон №131-ФЗ Законом №258-ФЗ от 29.12.2006г. были внесены очередные поправки в этой части. Таким образом, актуальное законодательство предусматривает также право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, в случаях, перечисленных в ст. ст. 14-1, 15-1, 16-1 Закона №131-ФЗ, а именно:

для реализации прав, прямо перечисленных в ч. 1 ст. ст. 14-1, 15-1, 16- 1 Закона;

для участия в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами;

для решения иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Следовательно, соответствующим образом расширяется и круг оснований для занятия хозяйственной деятельностью со стороны муниципальных образований. Наряду с вышеизложенными четырьмя основаниями, сюда включаются и основания, вытекающие из ст. ст. 14-1, 15-1, 16-1 Закона №131-Ф3. Муниципальные образования не вправе заниматься хозяйственной деятельностью для решения иных вопросов.

Хозяйственная деятельность, осуществляемая муниципальным образованием в той или иной форме, должна находиться в непосредственной и очевидной связи, как минимум, с одной из перечисленных выше целей (категорий вопросов местного значения или делегированных полномочий). В противном случае муниципальное образование не вправе заниматься хозяйственной деятельностью (т. е. создавать хозяйствующие субъекты и участвовать в таковых, осуществлять финансирование расходов, связанных с хозяйственной деятельностью, использовать материальные ресурсы и т. п.). Его роль должна ограничиваться, как правило, регулятивными и контрольными функциями в строгом соответствии с законодательством. Право на хозяйственную деятельность является предпосылкой права на создание хозяйствующих субъектов и участие в таковых. Однако между ними нет тождества - последнее является частным случаем, составной частью первого. Право на хозяйственную деятельность может реализовываться муниципальными образованиями не только путем создания хозяйствующих субъектов и участия в них, но и иными способами.

Законодатель определяет задачи муниципалитетов (вопросы местного значения), как правило, не в форме предоставления конкретных муниципальных услуг, а путем использования иных терминов:

«организация» (это касается электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом - п. 4; строительства и содержания муниципального жилищного фонда - п. 6; транспортного обслуживания населения - п. 7; сбора и вывоза бытовых отходов и мусора - п. 18; благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов - п. 19; освещения улиц и установки указателей - п. 21; ритуальных услуг - п. 22 и др.);

«создание условий» и «обеспечение условий» (для жилищного строительства - п. 6; предоставления транспортных услуг населению - п. 7; обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания - п. 10; организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры - п. 12; развития малого предпринимательства - п. 28 и др.);

«обеспечение», «участие», «оказание содействия» и др.

Ряд вопросов местного значения сформулирован как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности (в частности - содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений - п. 5; обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями - п. 6; содержание мест захоронения - п. 22 и др.), что, однако, не должно вводить в заблуждение - органы местного самоуправления эти услуги сами не предоставляют, в связи с чем надлежащее решение названных вопросов возможно лишь путем организации предоставления услуги, обеспечения и т. п.

Единообразный подход к трактовке перечисленных норм влияет на фактический набор муниципальных услуг, на которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Так, в соответствии с п. 1.1.1 Методических рекомендаций субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденных приказом Минфина РФ от 27.08.2004г. №243, «органы местного самоуправления несут ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельности органов местного самоуправления является качество предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования». Данное положение выявляет основные идеи федерального регулирования компетенции местного самоуправления. Бюджетные полномочия - это средство решения вопросов местного значения, а не цель деятельности органов местного самоуправления.

Наиболее часто по отношению к вопросам местного значения законодатель использует термин «организация», который следует понимать достаточно широко - как создание системы, обеспечивающей функционирование какой-либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) органами местного самоуправления. Очевидно, что не предусматривается, например, установка указателей с названиями улиц, столбов электрического освещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непосредственно органами местного самоуправления и (или) муниципальными служащими. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставлению услуг по погребению. В части бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест захоронения.

Таким образом, под организацией следует понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т. п., а комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Организация должна включать: планирование, в т. ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов; анализ возможностей и способов достижения целей (муниципальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальных организаций, объектов); разработку мероприятий по реализации задач; правовое регулирование; заключение договоров и (или) соглашений; координацию деятельности участников отношений (естественно, не допустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства); контроль предоставления услуг, реализации целей. Очевидно, что новый Закон расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения. В то же время, не предполагая безусловного создания муниципальных хозяйствующих субъектов для предоставления соответствующих услуг, законодатель создает определенные предпосылки для использования других способов решения стоящих перед муниципалитетами задач. И, в первую очередь, речь идет о способах, связанных с привлечением частного бизнеса.

Муниципальные услуги могут предоставляться хозяйствующими субъектами любых форм собственности (частными, муниципальными, государственными, смешанными) и любых организационно-правовых форм. В соответствии с гражданским и конкурентным законодательством РФ должно признаваться и реализовываться право оказания муниципальных услуг населению и организациям на территории одного муниципального образования предприятиями и предпринимателями, зарегистрированными на территории иных муниципальных образований, субъектов РФ, зарубежными юридическими и физическими лицами-предпринимателями на условиях и в порядке, установленными федеральным законодательством.

Устойчивость и постоянное развитие экономической системы гораздо лучше достигается в условиях конкуренции между хозяйствующими субъектами. Другим достоинством конкуренции, как известно, являются ценовые и качественные, сервисные преимущества, которые получает потребитель. Данное правило в равной мере распространяется и на сферу муниципальных услуг. Соответственно, приоритетным направлением деятельности органов местного самоуправления является развитие конкуренции на рынках муниципальных услуг, привлечение как можно большего количества поставщиков и создание равных условий для оказания ими услуг. Хозяйствующие субъекты различных форм собственности - муниципальной, государственной, частной, смешанной - имеют равное право на предоставление муниципальных услуг. Не допускается предоставление каких-либо преимуществ при выборе производителя (поставщика) муниципальных услуг в зависимости от формы собственности или территориальной принадлежности хозяйствующего субъекта.

Отношения между муниципальным образованием (в лице уполномоченных органов местного самоуправления) и хозяйствующими субъектами - производителями (поставщиками) муниципальных услуг по своей правовой природе являются гражданско-правовыми отношениями и регулируются договорами, заключаемыми в соответствии с гражданским законодательством РФ. При наличии конкуренции на рынке муниципальной услуги договор на поставку услуг заключается, как правило, на основании конкурсного отбора производителей (поставщиков). По результатам конкурсного отбора заключаются также договоры на обслуживание коммунальных сетей, пользование объектами муниципальной собственности. В случае отсутствия конкуренции договоры на поставку муниципальных услуг заключаются с единственным производителем (поставщиком). Формы привлечения, порядок и условия отбора производителей (поставщиков) муниципальных услуг, заключения и исполнения договоров с ними регулируются локальными нормативными актами, разрабатываемыми и принимаемыми в пределах компетенции и в соответствии с законодательством РФ и субъекта РФ. В целях стимулирования развития конкурентной среды в сфере муниципальных услуг муниципальному образованию следует объявлять конкурсы, использовать иные конкурентные механизмы для организации предоставления (поставки) монопольных услуг, в т. ч. активно привлекая хозяйствующие субъекты, зарегистрированные на других территориях.

Способы решения задач муниципалитетов

Определившись с задачами местного самоуправления и связанным с ними комплексом муниципальных услуг, которые органы местного самоуправления обязаны предоставлять, остановимся на вопросе о том, каким образом последние должны организовать и обеспечить предоставление таких услуг. В распоряжении органов местного самоуправления есть некий арсенал средств - способов решения вопросов местного значения (и исполнения полномочий, направленных на предоставление муниципальных услуг). Перечислим их.

К числу способов решения вопросов местного значения относятся:

1) привлечение частных хозяйствующих субъектов для предоставления муниципальных услуг;

2) механизмы частно-публичного партнерства (тесно примыкает к первому способу, но имеет и свои особенности);

3) организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ;

4) создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности;

5) заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (других муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях - и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы);

6) заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т. ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.

К сожалению, на практике чаще всего используются далеко не самые эффективные способы решения - в частности, в большинстве случаев муниципалитеты предпочитают создавать собственные хозяйствующие субъекты либо делегировать исполнение полномочий другим муниципальным образованиям. До принятия окончательного решения органам местного самоуправления следует внимательно изучить все возможные способы, оценить экономическую эффективность каждого из них, взвесить все преимущества и недостатки (в т. ч. и в будущем). Только в таком случае принятое решение можно считать обоснованным. Учитывая тему настоящей статьи, остановимся более подробно на первом из названных способов - привлечение частных хозяйствующих субъектов.

Данный способ решения вопросов местного значения следует рассматривать как приоритетный, поскольку он, как правило, обеспечивает наибольшую экономическую эффективность предоставления соответствующих услуг. Этого же требует и реализация принципа субсидиарности, который означает, что муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов. Безусловно, возможность использования указанного способа определяется наличием на рынках соответствующих услуг частных хозяйствующих субъектов, в первую очередь - конкурирующих между собой. Отсутствие частных производителей услуг и конкуренции препятствует активному внедрению этого способа организации муниципального хозяйства.

В то же время, взаимозависимость между спросом и предложением на рынке муниципальных услуг требует от муниципалитетов инициировать привлечение частных хозяйствующих субъектов и стимулировать возникновение последних, в т. ч. путем регулярного объявления конкурсов на предоставление муниципальных услуг. Одновременно следует иметь в виду, что рынки услуг и рынки деятельности хозяйствующих субъектов не совпадают с административными границами территорий, в т. ч. муниципальных образований. Это означает, что предоставлять муниципальные услуги на территории определенного муниципального образования могут частные хозяйствующие субъекты, зарегистрированные и преимущественно действующие на территории других муниципалитетов, а может быть - и других субъектов РФ. Следовательно, при изучении вопроса о наличии частных хозяйствующих субъектов, способных предоставлять те или иные муниципальные услуги, следует обращать внимание и на рынки за пределами муниципального образования. При этом зачастую имеет смысл учитывать также хозяйствующие субъекты, которые возможно еще не оказывают соответствующие услуги, но могли бы предоставлять их, поскольку профиль деятельности этих субъектов позволяет оперативно, без особых затрат расширить спектр услуг за счет требуемых муниципалитету.

К примеру, услуги по эксплуатации и содержанию жилых домов могут оказывать не только специализированные организации, но и строительные организации, в которых имеются соответствующие специалисты, а услуги по вывозу ТБО или благоустройству могли бы при определенных обстоятельствах предоставлять транспортные организации, и т. д. Безусловно, наибольшее распространение данный способ имеет при поставке товаров для муниципальных нужд (например, закупка оборудования, мебели для органов местного самоуправления и муниципальных учреждений, транспорта для общественных перевозок, вывоза ТБО и др.). Однако и в сфере оказания услуг и выполнения работ для муниципальных нужд ему следует отдавать приоритет.

В рамках данного способа задачи муниципалитета состоят в определении и надлежащем описании требуемой услуги (включая объем, качество и т. п. характеристики), определении способа выбора поставщика услуг, формировании условий отбора, проведении (самостоятельно или с привлечением специализированной организации) необходимых процедур отбора, подготовке, заключении и контроле исполнения договора с поставщиком, финансировании (оплате) услуги, а в оговоренных случаях также - в исполнении прочих условий договора (к примеру, предоставление вспомогательных помещений, установление тарифов и т. д.).

При реализации данного способа можно выделить:

1) Формирование, размещение с использованием конкурентных механизмов отбора (открытые и закрытые конкурсы, запросы котировок и др.), заключение и финансирование договоров и контроль исполнения муниципального заказа на предоставление (социально значимых) услуг, потребителем которых выступает муниципальное образование в целом (например, благоустройство, строительство и ремонт дорог и др.) и которые финансируются за счет средств местного бюджета.

В данном случае речь идет о муниципальном заказе, т. е. о поручении хозяйствующему субъекту предоставить определенные муниципальные услуги в соответствии с требованиями заказчика - муниципального образования и за его счет (за счет средств местного бюджета). Процедура размещения муниципального заказа аналогична процедуре размещения государственного заказа и регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

2) Отбор с использованием конкурентных механизмов по правилам муниципального заказа поставщиков муниципальных услуг, потребителем которых муниципальное образование выступает наряду с другими собственниками (потребителями) по поручению прочих собственников (потребителей), участвующих в финансировании этих услуг (как правило, в форме платежей за услуги - например, содержание, эксплуатация и ремонт жилого фонда, вывоз ТБО и др.), и заключение от имени и по поручению потребителей договоров на оказание услуг.

В этом случае нельзя говорить о муниципальном заказе, поскольку финансирование услуги осуществляется не за счет средств местного бюджета (или не только за счет средств бюджета). Актуальным примером является отбор организаций по управлению многоквартирными жилыми домами: сами услуги оплачиваются собственниками квартир - участниками общей долевой собственности на многоквартирные дома (доля муниципалитетов, владеющих, как правило, лишь небольшой частью квартир, в такой общей собственности невелика, соответственно, невелика и доля в финансировании услуги), но отбор организаций осуществляется органами местного самоуправления по правилам, сходным с правилами на размещение муниципального заказа. Более подробно на этом частном случае мы остановимся ниже.

Применительно к практикующемуся с особым размахом способу решения вопросов местного значения в виде создания собственных хозяйствующих субъектов следует отметить, что право муниципалитетов на создание собственных хозяйствующих субъектов вытекает из права на занятие хозяйственной деятельностью и является его составной частью. Соответственно, это право ограничено специальной правоспособностью муниципальных образований, как и право на занятие хозяйственной деятельностью. Т. е. муниципальное образование не вправе создавать муниципальные организации или участвовать в хозяйствующих субъектах, если при этом не преследуется цель строго очерченных вопросов местного значения либо реализации иных полномочий, предусмотренных законами РФ или субъектами РФ. При этом связь между созданием хозяйствующего субъекта и решением того или иного вопроса местного значения должна быть непосредственной и очевидной. Недопустимо создание муниципальных хозяйствующих субъектов для оказания услуг, не являющихся муниципальными в силу прямого указания Закона или устава муниципального образования. Так, например, не могут создаваться (а созданные - подлежат приватизации либо ликвидации) муниципальные парикмахерские, магазины, кафе, прачечные, гостиницы, песчаные карьеры, агентства по недвижимости и т. п. предприятия.

Что касается муниципальных предприятий, которые наряду с основными видами деятельности, направленными на решение вопросов местного значения (например, водоснабжения и канализации), оказывают и иные услуги, не связанные с основным видом деятельности (например, столярные работы для сторонних организаций, заправочные станции и т. п.), - и здесь должен соблюдаться тот же подход. Как правило, соответствующие структурные подразделения подлежат выделению из муниципального предприятия с последующей их приватизацией либо ликвидацией. Принцип специальной правоспособности первоначально нашел свое отражение в Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002г. №1б1-ФЗ, закрепившем ограничения с точки зрения целей создания унитарных предприятий.

Закон содержит два основания для создания муниципальных унитарных предприятий - п. 4 ст. 8:

необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач.

Второе из названных оснований, несмотря на довольно неудачную формулировку, по существу устанавливает зависимость между созданием унитарных предприятий и кругом вопросов местного значения. Гораздо более жесткую взаимосвязь устанавливает Закон №131-Ф3, который запрещает муниципальным образованиям иметь в собственности объекты, не связанные с решением вопросов местного значения (ст. 50). Хозяйствующие субъекты с точки зрения Закона являются объектами муниципальной собственности.

Однако изложенное условие (ограничение) является необходимым, но не достаточным для реализации права на создание собственных хозяйствующих субъектов. Вторым ограничением является недопустимость создания и сохранения муниципальных предприятий в тех сферах (на тех рынках), где существуют и работают частные предприятия - конкуренты. Данное требование базируется на следующих трех принципах:

принцип субсидиарности (муниципалитет вмешивается в хозяйственную деятельность только тогда, когда решение стоящих перед ним задач не достигается силами частных хозяйствующих субъектов);

принцип недопустимости конкуренции между частным и публичным секторами экономики (который является частным случаем принципа равенства участников хозяйственных отношений);

принцип экономической эффективности (публично-правовые образования, не являясь сами хозяйствующими субъектами и создаваясь не для коммерческой деятельности, по общему правилу, экономически менее эффективны, нежели частные хозяйствующие субъекты).

Создание муниципальных хозяйствующих субъектов в сферах, где действуют частные предприятия, противоречит нормам конкурентного права, правилам свободной и равной конкуренции. Принципиально недопустимым с точки зрения справедливой конкуренции является создание органами публичной власти, существующими за счет налогов, сборов, в т. ч. собираемых с частных предпринимателей, конкурентов этим же частным предприятиям. Кроме того, предприятия, создаваемые органами публичной власти (государственные или муниципальные), как правило, по тем или иным критериям ставятся в более привилегированное положение (в первую очередь, поскольку их учредители, являясь одновременно органами публичной власти, имеют соответственно возможность создавать рамочные и иные условия деятельности, которых не имеют учредители частных предприятий). Опасность такого неравенства потенциально существует всегда, когда на рынке одновременно действуют как государственные или муниципальные, так и частные предприятия. В связи с этим подлежат запрету любые льготы и иные привилегии по признаку отношения хозяйствующих субъектов к муниципальной собственности, с другой стороны - необходимо принятие мер к постепенной передаче муниципальных предприятий, действующих в условиях конкуренции с частными предприятиями, в частные руки. Конкуренция между муниципальными и частными хозяйствующими субъектами может допускаться лишь на определенном, ограниченном во времени, переходном этапе.

Привлечение субъектов малого предпринимательства к решению задач муниципалитетов (на примере жилищных услуг)

Одной из перспективных, но до настоящего времени слабо освоенных частным бизнесом, и, в первую очередь, малыми предприятиями, сфер деятельности является предоставление услуг по управлению и эксплуатации жилищного фонда. В «чистом виде» эти услуги не относятся к муниципальным (напомним, в соответствии с Законом №131-Ф3, муниципалитет отвечает за организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда). Однако, Жилищный кодекс РФ, а вслед за ним и ряд подзаконных актов предусмотрели обязанность органов местного самоуправления при определенных обстоятельствах принять определенные меры по организации управления любыми многоквартирными домами на территории муниципалитета независимо от отношений собственности. бизнес предпринимательство местный власть

То есть действия органов местного самоуправления применительно к организации управления и эксплуатации жилищного фонда носят с правовой точки зрения двоякий характер: в части муниципального жилищного фонда (в него входят только жилые помещения, которые находятся в муниципальной собственности и предоставляются поселениями или городскими округами нуждающимся малообеспеченным гражданам по договорам социального найма в силу требований ст. ст. 14 и 16 Закона №131-Ф3) органы местного самоуправления действуют как представители собственника, неся бремя собственника по содержанию своего имущества. В отношении остального жилищного фонда органы местного самоуправления выступают как органы публичной власти, на которые в силу требований федерального законодательства (Жилищный кодекс РФ и подзаконные акты, принятые в его развитие) возложена обязанность по организации управления (правда, вопрос о природе этого полномочия до конца неясен - оно не отнесено ни к вопросам местного значения, ни к делегированным государственным полномочиям - однако данный вопрос не является предметом анализа в настоящей статье). Так или иначе, органы местного самоуправления должны организовать управление многоквартирными жилыми домами. При этом в силу требований ЖК РФ в срок до конца 2006 года их основной задачей следовало считать инициирование и/или организацию проведения собраний собственников помещений в многоквартирных домах с целью выбора способа управления домом, а в случае избрания в качестве способа управления управляющей организации - выбора исполнителя (т. е. самой управляющей компании). Следует отметить, что в подавляющем большинстве муниципальных образований органы местного самоуправления в силу ряда причин подобные действия не осуществляли, в связи с чем основная масса многоквартирных домов вступила в 2007 год без принятия решения о выборе способа управления (и соответственно - без реализации такового). Не являются исключением и пилотные муниципалитеты проекта Оксфам. В ряде из них выбор способа либо не инициировался и не стимулировался органами местного самоуправления вовсе, либо эти действия проводились довольно инертно и прекращались уже после первых сложностей. В других муниципалитетах т. н. «выбор» собственникам домов просто навязывался - ранее обслуживающие жилищный фонд муниципальные организации с ведома (или даже по прямому указанию) органов местного самоуправления, не утруждая себя информированием собственников обо всех возможных альтернативах и последствиях выбора конкретной модели, просто предлагали последним подписать протоколы и/или договоры о выборе их в качестве управляющей организации. Таким образом, первый реальный шанс сформировать новый рынок услуг в жилищной сфере, который мог бы демонополизировать ее, приведя на рынок частные компании (в первую очередь, малый бизнес), создав конкуренцию, результатом чего могло бы стать повышение качества обслуживания домов, в подавляющем большинстве муниципалитетов был - сознательно или в силу недостаточности управленческих навыков - упущен.

С 1.01.2007г. в действие вступило правило постановления Правительства РФ от 6.02.2006г. «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом», в соответствии с которым во всех многоквартирных домах, где способ управления, предусмотренный ЖК РФ, не был выбран или реализован в срок до 1.05.2008г. (с учетом изменений, внесенных во Вводный закон к ЖК РФ в конце декабря 2006г.), органами местного самоуправления должны быть проведены открытые конкурсы по выбору управляющих организаций. Постановление достаточно подробно регламентирует процедуру отбора управляющих организаций, а также заключения договоров по результатам отбора. Таким образом, законодательство предусматривает, что в тех случаях, когда сами собственники не определились или не реализовали свой выбор, единственным способом управления может быть привлечение управляющей организации. А органам местного самоуправления уже в течение нескольких месяцев следует интенсивно заниматься организацией и проведением конкурсов по выбору управляющих организаций. На практике это происходит, к сожалению, далеко не везде. При этом мы сталкиваемся с совершенно различным пониманием и подходом местных властей. При этом далеко не всегда это зависит от неких «объективных факторов», как можно было бы предположить. К числу таких объективных и квазиобъективных факторов можно отнести отсутствие профильных хозяйствующих субъектов и потенциала рынка в малых муниципальных образованиях (скажем, с населением менее 10 тысяч жителей, небольшим количеством многоквартирных домов и их высоким износом). Однако мы наблюдаем крайне негативное отношение к развитию конкуренции на рынке жилищных услуг со стороны вполне «благополучных» в перечисленных смыслах муниципалитетов. Так, к примеру, по информации Ассоциации предприятий ЖКХ г.Сургута Ханты-Мансийского автономного округа Администрация города обеспечила практически полную монополизацию рынка жилищных услуг, осуществив формальную приватизацию путем замены организационно-правовой формы двух муниципальных предприятий с МУП на ООО и последующей передачи этим предприятиям в управление практически всего жилищного фонда города Пример прозвучал в ходе Всероссийской конференции "Система управления жилищным фондом России", прошедшей 24-25. 04. 2007г. в г.Москве; ознакомиться с ним можно в статье М. Анестратенко "Полномочия органов местного самоуправления в управлении жилфондом" в информационно-аналитическом альманахе "Система управления жилищным фондом России", М., 2007, с. 79-81. Несмотря на наличие целого ряда частных управляющих организаций, Администрация города не только не приняла мер к их поддержке, но и, напротив, делает все, чтобы не допустить развития частного бизнеса и конкуренции в этой сфере. Вряд ли есть смысл аргументировать явную незаконность подобных действий Администрации (в т. ч. и в силу причин, изложенных в предыдущих разделах настоящей статьи) - ими, полагаю, должны заниматься ФАС России и органы прокуратуры. Однако представляется, что помимо незаконности налицо и откровенная недальновидность местных властей, незаинтересованность их в создании условий для улучшения управления домами, а следовательно - в качестве жизни населения своего города, с одной стороны, и в развитии предпринимательства, конкуренции и рынка - с другой стороны. В совокупности это предопределяет очевидную неэффективность действий власти с точки зрения перспективы.

Среди положительных примеров следует назвать опыт г.Перми, да и других муниципалитетов Пермского края. Здесь уже в течение многих лет осуществляется последовательная, целенаправленная работа органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления по демонополизации рынка потребления (спроса) и предложения в сфере жилищных услуг, реализуются требования Жилищного кодекса РФ и связанного законодательства в части выбора способа управления собственниками домов. Значительные усилия прилагаются к просвещению собственников и жителей в части их жилищных прав и обязанностей, стимулируется их инициатива и активность. Одновременно создана инфраструктура подготовки и повышения квалификации кадров в сфере управления жильем и его эксплуатации. В рамках проекта была предпринята попытка в компримированной форме передать позитивный опыт Перми участникам проекта - в пилотное муниципальное образование Алексинский район Тульской области был приглашен эксперт-практик, в течение многих лет активно участвующий и в разработке региональных и городских программ по совершенствованию системы управления и эксплуатации жилищного фонда, и в подготовке кадров, управляющих жильем, и непосредственно осуществляющий управлением домами. Выступления эксперта вызвали большой интерес у алексинцев (представители других пилотных муниципалитетов, несмотря на приглашение, не принимали участие в работе семинара). В целом следует отметить, что динамика реализации Жилищного кодекса РФ в части управления жильем и развития рынка частных управляющих организаций в пилотных муниципалитетах проекта до настоящего времени была очень низкой. Большинство городов-участников проекта уже потеряли много времени, отведенного на то, чтобы надлежащим образом и эффективно организовать управление жилищным фондом, мотивируя это самыми различными предлогами (несовершенством жилищного законодательства, нерешенностью проблемы капитального ремонта, отсутствием сложившегося рынка и т. п.). Им следует приложить максимум усилий к тому, чтобы в ближайшее время наконец организовать эффективное управление жильем.

Не комментируя в данной статье проблемы жилищного законодательства в целом, отмечу лишь, что отсутствие, как правило, в небольших муниципалитетах частных управляющих компаний есть в том числе прямое следствие неправильной политики местных властей, которые в течении многих лет искусственно сохраняли монополию в сфере управления и эксплуатации жилья, «холя и лелея» собственные, муниципальные жилищные компании и не принимая никаких мер к появлению на этом рынке новых частных фирм. В отдельных случаях имели место откровенное недопущение и прямое устранение частных фирм - в первую очередь, приходящих из других муниципалитетов и регионов. Ситуацию усугубляли популистские решения властей в части формирования тарифов на жилищные услуги. Да и сегодня, как говорилось выше, муниципалы далеко не везде всерьез нацелены на то, чтобы развивать этот рынок, конкуренцию и создавать условия для повышения качества услуг в интересах жителей.

В заключение хотелось бы дать несколько простых советов муниципалам, которые действительно хотят надлежащим образом организовать управление жильем. Во-первых, смотрите вперед и ищите пути достижения результата, а не находите все новые основания и аргументы в пользу того, почему не нужно ничего делать и ничего менять в сложившейся системе отношений. Неэффективность этой системы совершенно очевидна и доказана временем. Во-вторых, старайтесь создавать благоприятные условия частным управляющим компаниям, которые уже действуют на рынке, не мешайте им, поддерживайте их (приглашение к участиям в конкурсах, информирование, обучение, содействие в создании объединений для защиты и отстаивания интересов, содействие в разрешении конфликтов с монопольными предприятиями в сфере коммунальных услуг). В-третьих, создавайте условия для появления новых компаний на этом рынке (в частности, предлагая содействие в форме подготовки кадров, снятия административных барьеров вхождения на рынок) - особенно из числа предприятий, оказывающих смежные услуги (например, фирмы по ремонту и эксплуатации жилья, строительные и др.). Здесь можно использовать и такой инструмент как бизнес-инкубаторы, в которых можно создавать «тепличные условия» для начинающих фирм подобного профиля. В-четвертых, активно привлекайте на свою территорию частные управляющие компании из других городов, имеющие опыт, владеющие знаниями и технологиями. Открывайте рынок - это даст гораздо больше преимуществ для развития соответствующего рынка в вашем городе, нежели недостатков, которых нередко опасаются муниципальные чиновники (заметим, аргументы в поддержку закрытия рынков, в основном, надуманные). Это означает - не только пускать тех, кто сам захотел прийти на ваш рынок, но и активно искать и приглашать другие компании в город. В-пятых, работайте с собственниками, с жителями, проводите разъяснительную работу терпеливо и благожелательно. Список подобных простых рекомендаций, наверное, можно дополнить, но - попробуйте реализовать хотя бы перечисленные рекомендации. Быстрый успех в этом сложном деле никому не гарантирован, но при целенаправленной и постоянной работе в этом направлении результаты появятся. Безусловно, перечисленные рекомендации ни в коей мере не исключают необходимости решения ряда «рамочных» вопросов, связанных с совершенствованием законодательства, привлечения государственных средств для софинансирования капитального ремонта и др. Но эти задачи решаются не на уровне конкретного муниципального образования - здесь существуют иные механизмы. А органы местного самоуправления в своих муниципалитетах должны реализовывать «тактику малых дел», которые - при ближайшем рассмотрении - оказываются не малыми, а ключевыми с точки зрения создания комфортных условий проживания для жителей.

Размещено на Allbest.ru