Дослідження органів місцевого самоврядування як суб’єктів адміністративно-процесуального права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Дослідження органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративно-процесуального права

Артеменко І.А., к. ю. н.,

доцент, докторант

Одеський державний університет внутрішніх справ

Анотації

У статті доведено, що органи місцевого самоврядування є самостійним суб'єктом адміністративно-процесуального права. Звертається увага на сутність адміністративно-процесуальних правовідносин як вихідної правової категорії сучасної концепції адміністративно-процесуального права.

Ключові слова: органи місцевого самоврядування, адміністративно-процесуальне право, управлінський процес, адміністративний деліктний процес, адміністративний судовий процес.

В статье доказано, что органы местного самоуправления являются самостоятельным субъектом административно-процессуального права. Обращается внимание на сущность административно-процессуальных правоотношений в качестве исходной правовой категории современной концепции административно-процессуального права.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, административно-процессуальное право, управленческий процесс, административный деликтный процесс, административный судебный процесс.

Artemenko I.A. STUDY OF LOCAL GOVERNMENT ENTITIES AS ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LAW

The article proved that local government is an independent subject of administrative and procedural law. Attention is paid to the nature of administrative and legal proceedings as the initial legal category modern concept of administrative procedural law.

Key words: local government, administrative and procedural law, management process, administrative tort process, administrative litigation.

Вступ

Постановка проблеми. Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи й передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, установлені приписами ст. ст. 19, 140, 143, 144, 146 Конституції України. З аналізу вказаних конституційних положень випливає, що органи місцевого самоврядування, реалізуючи владу й самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, передбачений Конституцією й законами України.

З цього приводу можна навести визначення А.В. Щерби, що місцеве самоврядування - це самостійні, організаційно відокремлені владні установи, які від імені та в інтересах територіальних громад вирішують питання місцевого значення, використовуючи комунальне майно та місцеві фінанси. На них покладені численні завдання, у реалізації яких зацікавлені як відповідні територіальні громади, так і Український народ у цілому. Цізавдання породжують наявність в органів місцевого самоврядування різноманітних інструментальних, предметних та інших функцій [1, с. 16].

І.Я. Рущак доводить, що місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної влади тим, що забезпечує місцеві інтереси територіальної громади, на відміну від держави, яка забезпечує загальнонаціональні інтереси. За специфікою інтересів місцеве самоврядування відрізняється й від влади об'єднань громадян, що реалізують політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів [2, с. 18-19].

Р.С. Мельник та В.М. Бевзенко зазначають, що органи місцевого самоврядування слід розглядати в якості суб'єктів публічної адміністрації, які наділені законодавчо визначеним обсягом публічних повноважень, вирішують завдання та виконують функції публічного змісту, вступають в адміністративно-процесуальні відносини, котрі виникають як усередині самого органу місцевого самоврядування, так і між ними та іншими суб'єктами [3, с. 149].

Отже, органи місцевого самоврядування є самостійним суб'єктом адміністративно-процесуального права, який наділений владними повноваженнями та є регулятором суспільних відносин у сфері державного впливу на вирішення конкретних адміністративних справ із реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних осіб та прав і законних інтересів юридичних осіб. Здійснюючи відповідні провадження, такі органи служать інтересам громади.

Ступінь розробленості проблеми. Теоретичну основу аналізованої проблематики складають праці вчених-юристів, які досліджували аспекти розвитку науки адміністративного процесу (В.Б. Авер'янов, Н.В. Александрова, О.М. Бандурка, О.А. Банчук, В.М. Бевзенко, Е.Ф. Демський, O. В. Джафарова, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, P. О. Куйбіда, Р.С. Мельник, О.М. Пасенюк, В.Г. Перепелюк, О.П. Рябченко, А.О. Селіва- нов, М.М. Тищенко, М.І. Цуркан та ін).

Мета статті полягає в досліджені органів місцевого самоврядування як суб'єкта адміністративно-процесуального права.

Виклад основного матеріалу

Ми виходимо з тієї позиції, що органи місцевого самоврядування є самостійним суб'єктом адміністративно-процесуального права, що наділений владними повноваженнями шляхом делегування на підставі закону, адміністративного рішення чи адміністративного договору.

Конституцією України передбачено право надання повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування та делегування повноважень органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади. Згадані норми Конституції деталізовані в чинному законодавстві України, зокрема у ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно із цією статтею до делегованих повноважень віднесено повноваження органів виконавчої влади, надані законом органам місцевого самоврядування. Цим самим норма Закону ототожнює «делегування» з «наданням» Законом повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування, яке передбачено ч. 3 ст. 143 Конституції України, що не можна вважати коректним з огляду на існуючі теоретичні підходи до розмежування понять «надання» та «делегування» повноважень [4].

Згідно із Законом на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад покладене здійснення широкого кола делегованих повноважень у різних сферах суспільних відносин: соціально-економічного й культурного розвитку, планування та обліку, бюджету, фінансів і цін, управління комунальною власністю, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту й зв'язку, будівництва, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури й спорту, регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища, соціального захисту населення, зовнішньоекономічної діяльності, оборонної роботи, забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян (ст. ст. 27-38 Закону України «Про місцеве самоврядування»).

М.І. Корнієнко вважає, що поділ повноважень місцевого самоврядування на «власні» та «делеговані» не містить у собі якогось серйозного концептуального навантаження, оскільки всі свої владні повноваження місцеве самоврядування отримує в законі, де втілена державна воля народу [5, с. 40]. виконавчий влада самоврядування адміністративний

О.О. Мандюк наголошує, що законодавчі акти, які визначають делеговані повноваження органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не повною мірою врегульовують питання делегування державно-владних повноважень, не визначають принципи делегування та характер забезпеченості виконання делегованих повноважень. З огляду на це слід чітко визначити зміст так званого делегування повноважень за адміністративними договорами. Оскільки вичерпний перелік делегованих органам місцевого самоврядування повноважень наведений у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 27-38), предметом адміністративного договору між органом місцевого самоврядування та місцевою державною адміністрацією згідно зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України може бути конкретизація прав та обов'язків відповідного виконавчого органу місцевого самоврядування в межах передбачених законом делегованих повноважень [6].

Згідно з нинішнім законодавством не існує реальної можливості укладати договори щодо делегування повноважень. Адміністративний договір може укладатися лише щодо конкретизації передбачених законом делегованих повноважень [6]. Проте слід констатувати, що принциповою ознакою адміністративного договору є його мета, якою завжди є реалізація функцій держави, тобто реалізація повноважень того чи іншого органу.

З метою упорядкування делегування владних повноважень та забезпечення ефективної передачі та виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на підставі договору, законодавцем було розроблено проект Закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [7]. Аналіз проекту дозволяє зробити висновок, що в ньому пропонується запровадити в законодавство України значну кількість новел, зокрема: делегування повноважень на договірній основі (ст. 26 та ін.); можливість відмови від виконання делегованих повноважень (ст. 21); припинення виконання органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 24); вилучення в органів місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади (ст. 22) тощо [4]. Слушною є ст. 26 проекту Закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» [7], якою регламентується, що передача делегованих повноважень здійснюється за наявності згоди органу, якому ці повноваження делегуються, після укладання відповідного договору про делегування повноважень. Договір про виконання окремих повноважень органом місцевого самоврядування підписується за дорученням ради відповідним сільським, селищним, міським головою, головою районної, обласної ради та керівником органу місцевого самоврядування чи органу виконавчої влади, якому ці повноваження делегуються [7].

Процедурно договір про делегування й прийняття повноважень повинен передбачати: обґрунтування правомірності та доцільності делегування повноважень; строки дії договору; перелік окремих повноважень, що делегуються; порядок матеріально-фінансового забезпечення делегованих повноважень; відповідальність суб'єктів делегування за невиконання договору; умови розірвання договору й повернення делегованих повноважень; порядок та форми контролю за виконанням делегованих повноважень [7].

Виходячи із зазначеного, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування наділені правом делегувати повноваження. Це стимулює укладання адміністративних договорів у зазначеній сфері та є об'єктивною необхідністю.

Натомість Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів» регламентує узгодження діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування у сфері державного стимулювання розвитку регіонів, виконання регіональних стратегій розвитку, що здійснюється на основі «угод». Запровадження угод щодо регіонального розвитку, по-перше, вимагає розробки державної та регіональних стратегій розвитку на довготривалий період; по-друге, вводить обов'язкову координацію діяльності центральних та місцевих органів влади щодо визначення та здійснення заходів із розвитку території; по-третє, запроваджує процедури узгодження програмування та реалізації політики розвитку, закладаючи тим самим основи багаторівневого управління, коли запроваджується субсидіарність визначення завдань із проблематики розвитку; по-четверте, забезпечується публічність усього процесу, пов'язаного з угодами; по-п'яте, визначається спільне фінансування, а отже, і передбачення в бюджетному процесі коштів на реалізацію угод, а також формулюються зобов'язання сторін угоди, які підлягають моніторингу громадськістю [8, с. 10]. Розвиток такого виду адміністративних договорів у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є перспективним і прогресивним.

Але реалізація функцій та повноважень органів місцевого самоврядування призводить не тільки до погоджених дій. Вона нерідко породжує різні питання щодо встановлення меж відповідних функцій та повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо. Компетенційний спір виникає в відносинах, що стосуються реалізації державно-владних повноважень і мають управлінський, організаційний, упорядковуючий характер та традиційно розглядаються в межах адміністративного права [9, с. 69].

Межі спорів про компетенцію охоплюють сферу здійснення організаційного, упорядковуючого впливу на суспільні відносинисуб'єктів, наділених законодавством правом і обов'язком виконувати державні функції, а також функції, спрямовані на реалізацію інтересів територіальних громад. В основу визначення таких меж може бути покладена публічно-сервісна концепція державного впливу, характерна для публічного (державного й самоврядного) управління. Урахування цієї концепції дозволяє виключити з кола компетенційних спорів ті, які виникають в адміністративно-деліктних відносинах і відносинах щодо реалізації права на звернення до адміністративного суду з питань захисту прав, свобод і законних інтересів. У цих групах відносин можуть виникати ситуації конкуруючої юрисдикції, а не компетенційного спору [9, с. 12].

М.Г. Кобилянський виокремлює такі ознаки компетенційного спору: суб'єктний склад спірних правовідносин, до якого належать державні органи, органи місцевого самоврядування; зміст виконуваних функцій державних органів, органів місцевого самоврядування (адміністративні функції, що означає їх здійснення на засадах повноважень в управлінській сфері щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані); наявність адміністративно-правового елемента в спорі про компетенцію; предмет спору - порушене чи оспорюване право внаслідок виконання адміністративних функцій державними органами, органами місцевого самоврядування; характер спору - взаємні претензії сторін відносно одного предмета, який стосується реалізації адміністративних функцій зазначеними органами [9, с. 36-37]. Варто вказати, що виділені ознаки компетенційного спору охоплюють і делеговані повноваження, внаслідок реалізації яких вони можуть виникнути.

Дослідження органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративно-процесуального права потребує розгляду надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування, оскільки останні становлять групу адміністративно-процесуальних правовідносин у межах управлінського процесу.

Викликають зацікавленість положення щодо визначення адміністративної послуги як певної функції діяльності органів місцевого самоврядування, обґрунтовані Ж.В. Завальною та О.О. Ільницькою. Це доведено в відповідній монографії [10]. О.В. Джафарова вважає, що законодавче визначення адміністративної послуги є дискусійним, адже адміністративна послуга - це завжди відносини, урегульовані правовими нормами, кінцевим результатом яких є отримання адміністративного акта органу публічної адміністрації, який є юридичним фактом для виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин. На рівні Закону у ст. 11 послуги поділено на платні та безоплатні, при цьому безоплатними є послуги у сфері соціального забезпечення. Можна зробити умовне припущення, що публічні послуги можна поділити на соціальні та дозвільні [11, с. 162].

Ураховуючи законодавче визначення адміністративної послуги, слід виокремити основні її ознаки: 1) адміністративна послуга надається лише за заявою фізичної або юридичної особи; 2) заява призводить до певного результату, спрямованого на набуття, зміну чи припинення прав та / або обов'язків особи; 3) адміністративна послуга є результатом здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміністративних послуг; 4) адміністративна послуга надається відповідно до закону. Ці вимоги Закону спрямовані на те, щоб обмежити запровадження нових адміністративних послуг, а також щоб мінімізувати підзаконне регулювання відносин із надання конкретних адміністративних послуг [12, с. 5-7].

Варто зазначити, що створення центрів надання адміністративних послуг (далі - ЦНАП) сьогодні є ключовим моментом реформи місцевого самоврядування. Оптимальний перелік адміністративних послуг у ЦНАП залежить від інституційної спроможності громади. Якщо йдеться про громади на базі міст (особливо середніх та великих), то очевидно, що ЦНАП у таких громадах повинні надавати максимальний спектр послуг [13].

Особливістю адміністративних послуг у контексті децентралізації є те, що Кабінет Міністрів України в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні значну увагу приділив визначенню критеріїв, які мають міститися в стандартах надання адміністративних послуг та відповідно до яких оцінюватиметься якість їх надання. Це має гарантувати суб'єктам отримання адміністративних послуг стабільність та прозорість законодавства в зазначеній сфері [14].

Можна підсумувати, що переваги від нових форм надання адміністративних послуг, зокрема, від створення ЦНАПів, з'явилися не лише в громадян та бізнесу (це стосується насамперед зручності та доступності послуг). Позитивні моменти для керівництва міста та працівників органів влади є не менш вагомими, а саме: задоволені громадяни, упорядковані умови праці, раціональні процедури прийняття рішень, мінімізація корупції та зловживань, покращений інвестиційний клімат [13].

Якщо говорити про зміст правовідносин, які складаються за участю органів місцевого самоврядування в адміністративному судочинстві, то аналіз нормативно-правових актів дає можливість констатувати, що орган чи посадова особа місцевого самоврядування найчастіше беруть участь у судовому процесі: по-перше, з метою захисту прав та інтересів територіальної громади як позивач або відповідач у спорі з іншим органом влади; по-друге, як відповідач за позовом фізичної особи або ж юридичної особи (підприємства, установи, організації) про оскарження рішення, дій чи бездіяльності відповідного органу, його посадової чи службової особи. У конкретно визначених законом випадках орган місцевого самоврядування може ініціювати справу шляхом подання позову до юридичної чи фізичної особи (ідеться про справи щодо обмеження свободи мирних зібрань або про примусове відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомості, що на нихрозміщені, з мотивів суспільної необхідності) [15, с. 9].

Для визначення статусу органів місцевого самоврядування як учасників адміністративного судочинства існує категорія «адміністративна процесуальна правосуб'єктність», що актуалізується в процесі здійснення адміністративного судочинства з метою забезпечення прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин в інтересах територіальної громади [16, с. 6-7].

Слід також зазначити, що деліктні адміністративно-процесуальні відносини органів місцевого самоврядування виникають у разі розгляду й вирішення справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності, про накладення адміністративних стягнень, а також застосування інших заходів адміністративного примусу.

Висновки

Слід констатувати, що органи місцевого самоврядування є самостійним суб'єктом адміністративно-процесуального права. Складовими частинами адміністративно-процесуальних відносин органів місцевого самоврядування є: управлінські адміністративно-процесуальні відносини; судочинні адміністративно-процесуальні відносини; деліктні адміністративно-процесуальні відносини.

Література

1. Щерба А.В. Адміністративні процедури в органах місцевого самоврядування в Україні : дис. ... канд. юрид. наук :

12.0. 07 / А.В. Щерба. - Х., 2011. - 198 с.

2. Рущак І.Я. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи як учасники адміністративного судочинства в Україні : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / І.Я. Рущак. - К., 2016. - 247 с.

3. Мельник Р.С. Загальне адміністративне право : [навч. посіб.] / Р.С. Мельник, В.М. Бевзенко ; за заг ред. Р.С. Мельника. - К. : Ваіте, 2014. - 376 с.

4. Проект Закону України «Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування» (реєстр. № 1472 від 01 лютого 2008 р.) : висновок [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov. ш/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=31553&pf35401=122279.

5. Корнієнко М.І. Місцеве самоврядування та «урядова вертикаль» / М.І. Корнієнко // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4. - С. 37-41.

6. Мандюк О.О. Передумови становлення договірного регулювання управлінських правовідносин / О.О. Мандюк [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.justinian. сот.ш/агііс1е^р?іі=3427.

7. Про порядок делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування : Проект Закону України (реєстр. № 1472 від 01 лютого 2008 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/ рЕ^еЬ2МеЬргос34?М=&р0511=31553&р05401=116145.

8. Романюк С.А. Угоди щодо регіонального розвитку як інструмент державної політики / С.А. Романюк // Економіка і регіон. - ПолтНТУ - 2012. - № 6 (37). - С. 9-15.

12.0. Кобилянський М.Г. Компетенційний спір як предмет юрисдикції адміністративних судів : дис. ... канд. юрид. наук : 12.0.07 / М.Г Кобилянський. - К., 2013. - 210 с.

9. Завальна Ж.В. Адміністративні послуги як функція органів місцевого самоврядування : [монографія] / Ж.В. Завальна, О.О. Ільницька. - Суми : ПоліГраф, 2012. - 188 с.

10. Джафарова О.В. Дозвільна діяльність органів публічної адміністрації в Україні: адміністративно-правові засади : дис. ... доктора юридичних наук : 12.00.07 / О.В. Джафарова. - Х., 2015. - 496 с.

11. Тимощук В.П. Надання адміністративних послуг у муніципальному секторі : [навчальний посібник для посадо-

вих осіб місцевого самоврядування] / В.П. Тимощук. - К. : ТОВ «ПІДПРИЄМСТВО «ВІ ЕН ЕЙ», 2015. - 124 с.

12. Маркевич О.О. Адміністративні послуги в контексті децентралізації / О.О. Маркевич [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://yur-gazeta.com/publications/practice/inshe/ administrativni-poslugi-v-konteksti-decentralizaciyi.html.

13. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні : розпорядження Кабінету Міністрів України від 01 квітня 2014 р. № 333-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/go/333-2014-%D1%80.

14. Куйбіда Р.О. Що треба знати службовцям місцевого самоврядування про суди : практичний посібник для керівників органів місцевого самоврядування та юридичних служб / Р.О. Куйбіда., Т.В. Руда. - К. : ТОВ «Софія-А». - 2012. - 112 с.

Артеменко И.А. Органы местного самоуправления как участники административного судопроизводства в Украине: вопросы сегодняшнего дня / И.А. Артеменко // Закон и жизнь (Legea si Viata).- № 10/2 (298). - 2016. - С. 3-7.

Размещено на Allbest.ru