Сравнение парламентской и президентской системы правления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Целью данного исследования является определение основных особенностей парламентской и президентской системы. Форма правления это внешнее выражение содержания государства, обусловленное структурой и правовым положением органов государственной власти.

Т.е. под формой правления понимается организация власти, характеризуемая ее формальным источником, то есть тем, кому принадлежит власть в данном государстве. Впрочем, некоторые юристы полагают, что к этому определению стоит добавить порядок образования органов государства и порядок их взаимодействия с населением. Формы правления различаются в зависимости от того, принадлежит ли верховная власть в государстве одному лицу, которое одновременно является символом государства, или же она осуществляется при помощи различных демократических институтов (представительные органы власти, референдумы, и.т.д.). В связи с этим все государства по форме правления делятся на монархии и республики.

Формы государственного правления дает возможность уяснить: как создаются высшие органы государства, и какого их строение; как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами; как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны; в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы граждан.

Все чаще большинство государств обращается к демократии, так как проблема альтернативных конституционных форм и структур перестала представлять интерес. В таких различных странах как Бразилия,Турция,Чили,Южная Корея, Аргентина, специалисты и политики спорят по поводу преимуществ тех или иных типов демократических режимов. К примеру, в Шри-Ланка произошел переход от парламентской к президентской конституции. С другой стороны в большое впечатление произвел переход в 70-е годы в Испании от авторитаризма к демократии, чему во многом способствовал сделанный выбор в пользу парламентской системы правления. Испания далеко не единственный пример, где парламентаризм продемонстрировал свою силу. Большинство стабильных демократических режимов мира сегодня являются парламентскими системами, при которых исполнительная власть порождается большинством в законодательных органах и является дееспособной, лишь опираясь на такое большинство. Напротив, единственной президентской демократией, насчитывающей долгую историю конституционной преемственности, являются Соединенные штаты. Конституции Франции и Финляндии-это не президентские системы в чистом виде, а некие «гибриды» ,что же касается французской Пятой республики, то в чистом виде мнения все еще нет. В Финляндии же, похожая «полу президентская» система, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров -внутренней.

Помимо США, лишь Чили в течение полутора сотен лет до переворота в 70-х гг. удавалось сравнительно спокойно существовать при президентском правлении. Конечно же, парламентские режимы, особенно в условиях ожесточенных межнациональных конфликтов, тоже не застрахованы от нестабильности. Свидетельство тому - недавний исторический опыт Африки. Если обратиться к опыту Индии или ряду англоязычных стран Карибского бассейна, то там даже при сильно разобщенных обществах периодические парламентские кризисы не перерастали во всеохватывающие кризисы режимов, а отстранение от власти премьер-министров и кабинета вовсе не означало конца демократии как таковой. В этой работе, постараюсь выделить не только общую информацию о парламентаризме и президенциализме, но и показать все плюсы и минусы данных систем. Анализ системы парламентаризма и системы президентского правления показывает, что в целом первая все же чаще приводит к установлению стабильной демократии, особенно там, где глубоки политические расхождения и существует множество политических партий; парламентаризм выступает гарантом сохранения демократии.

Объектом исследования являются национальные модели конституционного режима публичного управления в эпоху глобализации. Учитывая, что данный объ­ект по необходимости носит междисциплинарный характер, в работе попеременно развертывается социологическая, политическая и правовая перспектива на различ­ные аспекты взаимодействия президенциализма и парламентаризма. Как сказано выше, центр тяжести исследования сосредоточен на проблеме представительной власти и национальных механизмах взаимовлияния законодательной и исполни­тельной ветвей государственной власти в указанных странах.

Предметом исследования является взаимодействие социальных институций публичной власти, прежде всего моделей ее легитимации и конституционно-правовых институтов, или форм публичной власти, в контексте соперничества идеологий президенциализма и парламентаризма.

Глава 1. Понятие формы правления

Форма правления - внешнее выражение содержания государства, обусловленное структурой и правовым положением органов государственной власти.

Под формой правления понимается организация власти характеризуемая ее формальным источником, то есть тем, кому принадлежит власть в данном государстве. Впрочем, некоторые юристы полагают, что к этому определению стоит добавить порядок образования органов государства и порядок их взаимодействия с населением.

Формы правления различаются в зависимости от того, принадлежит ли верховная власть в государстве одному лицу, которое одновременно является символом государства, или же она осуществляется при помощи различных демократических институтов (представительные органы власти, референдумы, и.т.д.). В связи с этим все государства по форме правления делятся на монархии и республики.

Форма государственного правления дает возможность уяснить:

* как создаются высшие органы государства, и какого их строение;

* как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;

* как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;

* в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.

По указанным признакам формы государственного правления подразделяются на:

* монархические (абсолютные, конституционные)

* республиканские (президентские, парламентские)

В переводе с греческого (monarchнa) означает единовластие, единодержавие. “В рабовладельческих государствах выступала, главным образом, как неограниченная деспотия, иногда как теократия. Однако сейчас она, как правило, существует в виде ограниченной, конституционной монархии: власть монарха ограничена на основе конституции, т.е. законодательные функции переданы парламенту, исполнительные - правительству”, но юридически монарх считается носителем исполнительной власти.

В современном понимании монархия - не просто власть одного, но власть наследуемая. Монарх получает “верховную власть по наследству от своего отца, дяди, деда и не несет никакой ответственности за результаты своего правления. Существующими в стране законами не предусматривается отстранение монарха от власти ни при каких обстоятельствах. Граждане обязуются почитать, любить своего монарха, а также неукоснительно исполнять все его указания и распоряжения.”

Из истории известно, что феодалы становились монархами и добывали трон для себя и своих потомков в результате иногда выборов (разумеется, не всенародных), чаще насилия, изредка приглашения. Из этого исходит и большинство действующих конституций монархических государств.

Монархия - форма правления, в соответствии с которой высшая власть в государстве объединяет функции главы государства и во многом, функции других властей - законодательной, исполнительной, и которая принадлежит одному лицу - монарху.

Основными признаками классической монархической формы управления являются:

* существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно (царь, король, император, шах);

* наследственный порядок преемственности верховной власти;

* представительство государства монарха по своему усмотрению;

* юридическая безответственность монарха.

Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, а в основном формальные черты монархического управления.

В свою очередь монархия делится на:

- абсолютную

- ограниченную (парламентарную, конституционную)

- дуалистическую

- теократическую

Республика - форма правления, в соответствии с которой высшая власть в государстве принадлежит выборным органам - парламенту, президенту; они осуществляют контроль над правительством, существует независимое правосудие, муниципальное самоуправление.

Общими признаками республиканской формы правления являются:

* существование единоличного и коллегиального главы государства;

* выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государственной власти;

* осуществление государственной власти не по своему велению, а по поручению народа;

* юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;

* обязательность решений верховной государственной власти.

Республиканская форма правления в окончательном виде сформировалась в Афинском государстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.

Республика - наиболее демократическая форма правления, поскольку предполагает, что полномочия любой ветви власти, любого высшего ее органа, включая главу государства, в конечном счете, основываются на мандате народа.

Насчитывается несколько основных разновидностей республиканского правления. В свою очередь они делятся по форме государственного устройства на:

* парламентарные;

* президентские;

* смешанные (полупрезидентские).

Глава 2. Президентская система

Президентская республика - одна из разновидностей современной формы государственного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномочия главы государства и главы правительства.

Наиболее характерные черты президентской республики:

* внепарламентский метод избрания президента и формирования правительства;

* ответственность правительства перед президентом, а не перед парламентом;

* более широкие, чем в парламентарной республике, полномочия главы государства.

В президентской (лат. presidents- букв. сидящий впереди) республике населением избирается не только высший законодательный орган государственной власти, но и глава государства -- президент, который одновременно является и главой исполнительной власти. Президент в таких республиках обладает большей самостоятельностью в своих действиях и независимостью от парламента, нежели в парламентарных республиках.

Однако в государствах с таким устройством объективно существует большая вероятность установления авторитарного режима в виде диктатуры, означающего роспуск или ограничение полномочий коллегиальных представительных органов государственной власти, приостановление деятельности политической партий, ограничение политических и личных прав и свобод граждан. Чтобы избежать этого существует сложная система взаимоотношения между ветвями власти, которая строятся на базе принципа так называемых сдержек и противовесов. Рассмотрим, в чем это проявляется.

Правительства как коллегиального органа обычно нет, министры каждый в отдельности подчинены президенту. Судьи, как высшие должностные лица исполнительной власти, назначаются президентом с согласия верхней палаты парламента, которая при этом исходит не из политического лица кандидатов, а из их компетентности и моральных качеств. Министров и других назначенных им должностных лиц исполнительной власти президент может смещать самостоятельно: нельзя заставлять его работать с теми, с кем он работать не может и не желает.

Главный признак данной формы правления - отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику. Парламент не может смещать ее должностных лиц, если они не нарушили закона. Для своей деятельности они не нуждаются в политическом доверии парламента. Поэтому в президентских республиках мы нередко наблюдаем ситуацию, характеризующуюся тем, что президент принадлежит к одной партии, а большинство в парламенте имеет другая. Тем не менее они вынуждены сотрудничать, ибо не одна из ветвей власти не может конституционным путем устранить другую (смещение парламентом должностных лиц исполнительной и судебной власти путем т.н. импичмента может иметь место лишь, если со стороны этих лиц допущены серьезные правонарушения).

Сдержки и противовесы проявляются, в частности, в отлагательном вето, налагаемым президентом на законы, принятые парламентом, тем самым “тормозя” законодательную деятельность парламента, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов обеих палат парламента. Т.е.депутаты могут объявить импичмент президента, судебный контроль над его деятельностью и др.

Верхняя палата парламента может воспрепятствовать назначению президентом должностных лиц, а, кроме того, ратифицирует (и может отказать в этом) заключенные президентом международные договоры. Судебная власть контролирует конституционность и парламента, и президента, обеспечивая тем самым соблюдение правопорядка как законодательной, так и исполнительной властью.

Президентские республики распространены в Латинской Америке. Эта форма правления встречается также в некоторых странах Азии и Африки. Правда, подчас в этих странах власть главы государства на деле выходит за конституционные рамки, и, в частности, латиноамериканские президентские республики характеризовались исследователями как суперпрезидентскими.

Президентское правление характеризуется такими чертами:

-Отсутствие дуализма исполнительной власти, так как президент является одновременно главой государства и главой правительства;

-президент избирается непосредственно всей нацией;

-президент и парламент независимы один от другого, так как парламент не имеет права сместить президентское правительство с помощью вотума недоверия, а президент не может распустить парламент.

Поскольку правовые нормы при президентском режиме не определяют права парламента сместить правительство, выразив ему вотум недоверия, президент имеет возможность сформировать правительство из представителей своей собственной партии (а также других партий, поддержавших его на президентских выборах) даже в том случае, если партия не располагает большинством мест в парламенте. Иначе говоря, для того чтобы партия (блок партий) смогла сформировать правительство при президентском режиме, ей (им) необходимо одержать победу на президентских, а не на парламентских выборах. В политической практике нередко возникает ситуация "разделенного правления", при которой на президентских выборах побеждает одна партия (блок партий), а парламентские выборы приносят победу другой. В этом случае исполнительная и законодательная власти контролируются разными политическими силами. Поэтому президентский режим может существовать только тогда, когда между соперничающими партиями нет серьезных разногласий, касающихся наиболее важных проблем общественной жизни, а их соперничество за власть не приводит к глубоким конфликтам. Наиболее красноречивый пример такого правления - США, где ситуация "раздельного правления" достаточно частое явление, ибо обе партии, доминирующие на политической арене этой страны, - и республиканская, и демократическая - разделяют одни и те же ценности, и расхождения между ними носят тактический, а не стратегический характер.

Значительное число западных демократий едва ли подходит под вышеописанные "чистые" формы правления. Большинство из них представляют собой смешанные формы, среди которых следует выделить две модели.

Президентско-парламентская форма правления (например, Веймарская республика или Французская республика). Здесь президент играет значительно более важную роль, чем при парламентской модели. Президент государства в таких системах избирается на прямых выборах, он оказывает существенное влияние на создание правительства и назначение служебных лиц на ключевые посты. Но правительство зависит не только от президента, оно ответственно также перед парламентом и может быть заменено последним. Важную, роль при таком правлении играют партийная система и парламентское большинство. Президент во Франции только тогда может прочно удерживать свои позиции, когда располагает большинством в парламенте.

Другая модель может быть проиллюстрирована на примере Швейцарии, где действует конституция, которая объединила в себе черты президентской и парламентской форм правления. Хотя парламент и выбирает правительство, но не может его отозвать. В свою очередь, правительству не принадлежит право решения, касающегося парламента. Правительственный пост и депутатский мандат не совместимы. Правительство - в отличие от президентской системы - имеет право законодательной инициативы.

"Смешанные формы" правления характерны и для большинства стран СНГ, в том числе и для Украины. Процесс перехода от тоталитаризма к демократии привел здесь к непродуманному, произвольному соединению элементов той и другой форм правления. Посты президентов сосуществуют тут с парламентами, наделенными не только законодательными, контролирующими, но и регулирующими функциями. Не разработанность четкого статуса правительства, отсутствие точного разграничения функций различных властных структур, а также детально разработанного механизма сдержек и противовесов, который шлифовался в странах западной демократии веками, неопределенность во взаимоотношениях центральных и местных органов власти приводят к изнурительной и болезненной для общества борьбе между законодательной и исполнительной ветвями власти, создают иногда угрожающие для государственной стабильности кризисы власти.

Важное значение в современных демократиях играет механизм "сдержек и противовесов" (checks and balances) - принцип, согласно которому распределение власти внутри системы должно быть примерно одинаковым, то есть уравновешенным. Разные ветви власти взаимно сдерживаются, ограничиваются и таким образом предотвращаются злоупотребления государственной властью. Примером такой процедуры является "отлагательное вето", то есть право президента в ряде государств, в том числе Украины, не согласиться с законом, принятым парламентом. Парламент, в свою очередь, может 2/3 голосов отклонить президентское "вето" при повторном обсуждении законопроекта. Конституция любой демократической страны предусматривает целый набор таких процедур, не дающих возможности ни исполнительной, ни законодательной власти усилиться за счет другой.

Глава 3. Парламентская форма правления

Парламентская республика - разновидность современной формы государственного правления, при которой верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парламенту.

В такой республике правительство формируется парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом о своей деятельности. Оно остается до тех пор у власти, пока в парламенте они обладают большинством. В случае утраты доверия большинство членов парламента правительство либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досрочных парламентских выборов.

Положение главы государства в парламентской республике отдаленно напоминает положение монарха в парламентарных монархиях, его функции главы государства носят чисто номинальный, формальный характере (вместо слабого короля мы наблюдаем при этой форме слабого главу государства), большей реальной властью в стране обладает глава правительства -- премьер-министр (в ФРГ -- канцлер).

Глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специально образуемой парламентской коллегией. Назначение парламентом главы государства является главным видом парламентского контроля над исполнительной властью. Процедура избрания главы государства в современных парламентарных республиках неодинакова. В Италии, например, президент республики избирается членами обеих палат на их совместном заседании, но при этом в выборах участвуют по три депутата из каждой области, избранных областным советом. В федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства, также разделяется с представителями членов федерации. Так, в Германии глава государства избирается федеральным собранием, состоящим из членов бундестага, и такого же числа лиц, выбираемых ландтагами земель на началах пропорционального представительства. Выборы главы государства в парламентарной (парламентской) республике могут осуществляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где президент избирается сроком на шесть лет.

Глава государства в парламентарной республике обладает полномочиями: обнародует законы, издает декреты, назначает главу правительства, является верховным главнокомандующим вооруженными силами и т.д.

Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министров, канцлер) назначается, как правило, главой государства. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед парламентом. Наиболее существенной чертой парламентарной республики является то, что любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента.

Главной функцией парламента является законодательная деятельность и контроль над исполнительной властью. Парламент обладает важными финансовыми полномочиями, поскольку он разрабатывает и принимает государственный бюджет, определяет перспективы развития социально-экономического развития страны, решает основные вопросы внешней, в том числе оборонной политики. Парламентарная форма республиканского правления представляет собой такую структуру высших органов государственной власти, которая реально обеспечивает демократизм общественной жизни, свободу личности, создает справедливые условия человеческого общежития, основанное на началах правовой законности.

Главный признак парламентарной республики, как и парламентарной монархии, - политическая ответственность правительства перед парламентом. Как и там, ответственность эта чисто солидарная: недоверие одному члену правительства, особенно его главе, влечет отставку всего правительства. Вместо ухода в отставку правительство может потребовать от главы государства распустить парламент (его нижнюю палату) и назначить новые выборы.

При парламентарной республике также возможны два государственных режима - парламентарный или министериальный.

В тех странах, где многопартийность обуславливает действие парламентарного государственного режима, следствием его являются частые правительственные кризисы. В Италии, например, правительство удерживается у власти в среднем меньше года, хотя партийный состав правительства обычно почти не меняется, да и персональные перестановки незначительны. Тем не менее, выступления в пользу изменения формы правления в этой стране в последнее время резко усилились, и похоже, что на этот раз не останутся безрезультатными.

Чисто парламентарных республик в мире сравнительно немного (Индия, Венгрия, Германия, Чехия, Словакия, Эстония, Италия и некоторые другие). Обширные полномочия, которыми, порой, конституция наделяет главу государства парламентарной республики, осуществляются, как правило, правительством, которое в лице своего главы или министра контрассигнует акты президента.

Парламентская монархия характеризуется следующими основными признаками:

*правительство формируется из представителей определенной партии (или партий) получивших большинство голосов на выборах в парламент;

*лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;

*в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символической;

*законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;

*правительство согласно конституции несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.

Примерами такой монархии можно считать - Великобританию, Бельгию, Данию и др.

При парламентской монархии верховенство парламента выражается в том, что правительство, которое обычно назначается монархом, должно пользоваться доверием парламента (или его нижней палаты), а монарх, следовательно, вынужден назначать главой правительства лидера партии, имеющей в парламенте (нижней палате) большинство мест, либо лидера коалиции партий, таким большинством располагающей.

Монарх при данной форме правления "царствует, но не правит". Правом вето в отношении законов, принятых парламентом, даже когда оно ему принадлежит, он либо на практике не пользуется, либо осуществляет это право по указанию правительства. Как правило, он лишен возможности действовать самостоятельно, и все исходящие от него акты обычно подготавливаются правительством и скрепляются его главой или соответствующим министром, без чего не имеют юридической силы. Тем самым глава правительства или министр принимают на себя ответственность за данный акт монарха, ибо сам монарх не ответственен (в Великобритании это выражается принципом "Король не может быть неправ").

Главный отличительный признак парламентарной монархии - политическая ответственность правительства перед парламентом (нижней палатой) за свою деятельность. Если парламент (нижняя палата) выразит правительству недоверие или откажет в доверии, правительство должно уйти в отставку либо должно быть уволено в отставку монархом. Однако обычно это полномочие парламента уравновешивается правом правительства предложить монарху распустить парламент (нижнюю палату) и назначить новые выборы, с тем, чтобы конфликт между законодательной и исполнительной властью разрешил народ: если он поддержит правительство, то в результате выборов в парламенте образуется большинство из его сторонников, если же избиратели с правительством не согласны, то и состав парламента окажется соответствующим, а правительство будет сменено.

Изложенная система отношений между монархом, парламентом и правительством характеризует парламентарный режим, или парламентаризм. Однако этот государственный режим действует только при условии, что в парламенте ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства и не может сформировать однопартийное правительство. Такая ситуация традиционно имеет место, например, в Дании, Нидерландах, а в 1993 г. сложилась и в Японии. Чем шире партийная коалиция, сформировавшая правительство, тем это правительство менее устойчиво, ибо тем сложнее достигать согласия между партнерами по коалиции относительно различных политических вопросов. Подчас стоит какой-либо партии отозвать своих представителей из правительства, как оно утрачивает необходимое большинство в парламенте (нижней палате) и зачастую вынуждено уйти в отставку.

Напротив, в странах, где существует двухпартийная система (Великобритания, Канада, Австралия и др.) или многопартийная система с одной доминирующей партией (Япония в 1955-1993 гг.) и правительства в принципе однопартийные, парламентарная модель отношений между парламентом и правительством практически превращается в свою противоположность. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством, однако на деле правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте (соответственно в его нижней палате) большинством, через эту партийную фракцию полностью контролирует работу парламента. Такой государственный режим получил название системы кабинета, или министериализма.

Следовательно, при одной и той же форме правления - парламентарной монархии - возможны два государственных режима: парламентаризм и министериализм. Это зависит от существующей в стране партийной системы.

Из развивающихся стран к числу парламентарных монархий можно отнести Малайзию, Таиланд, Непал, однако, учитывая реальное влияние монарха, здесь приходится констатировать наличие элементов дуалистического государственного режима.

Парламентаризм, его становление и развитие

В общепринятом понимании парламентаризм означает систему правления, при которой в политическом процессе существенную роль играет парламент. Парламент - высший представительский орган, который состоит из определенного числа формально равноправных членов, принимающих на основе публичных обсуждений коллективные решения, которые обязательны для населения страны.

Корни парламентаризма уходят в глубину столетий, в институты английского феодального государства. Парламентом (от латинского parlament - разговор, обсуждение) с середины XIII столетия называли собрания вассалов короля. Это был тесный круг лиц, со временем включивший в свой состав представителей графств, городов и торговых центров. Предметом обсуждения сначала были вопросы права, но уже в XIV веке парламент санкционировал выплату средств на содержание королевского двора и других государственных трат. Тогда же возник обычай, в соответствии с которым представители неродовитого дворянства, духовенства и бюргерства собирались на отдельные заседания, принимали решение и передавали свое единое мнение королю через специально выбранного спикера (speaker). Парламент разделился на нижнюю палату (общин) и верхнюю палату (лордов). В длительной и ожесточенной борьбе, в ходе которой был обезглавлен король Карл I (1649 г), палата общин добилась права налогообложения, которое было связано с правом на регулярный созыв парламента ("без регулярного представительства не платить налоги!"), а также получила право на законотворчество - сначала путем просьб (петиций) королю, который принимал эти законы по одобрению парламента. При королях Ганноверской династии (с 1714 г) после длительной борьбы прокладывает себе путь правило, согласно которому король не мог назначить (отставить) премьер-министра, который бы не пользовался доверием парламентского большинства.

В дальнейшем утвердилось правило, в соответствии с которым премьер-министром провозглашался лидер, победившей на выборах в парламент партии. Таким образом, английский парламентаризм приобрел современный облик.

В странах Запада парламентаризм как система правления в основном сложился в последней трети XIX столетия. Именно в этот период парламент в странах Западной Европы и Южной Америки стал выбираться на основе всеобщего и равного избирательного права. До этого существовал избирательный ценз, который давал право участия в выборах лишь тем, кто платил достаточно высокий налог и имел собственность. Женщины были лишены избирательных прав даже в Англии и Германии до конца Первой мировой войны. Современные парламенты бывают двухпалатные и однопалатные. Парламент как собственное название представительного учреждения используется в Великобритании, Франции, Италии, Японии, Канаде и др. странах; в США и странах Латинской Америки парламент называется конгрессом, в Швеции - риксдагом, в Норвегии - стортингом, в Финляндии и Польше - сеймом, в Украине - Верховной Радой. Нижние палаты двухпалатных и однопалатные парламенты формируются путем прямых выборов; верхние палаты формируются путем либо прямых выборов (США, Италия), либо непрямых (опосредованных, многоступенчатых) выборов (Индия, Франция), в Великобритании, Канаде часть членов верхней палаты занимает места в порядке наследования или назначения.

Глава 4. Сравнительный анализ президентской и парламентской форм правления

государственный правление президентский парламентский

Главная особенность парламентской республики - образование правительства победившими на выборах партиями. Парламент по отношению к правительству осуществляет ряд функций: издает законы, утверждает государственный бюджет и тем самым устанавливает финансовые рамки деятельности правительства, осуществляет контроль над правительством и может выразить ему вотум недоверия, что влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных выборов, представляет собственные варианты правительственных решений и всего политического курса.

Правительство обладает исполнительной властью, нередко законодательной инициативой, а также правом ходатайствовать перед президентом о роспуске парламента. В большинстве стран членство в правительстве совместимо с сохранением депутатского мандата. Это позволяет привлекать в правительство не только лидеров правящих партий, но и наиболее влиятельных представителей парламентского большинства. Тем самым обеспечивается контроль над парламентом и массовая партийная поддержка.

Руководитель правительства (премьер-министр или канцлер) официально не является главой государства, но реально он - первое лицо в политической иерархии. Президент занимает в ней более скромное место независимо от характера избрания - парламентом, собранием выборщиков или непосредственно народом. Его роль обычно ограничивается представительскими функциями, мало чем отличаясь от роли главы государства в конституционных монархиях.

Парламентские республики существуют в таких, например, странах, как Италия, Германия, Греция, Швейцария, Индия и Австралия. Они отличаются частой сменой правительств и внеочередными парламентскими выборами.

Достоинством парламентарной республики является единство высших эшелонов власти, поскольку глава исполнительной власти (премьер-министр) и его кабинет назначаются и контролируются парламентом, точнее, парламентским большинством. До тех пор, пока правительство располагает поддержкой большинства законодателей, оно выполняет свои функции, не исключая и представления законопроектов. С потерей парламентского большинства правительство уходит в отставку. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет незначительную роль; исполнительная власть является, по сути, продолжением законодательной, и тем самым возможный конфликт между двумя ветвями власти сводится к минимуму.

В президентской республике глава государства одновременно выступает и в качестве главы правительства. Чаще всего он избирается непосредственно народом, руководит внутренней и внешней политикой, является верховным главнокомандующим. Сам (а в США с одобрения сената) назначает членов кабинета министров, которые ответственны только перед ним.

Для завоевания президентского мандата, как правило, необходима поддержка достаточно влиятельной политической партии. Однако большинство в парламенте во время действия президентского мандата могут составлять и депутаты от другой партии.

В президентской республике существует жесткое разделение властей и их значительная самостоятельность. Парламент не может вынести правительству вотум недоверия, президент же не вправе распустить парламент. Лишь в случае серьезных антиконституционных действий или преступления со стороны президента ему может быть выражен импичмент - досрочное отстранение от власти. Однако ' процедура импичмента очень затруднена.

Отношения между парламентом и президентом основываются на системе сдержек, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент обычно обладает правом вето на решения парламента. Для успешного выполнения своих обязанностей президент и парламент должны наладить взаимодействие, даже если оба института контролируются различными партиями.

Впервые президентская республика как форма правления была введена в США на основе Конституции 1787 года. В Западной Европе она не получила распространения. В странах же с длительными авторитарными традициями (в Латинской Америке, Азии, Африке, в среднеазиатских республиках бывшего СССР) эта форма правления нередко трансформируется в "суперпрезидентскую республику" с полудиктаторскими полномочиями у президентов. Кое-где, например в Заире, Малави, президенты были объявлены пожизненными главами государств.

Достоинство президентской формы правления заключается прежде всего в том, что всенародно избранный президент являет собой средоточие общенациональных устремлений, выступает символом нации, символом принадлежности граждан к единому государству. Эта форма дает полномочия одному лицу, которое может осуществить руководство в чрезвычайных обстоятельствах. И не случайно, сталкиваясь с теми или иными сложными проблемами, некоторые страны (например, Франция в 50-х гг. XX в.) подчеркивают значение поста президента. Президентская система правления в принципе обеспечивает большую степень политической стабильности, чем парламентская, так как правительство (президент) избирается на фиксированный срок, ; определенный конституцией.

Парламентская форма правления на примере Японии. В Японии формой правления является парламентская монархия, введение которой вместо дуалистической было оформлено конституцией 1947 г. По сравнению с конституцией 1889 г., новый основной закон Японии явился значительным продвижением вперед на пути демократизации политической системы страны. Это нашло свое применение в том, что полномочия императора были не только резко сокращены, но и фактически низведены до чисто номинального уровня: император осуществляет только такие действия, относящиеся к делам государства, которые предусмотрены Конституцией, и не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти.

Как в сфере законодательной, так и исполнительной император лишен самостоятельных полномочий и ни при каких обстоятельствах не может действовать без санкции кабинета. Все действия Императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения Кабинета, и Кабинет несет за них ответственность.

Японская конституция, таким образом, сохранив монархическую форму правления, превратила императора в чисто символическую фигуру, наделенную лишь церемониальными полномочиями, которые жестко ограничены самим основным законом. Он лишен каких-либо “спящих” прерогатив или подразумеваемых полномочий.

Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Парламент состоит из двух палат: Палаты представителей и Палаты советников.

Высший орган исполнительной власти в стране - правительство Японии, Кабинет министров. Исполнительная власть осуществляется Кабинетом. Полномочия правительства довольно обширны. Оно проводит в жизнь законы, осуществляет руководство государственными делами, внешней политикой. Кабинет несет коллективную ответственность перед парламентом.

На примере Японии рассмотрим принципы формирования органов верховной власти в парламентских монархиях. Император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть. Императорский трон является династическим и наследуется в соответствии с Законом об императорской фамилии, принятым Парламентом.

Императорский трон в Японии передается в порядке наследования члену императорской семьи. Предпочтение отдается старшему сыну императора. Лица женского пола наследовать трон не могут.

Статус императора имеет свои особенности. Император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Все его действия, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как с совета и одобрения кабинета министров, и кабинет несет за них ответственность. По представлению парламента он назначает премьер-министра, а по рекомендации премьер-министра - членов кабинета; по представлению кабинета, назначает Главного судью Верховного суда.

По совету и с одобрения кабинета министров от имени народа император осуществляет следующие действия, относящиеся к делам государства: представление поправок к конституции, законов, правительственных указов и договоров, созыв парламента, роспуск палаты представителей и объявление всеобщих выборов в парламент, подтверждение назначений и отставок государственных министров и других должностных лиц, а также полномочий и верительных грамот послов и посланников; подтверждение амнистий, смягчение наказаний, восстановление в правах, прием иностранных послов, осуществление церемониала.

Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства. Парламент состоит из двух палат: палаты представителей и палаты советников. Делегаты обеих палат избираются на основе всеобщего избирательного права.

Право быть избранным в палату представителей наступает с 25 лет, а в палату советников - с 30 лет. Кандидаты в члены палаты представителей должны внести избирательный залог в размере 3 млн. йен. Залог не возвращается, если кандидат не набрал 1/5 части голосов от квоты в данном округе, которая определяется делением действительных в округе голосов на число причитающихся в нем мест. Кандидаты в члены палаты советников должны внести 2 млн. йен; сумма удваивается, если кандидаты выдвинуты списком.

Палата представителей избирается на 4 года в количестве 512 человек. Такой состав последний раз был избран 18 июля 1993 г. В январе 1994 г. был принят закон, согласно которому численность членов нижней палаты была уменьшена до 500 человек. Это правило будет действовать со следующих выборов.

Для избрания палаты представителей Япония делится на 129 избирательных округов. Число членов от округа варьируется от 3 до 5; имеется один одномандатный округ. Каждый избиратель голосует только за одного из кандидатов в своем округе. Мандаты предоставляются кандидатам, получившим наибольшее число голосов, причем это число должно, по меньшей мере, составлять 1/4 часть от квоты, получаемую от деления действительных голосов в округе на число причитающихся ему мест. Палата представителей может быть досрочно распущена по требованию правительства.

Верхняя палата - палата советников избирается в количестве 252 депутатов сроком на 6 лет, причем через каждые три года 1/2 состава советников переизбирается. Сто пятьдесят два советника избираются от округов на базе префектур и в столице по той же системе, которая применяется для выборов в нижнюю палату с той только разницей, что получающий место кандидат должен набрать число голосов, равное или большее числа, получаемого от деления действительных голосов в округе на число причитающихся этому округу мест. Остальные 100 советников избираются по системе пропорционального представительства по партийным спискам в общенациональном избирательном округе.

Другими словами, вся палата представителей и большая часть палаты советников формируются по так называемой системе “единого непередаваемого голоса”, обязывающей политические партии быть очень внимательными к численности выдвигаемых в округах кандидатов.

Каждая из палат может самостоятельно избирать председателя и должностных лиц, устанавливать свои правила заседаний, процедуры и внутренней дисциплины. Закон о парламенте к должностным лицам, избираемым на весь срок полномочий палаты, относит председателя, вице-председателя, временного председателя, председателей комитетов и генерального секретаря палаты. Из них только генеральный секретарь избирается не из числа депутатов парламента. По традиции заместители председателя палаты получают свой пост из числа депутатов от оппозиционных партий.

Каждая палата формирует два вида комиссий - постоянные и специальные. В настоящее время палата представителей имеет 18 специальных комиссий. Их них 12 более или менее непосредственно связаны с работой соответствующих министерств. В палате советников 16 постоянных комиссий. Специальные комитеты имеют право вносить собственные законопроекты по вопросам своей компетенции, контролировать “свои” министерства. Комиссии формируются по партийному признаку пропорционально представительству политических партий в парламенте. При этом каждый депутат должен быть членом не менее 1-2 комиссий. Председатели избираются самими членами из депутатов партии, имеющей наибольшее представительство.

В настоящее время в Японии, как и в других развитых государствах, парламентские комиссии являются основным местом подготовки и рассмотрения подавляющего большинства законопроектов.

Кабинет министров - так в Японии называется правительство. В его состав входит премьер-министр, 12 министров, возглавляющих соответствующие министерства и 8 государственных министров (министров без портфеля, являющихся главным образом советниками премьер-министра, им могут поручаться и другие функции). По конституции не менее 50% министров должны быть членами парламента. Фактически в состав кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами.

Правительство формируется парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают премьер-министра. Это избрание должно предшествовать всем прочим делам парламента. В случае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра, или если палата советников в течение 10 дней не приняла решение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением парламента. Избранный кандидат назначается императором на должность премьер-министра, по его указанию император назначает других министров.

Кабинет, в соответствии с конституцией, осуществляет исполнительную власть. Наряду с другими общими функциями управления кабинет наделен полномочиями по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству внешней политикой, заключению международных договоров, руководству гражданской службой, составлением бюджета и внесением его на рассмотрение парламента, изданию правительственных указов.

Кабинет осуществляет свои функции на основе обычая: процедура заседаний и принятие решений не регулируются писаными нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава кабинета и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени кабинета в парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр, или после соответствующего министра как премьер-министр, т.е. контрассигнует подпись министра. Он также регулирует разногласия между членами кабинета.

Во главе каждого министерства стоит министр и два заместителя - парламентский (является членом парламента и уходит в отставку вместе с министром) и административный. Последний является представителем высшего чиновничества и сохраняет свой пост, невзирая на частые смены министров, именно он сохраняет преемственность политики и руководства. Внутренняя организация министерств включает бюро, подразделяемые на секции. При наиболее важных министерствах создаются административные комиссии, а также консультативные комиссии, которые играют важную роль в ограничении всевластия чиновничьего аппарата.

Японские министры, как правило, не являются специалистами и потому целиком зависят от компетентности своих подчиненных. В соответствии с поправкой, принятой в 1974 г. к закону о кабинете министров, министр может возглавлять более одного министерства или других ведомств, что делает ротацию министров более естественной и менее болезненной для конкретного министра. Реальным руководителем аппарата министерства является административный заместитель министра - профессиональный чиновник со специальным образованием. Министр - прежде всего представитель правящей партии, который в своей деятельности руководствуется чаще всего партийными интересами, тесно связан с одной из парламентских фракций и вынужден большую часть времени уделять не делам министерства, а решению партийных вопросов. Частая сменяемость не позволяла министрам как следует вникнуть в дела министерства. Деятельность министра может быть подвергнута проверке только со стороны премьер-министра, но такое вмешательство - отступление от общепринятых норм. Являясь депутатом, министр не должен забывать своих избирателей.

Министры несут коллективную ответственность. Поэтому в случае отставки премьер-министра или вакансии поста премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания, премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение 10 дней распускает палату представителей.

Парламент Японии является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства.

Основным местом рассмотрения и подготовки большинства законопроектов являются парламентские комиссии. Подобное положение вызвано рядом обстоятельств. Прежде всего, необходимостью всесторонне и детально обсудить все положения законопроектов. Кроме того, детальное обсуждение требует значительного времени, а официальные заседания связаны жесткими рамками повестки дня и соблюдением предписанной процедуры. Для работы комиссий ничего подобного не требуется. Наоборот, особенностью их деятельности является теснейшая связь с соответствующими органами исполнительной власти. Очень часто состав постоянных комиссий комплектуется из депутатов, имеющих в прошлом опыт работы в министерствах и ведомствах, профиль которых соответствует профилю данной комиссии.

Заседания палат являются открытыми. Они протоколируются; протоколы должны публиковаться и распространяться для всеобщего ознакомления. Закрытые заседания проводятся после принятия резолюции, за которую проголосовало не менее 2/3 присутствующих депутатов. Комиссии также проводят открытые заседания с допуском представителей средств массовой информации. Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов.

Решения обычно принимаются простым большинством голосов присутствующих депутатов. Используется три формы голосования: голосование вставанием; тайное голосование, когда голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета “за” или голубого “против”, при поименном голосовании депутаты прикрепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией; невозражением (председатель спрашивает депутатов, кто возражает. Если таковых нет - решение принимается.)

Депутаты обладают депутатской неприкосновенностью только на период сессии. Арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на время сессии.

Главной функцией японского парламента является принятие законов и государственного бюджета. Законы принимаются решением обеих палат. В Японии в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес. Если палата советников отклоняет законопроект, принятый нижней палатой, он становится законом после его вторичного принятия большинством не менее 2/3 присутствующих членов палаты представителей. В подобной ситуации палата представителей может также потребовать созыва совместного заседания палат или создания согласительного комитета.

...