Керівник і його роль в організації діяльності посадових осіб публічної адміністрації

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЕРІВНИК І ЙОГО РОЛЬ В ОРГАНІЗАЦІЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПОСАДОВИХ ОСІБ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Є.В. Міщук,

к.е.н, доцент, доцент кафедри обліку, оподаткування, публічного управління та адміністрування, ДВНЗ «Криворізький національний університет»

У статті дістало подальшого розвитку визначення публічної адміністрації. Указано на доцільність розмежування понять «посадові» і «службові» особи та уточнено їх дефініції. Запропоновано керівником публічної адміністрації (або її структурного підрозділу) вважати професіонала, який виконує функції управління, реалізацію яких втілює в ухваленні конкретного управлінського рішення та несе відповідальність за результати діяльності підпорядкованого йому колективу, міра якої залежить від рівня публічної організації чи її структурного підрозділу. Роль керівників публічних адміністрацій розкрито через функції, що вони виконують. Організацію діяльності посадових осіб розглянуто на прикладі Муніципального центру надання адміністративних послуг м. Кривий Ріг.

Ключові слова: керівник, посадова особа, службова особа, публічна адміністрація.

Вступ. На сьогодні усталеною практикою є ототожнення керівників різних рівнів у публічних адміністраціях з посадовою особою будь-якої державної організації. Однак із розвитком теорій публічного управління та адміністрування вітчизняні науковці зосереджують увагу на уточненні дефініцій ряду понять, утому числі «керівник публічної адміністрації», «посадова особа» та «службова особа». Зазначене необхідне для розуміння ролі вказаних керівників в організації діяльності своїх підлеглих (посадових чи то службових осіб), що і актуалізує тему даної статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. При вивченні змісту досліджуваних понять доцільно, на наш погляд, насамперед, спиратися на їх тлумачення у вітчизняних нормативно-правових актах. Це дозволить більш практично підійти до окресленої в даній статті проблеми. Поняття «посадова особа» найбільш уживаним є в нормативно-правових актах, зокрема в Законі України «Про державну службу» (в якому їх ототожнено з керівниками), Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування», у Митному та Податковому кодексах України. Однак критерії при визначенні посадової особи у зазначених документахвідрізняються один від одного. Поняття «службова особа» використовується в Кримінальному кодексі України, а термін «керівник» - у Кодексі адміністративного судочинства України. Крім того, досліджувані терміни вживаються у різних значеннях у Законі України «Про адміністративні правопорушення», «Про доступ до публічної інформації» та інших. Разом з цим, роль керівника в системі органів державної влади описана в роботах С.В.Одегової [1], Л.Л.Прокопенка [2], С.М.Серьогіна [3], Т.А.Соколової [4], І.Г.Сурай [5] та інших науковців, які розглядають управлінські функції, роль, а також основні навики керівника, що необхідні при виконанні посадових обов'язків. Проте, на сьогодні залишається потреба подальшого поглибленого вивчення ролі керівника в організації діяльності посадових осіб публічної адміністрації.

Постановка задачі. Метою статті є визначення ролі керівника публічної адміністрації в організації діяльності її посадових осіб.

Для вирішення поставленої мети доцільно виконати такі дослідження:

1. Встановити дефініцію терміну «публічна адміністрація».

2. З урахуванням попереднього визначити, який зміст набуває поняття «керівник публічної адміністрації».

3. З'ясувати, яким поняттям слід називати працівників (не керівного складу) публічних адміністрацій, а саме: посадовими чи службовими особами.

4. Узагальнивши проведені дослідження, визначити роль керівника публічної адміністрації в організації діяльності осіб, які в ній працюють.

Результати. Проведений теоретичний аналіз показав, що до поняття «публічна адміністрація» немає однозначного підходу, у відповідних нормативно-правових актах та наукових роботах учених використовуються різні тлумачення [6-10]. Саме слово «публічний» у перекладі з латинської мови означає суспільний, народний, а словник іншомовних слів надає два визначення:

- який відбувається у присутності публіки, людей (прилюдний, привселюдний, гласний, відкритий);

- призначений для широкого відвідування, користування; громадський, загальний, загальнодоступний.

Тому вважаємо, що публічна адміністрація - це поняття, яке є набагато ширшим, ніж ототожнення її тільки з органами виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування. У даній статті пропонуємо під публічною адміністрацією розуміти організацію, яка виконує публічні функції на державному, регіональному та організаційному рівнях.

У кожному із зазначених нами рівнів публічних адміністрацій працюють особи, які займають різні посади, які, як правило, поділяються на керівників та спеціалістів (фахівців). При цьому переважно в державних публічних адміністраціях (таких як органи місцевого самоврядування) виокремлюють також службовців. Оскільки за допомогою посад відбувається розподіл повноважень між персоналом, то зміст посад доцільно розглядати з позиції функцій, які вони виконують.

Так, службовці, переважно, виконують первинно-рахункові, облікові, комунікаційно-технічні, обчислювальні та формально-логічні функції. Вони працюють здебільшого з інформацією, а не з людьми. Слід відмітити, що в європейських країнах не ототожнюють поняття «службовці» і працівники державних організацій. Як відомо, в Німеччині персонал публічної служби розмежовують на державних працівників та державних службовців.

До функцій, які виконують спеціалісти публічних адміністрацій доцільно віднести аналітичну й конструктивну. Спеціалісти можуть працювати як з документацію, так і з людьми.

Без сумніву, керівники публічних адміністрації або їх структурних підрозділів виконують усі відомі базові функції управління, серед яких: аналіз, прогнозування, планування, організація, мотивація, облік, контроль, регулювання, координація. Керівники, як відомо, досягають поставленої мети завдяки тому, що доповнюють свої фізичні та інтелектуальні можливості можливостями підлеглих (наприклад, спеціалістів та службовців) і цілеспрямовано їх використовують. Виконувані ними функції можна також згрупувати таким чином:

- адміністративні функції, що включають в себе контроль щодо оцінки проміжних і кінцевих результатів діяльності публічної адміністрації;

- організаційні функції, пов'язані зі створенням необхідних умов діяльності персоналу, що працює в публічній адміністрації, розподілом повноважень, завдань та ресурсів серед персоналу;

- службово-комунікаційні функції, що полягають у проведенні нарад, засідань, ділових переговорів; прийому відвідувачів; телефонних переговорів; відповідей на листи тощо;

- та інші функції, спрямовані на вирішення завдань, поставлених перед публічною адміністрацією, що документально закріплені певними нормативно-правовими актами.

Керівники працюють з людьми та документами. Вони представляють публічну адміністрацію (або її структурний підрозділ) у відносинах з її стейкхолдерами: у засобах масової інформації, на переговорах, у суді тощо. Відмітимо, що, на нашу думку, керівник виконує представницьку функцію не тільки по відношенню до зовнішніх стейкхолдерів публічної адміністрації, але і внутрішніх.

Керівники різних публічних організацій виконують різні завдання: від прийняття нормативних актів на державному рівні до формування корпоративної культури на організаційному рівні. Слід ураховувати, що результатом праці керівників є управлінське рішення, ухвалене, як правило, у вигляді конкретного документа. Керівник наділений певними повноваженнями в ухваленні рішень визначеного кола питань. Оскільки в межах публічної адміністрації можуть бути створені окремі структурні підрозділи, очолювані керівниками нижчих рівнів, то саме керівники всіх рівнів несуть всю повноту відповідальності за результати роботи очолюваних ними колективів, а у підсумку - за результати роботи усього структурного підрозділу та адміністрації в цілому.

Отже, вважаємо, що керівником публічної адміністрації (або її структурного підрозділу) є професіонал, який виконує функції управління, реалізацію яких втілює в ухваленні конкретного управлінського рішення та несе відповідальність за результати діяльності підпорядкованого йому колективу, міра якої залежить від рівня публічної організації чи її структурного підрозділу. Члени колективу, підпорядкованого керівникові, тією чи іншою мірою приймають участь у процесі розробки та реалізації управлінського рішення, при цьому його ухвалення залишається тільки за керівником.

Виходячи з того, що як зазначалося вище, керівники, службовці, і спеціалісти є посадами, які наділені відповідними посадовими обов'язками, що закріплені щонайменше в їх посадових інструкціях, виникає питання: чи можна їх усіх вважати посадовими особами? Відповідь на це питання можна знайти в Листі Міністерства юстиції України від 18.10.2013 №610-0-2-13/7.2 «Щодо тлумачення понять «службова особа» і «посадова особа», що використовуються в чинному законодавстві України (табл. 1).

Аналіз сучасних нормативно-правових актів, в яких використовується вказане поняття, дозволяє нам дійти висновку, що відмінною рисою посадових осіб є виконання ними владної функції. Іншими словами, якщо працівник, який хоча і не приймає управлінських рішень, але може вплинути на ступінь задоволеності інтересів стейкхолдерів публічної адміністрації, то його доцільно вважати посадовою особою.

керівник посадовий публічний адміністрація

Таблиця 1. Зміст поняття «посадова особа» в законодавстві України

Відтак під посадовою особою публічної адміністрації пропонуємо розуміти працівника, який обіймає посаду, наділену такими повноваженнями, що дає змогу цьому працівнику впливати на ступінь задоволеності інтересів стейкхолдерів публічної адміністрації. При цьому керівники завжди є посадовими особами.

Розглядаючи термін «службова особа», звернемося до Листа Міністерства юстиції України, згаданого вище (табл. 2).

Крім наведеного у таблиці 2, практики коментують, що службовими особами є всі державні службовці.

Проведений аналіз нормативно-правових актів дозволяє зробити висновок про практичне ототожнення в них службових і посадових осіб.

Таблиця 2. Зміст поняття «службова особа» в законодавстві України

Отже, на наш погляд, увесь персонал публічної адміністрації (який займає посади спеціалістів і службовців) початково складається зі службових осіб. Останні при наявності в них владних повноважень стають посадовими особами. При цьому, на нашу думку, як зазначалося вище, керівники не є службовими особами, а посадовими. Останні ж можуть і не займати керівні посади.

Визначившись із понятійно-категоріальним апаратом, дослідимо функції керівників в організації діяльності публічної адміністрації на прикладі виконавчого комітету Криворізької міської ради. Структура цієї публічної адміністрації є ієрархічною, керівником вищого рівня є міський голова. Його функціональні обов'язки регламентовано ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, він:

1) забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади;

2) організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету;

3) підписує рішення ради та її виконавчого комітету;

4) вносить на розгляд ради пропозицію щодо кандидатури на посаду секретаря ради;

5) вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради;

6) вносить на розгляд ради пропозиції щодо структури виконавчих органів ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів, встановлених відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України;

7) здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету;

8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради;

9) забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання; оприлюднює затверджені радою програми, бюджет та звіти про їх виконання;

10) призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, крім керівників дошкільних, загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів;

11) скликає загальні збори громадян за місцем проживання;

11-1) вносить на розгляд ради пропозиції про утворення спеціалізованої установи з надання безоплатної первинної правової допомоги;

11-2) вносить на розгляд ради пропозиції щодо кандидатури на посаду керівника установи з надання безоплатної первинної правової допомоги;

12) забезпечує виконання рішень місцевого референдуму, відповідної ради, її виконавчого комітету;

13) є розпорядником бюджетних коштів, використовує їх лише за призначенням, визначеним радою;

14) представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства;

15) звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів;

16) укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства, а з питань, віднесених до виключної компетенції ради, подає їх на затвердження відповідної ради;

17) веде особистий прийом громадян;

18) забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об'єднань;

18-1) бере участь у здійсненні державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності в межах та у спосіб, встановлені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності";

19) здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів;

20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Міському голові підпорядковуються керівники нижчих рівнів: перший заступник і шість заступників з різних напрямків:

- з питань охорони праці;

- з питань науки, освіти і культури, туризму, фізкультури й спорту;

- з питань благоустрою та житлової політики, екології, з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення, відділу транспорту і зв'язку;

- з питань реалізації державної політики в напрямках комплексного реформування процесу надання адміністративних послуг;

- з питань розробки програм і прогнозів збалансованого економічного й соціального розвитку міста, бюджету та його виконання);

- з питань розвитку підприємництва, сфери торгівлі та побутових послуг, виробництва товарів і забезпечення ними споживачів міста, захисту їх прав, забезпечення населення товарами першої необхідності.

Своєю чергою, заступникам міського голови підпорядковуються начальники відповідних відділів:

- начальник відділу інформатизації;

- начальник управління праці та соціального захисту населення;

- начальника управління містобудування, архітектури та земельних відносин;

- начальник відділу з питань енергоменеджменту та впровадження енергозберігаючих технологій;

- начальник відділу преси та інформації апарату міської ради і виконкому;

- начальник управління бухгалтерського обліку, планування та звітності;

- начальник юридичного управління;

- начальник архівного відділу;

- начальник відділу взаємодії з правоохоронними органами та оборонної роботи апарату міськради і виконкому;

- начальник управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення;

- начальник управління з питань реєстрації;

- начальник управління організаційно-протокольної роботи;

- начальник відділу внутрішнього аудиту апарату міської ради і виконкому;

- начальник управління освіти і науки;

- начальник відділу з питань державного архітектурно-будівельного контролю;

- начальник відділу з питань внутрішньої політики;

- начальник управління охорони здоров'я;

- начальник управління капітального будівництва;

- начальник адміністративно-господарчого відділу;

- начальник управління екології;

- начальник відділу стратегії розвитку електронних інформаційних ресурсів міста апарату міськради і виконкому;

- начальник управління економіки;

- начальник управління комунальної власності міста;

- та інші.

Крім того, у підпорядкування начальників відділів знаходяться окремі структурні підрозділи. Наприклад, у начальника відділу дозвільно-погоджувальних процедур виконкому міської ради, що розглядається, у підпорядкуванні знаходиться Муніципальний центр надання адміністративних послуг. Координацію всіх дій, пов'язаних з функціонуванням центру, здійснює заступник міського голови згідно з розподілом обов'язків. Керівником центру, у тому числі його територіальних підрозділів, віддалених місць для роботи адміністраторів є начальник відділу дозвільно-погоджувальних процедур виконкому міської ради. Керівника центру призначає на посаду та звільняє з посади міський голова. Керівник центру відповідно до завдань, покладених на центр:

- здійснює керівництво роботою центру, несе персональну відповідальність за організацію його діяльності;

- організовує діяльність центру, у тому числі щодо взаємодії із суб'єктами надання адміністративних послуг, уживає заходів до підвищення ефективності його роботи;

- координує діяльність адміністраторів, контролює якість та своєчасність виконання ними обов'язків;

- організовує інформаційне забезпечення роботи центру, роботу із засобами масової інформації, визначає зміст та час проведення інформаційних заходів;

- сприяє створенню належних умов для роботи адміністраторів у центрі, покращенню технологій виконання процедур (оснащення робочих місць необхідною офісною, комп'ютерною технікою, відповідними програмними продуктами), уносить пропозиції міському голові щодо матеріально-технічного забезпечення центру;

- інформує міського голову, суб'єкта надання адміністративних послуг про скарги, що надійшли до центру на дії чи бездіяльність уповноважених представників для роботи в Центрі суб'єктів надання адміністративних послуг, а також скарги на діяльність чи бездіяльність адміністраторів;

- забезпечує передачу для розгляду скарг суб'єктам надання адміністративних послуг та вживає заходів у межах повноважень щодо їх розгляду у визначені законодавством терміни з метою оперативного розв'язання порушених у них питань, задоволення законних вимог заявників, поновлення порушених прав та запобігання в подальшому таким порушенням;

- виконує інші повноваження згідно з вимогами чинного законодавства України, положенням, регламентом центру;

- може здійснювати функції адміністратора.

Службові та посадові особи досліджуваного центу обіймають такі посади: адміністратори, державні реєстратори, представники суб'єктів надання адміністративних послуг, у тому числі державні кадастрові реєстратори.

Центр у процесі виконання покладених на нього завдань взаємодіє з центральними та місцевими органами виконавчої влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями.

Висновки. Таким чином, у даній статті дістало подальшого розвитку визначення публічної адміністрації, під якою запропоновано розуміти організацію, яка виконує публічні функції на державному, регіональному та організаційному рівнях. Автором указано на доцільність розмежування понять «посадові» і «службові» особи. Уточнено, що під посадовими особами публічної адміністрації слід розуміти працівників, які обіймають посади, наділені такими повноваженнями, що дають їм змогу впливати на ступінь задоволеності інтересів стейкхолдерів публічної адміністрації. Службові особи тільки при наявності в них владних повноважень стають посадовими особами. При цьому, на нашу думку, як зазначалося вище, керівники не є службовими особами, а посадовими. Останні ж можуть і не займати керівні посади. Керівники публічних адміністрацій працюють з людьми та документами. В організації діяльності посадових осіб публічної адміністрації керівники виконують адміністративні, організаційні, службово-комунікаційні та інші функції, спрямовані на вирішення завдань, поставлених перед публічною адміністрацією, що документально закріплені певними нормативно-правовими актами. Напрямком подальших досліджень є виявлення напрямів підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації.

Література

1. Одегова С. В. Адміністративно-правові основи мотивації діяльності спеціальних категорій державних службовців : дис. на здобуття наук. ступеня к.ю.н. : спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - З., 2009. - 190 с.

2. Прокопенко Л. Л. Європейські підходи до підвищення кваліфікації державних службовців / Л. Л. Прокопенко, П. С. Щербаков // Державне управління та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. - 2012. - Вип. 3 (14). - С. 160-165.

3. Серьогін С. М. Формування якостей керівника в державному управлінні / С. М. Серьогін, Н. Т. Гончарук // Вісник НАДУ. - 2003. - Вип. 3. - С. 137-147.

4. Соколова Т. А. Підвищення ролі кадрових служб у процесі реалізації кар'єрного потенціалу державних службовців в Україні / Т. А. Соколова // Економіка та держава : наук.-практ. журнал. - №3. - 2011. - С. 143-146.

5. Сурай І. Г. Необхідність формування компетентностей щодо управління персоналом в управлінських кадрів державної служби / І. Г. Сурай // Демократичне врядування: наука, освіта і практика : матеріали наук.-практ. конф. за між нар. участю, київ, 29 травня 2009 р.:у 4 ч. Ч. 2. - К.: Вид-во НАДУ, 2009. - С58-60.

6. Авер'янов В.Б. Актуальні завдання створення нового законодавства про державну службу в Україні / В.Б. Авер'янов // Юридичний журнал. - 2005. - № 742. - С. 65-68.

7. Колпаков В.К. Адміністративне право України: підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

8. Погорілко В.Ф. Публічна влада / В.Ф. Погорілко // Юридична енциклопедія: в 6 т. - К.: Українська енциклопедія ім. М.П. Бажана, 2003. - Т. 5. - 736 с.

9. Реєстраційна діяльність публічної адміністрації: організаційно-правовий аспект: монографія / М. П. Гурковський. - Львів: ЛьвДУВС, 2012. - 204 с.

10. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: навч. посібник для юрид. фак. та фак. міжнар. відносин / А.М. Школик. - Львів: ЗУКЦ, 2007. - 308 с.

Размещено на Allbest.ru