9

Размещено на http://www.allbest.ru/

Луганський національний університет імені Тараса Шевченка

Особливості розвитку та роль місцевого самоврядування в системі публічної влади на теренах України

В.В. Заблоцький, доктор наук з державного управління,

професор кафедри державної служби адміністрування та управління,

заслужений працівник освіти України

У статті проаналізовано особливості державотворення, що обумовили самобутній характер становлення та розвитку системи місцевого самоврядування в Україні. Відбувався процес самоорганізації суспільства. На відміну від європейської та російської державних традицій єдності та взаємодії державної влади й місцевого самоврядування, українцям історично притаманне специфічне сприйняття систем місцевого самоврядування та державної влади, що сформувалось в результаті як цивілізаційних конфліктів, так і довготривалої конкуренції різних форм та моделей державного управління, їх руйнації, трансформації тощо. Перспективи подальших розвідок полягають у пошуках шляхів повернення історично притаманних українству самоврядних рис й розбудові української державності в політико-організаційному та інституційно-функціональному плані. Тому імплементація в Україні положень Європейської хартії місцевого самоврядування набуває особливого значення у контексті адміністративної реформи, як умови сталого розвитку.

Ключові слова: державотворчі конструкти, чинники державотворення, місцеве самоврядування, взаємодія систем самоврядування та державного управління.

Постановка проблеми. Глобалізаційні процеси поставили перед політичною та управлінською елітою ряд питань щодо перспектив розвитку суспільства. Перш за все, це питання взаємодії та взаємовідносин: на рівні законодавчої, виконавчої, судової гілок влади; на рівні державної влади та місцевого самоврядування; на рівні місцевого самоврядування та громади. Сьогодні в Європі набувають процеси децентралізації та підвищення ролі місцевого самоврядування. На наш погляд, ці процеси пов'язані з тим, що як суспільство, так і окрема громада (громади) почали відчувати відповідальність за розвиток "свого" регіону, місцевості в економічному та соціальному аспектах. В свою чергу, це вплинуло на зростання ролі місцевого самоврядування, як влади максимально наближеної до людини та її потреб.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. В Україні проблемі місцевого самоврядування приділяють суттєву увагу представники багатьох наук, насамперед, юристи та спеціалісти в галузі державного управління. Не бракує звернень до тематики місцевого самоврядування у політологів, соціологів, представників соціальної комунікації та інших. Найбільш відомими розробками в зазначеній царині є публікації В. Авер'янова, В. Бабаєва, М. Баймуратова, П. Біленчука, О. Бобровської, І. Бутко, О. Васильєвої, Н. Ісаєвої, В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, В. Куйбіди, П. Надолішного, В. Мамонової, М. Оніщука, М. Орзіха, Ф. Погорілка, С. Саханенко, Б. Свирського, А. Ткачука, М. Пухтинського, Ю. Шарова. Незважаючи на вагомі здобутки вітчизняних науковців у розкритті проблем державотворення, все ще залишаються прогалини в розумінні взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування, розподілу повноважень, децентралізації, імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування.

Метою даної статті є історичний аналіз національних особливостей державотворення та самобутній характер становлення й розвитку системи місцевого самоврядування в Україні.

Виклад основного матеріалу. Історично система самоврядування на територіях, де проживало українське автохтонне населення, відрізнялось як від європейської, так і від російської систем. Так в Європі простежується правонаступність розвитку системи місцевого самоврядування протягом тривалого часу. Державність виростає з самоврядування та активно їм підтримується, тому що сильна центральна влада виступає гарантом безпеки місцевого самоврядування від свавілля феодалів.

В Росії система самоврядування формувалась, як продовження державної влади на тих же ціннісних засадах і конструктах (тут і далі під конструктами ми розумітимемо поняття сучасної методології науки - теоретичне або аксіоматичне логічне розумове утворення, яке являє собою засіб наукового аналізу та узагальнення) [ [i] , с.563], що залишались незмінними майже тисячоліття.

На відміну від Росії та Європи, на українських теренах місцеве самоврядування і державна влада виступали, як правило, у ролі антагоністів, оскільки самоврядування захищало завжди права та свободи громади від свавілля представників центральної влади, які майже завжди не належали до корінного населення.

Розглянемо більш детально відмінності формуванні місцевого самоврядування в Європі та на українських теренах. Дійсно, самоврядування на європейському континенті розвивалось, майже не змінюючись у своїх фундаментальних засадах:

"цеховий" тип інституційної побудови;

рекрутування (здебільшого - шляхом виборів) з власного кола представників до невеличкого кола керівної верхівки з одноосібним, як правило, очільником органу місцевого самоврядування;

суспільно-договірний характер виконуваних повноважень;

орієнтація на відстоювання спільних інтересів (свобод, прав, привілеїв тощо) членів територіальної громади перед зовнішніми адміністративно-політичними суб'єктами (насамперед - захист спочатку від феодалів, потім - від регіональних правителів, в подальшому - від держави).

Цей розвиток цілком логічно отримав своє інституювання у вигляді Магдебурзького права, що практично у незмінному вигляді проіснувало від 1125 року. до середини ХІХ століття й майже повністю лягло в підмурок сучасної європейської системи місцевого самоврядування (фактично усіх трьох найбільш відомих модифікацій - англосаксонської, континентальної та іберійської).

Українське ж самоврядування, його походження та розвиток мають зовсім інший характер. Можна вирізнити щонайменш вісім моделей організації самоврядування на українських теренах з суттєвою різницею між собою як в інституційному, так і в ціннісному та процедурному плані:

1) Вічове народовладдя часів Київської Русі. У стародавній Київській державі суб'єктами самоврядування були, з одного боку - міські громади, які користувались адміністративною, господарською та судовою автономією, з іншого - сільські громади-верви [2, ел]. Віче мали значно ширші за європейські власні повноваження. У компетенції віче було оголошати військові походи, встановлювати міжнародні відносини, найняти князя або вигнати його та інше. В той же час віче поступалося європейським практикам, оскільки не мало своїх власних інституцій.

2) Селянсько-хутірське самоврядування часів занепаду Київської Русі за татаро-монгольської навали. Селянські громади процедурно ще нагадували віче, алене мали вже ані такої широти повноважень, ані таких інституцій, тож фактично, становили собою повернення до первісного патріархального самоврядування з війтом на чолі.

3) Військова демократія часів Козаччини, яка зароджувалася у надрах селянської системи самоврядування і тривалий час співіснувала з нею паралельно. Можна виділити три типи самоврядних громад: "полкові" або козацькі громади, що в документах іменувалися "товариствами" й управлялися отаманами та полковниками, селянські громади з війтами на чолі та козацько-селянські громади змішаного типу [4, с.54]. Як інституційно, так і функціонально козацько-полкове самоврядування не схоже ані на європейські моделі, ані на стародавнє віче, ані на сучасне для них селянсько-війтове. Козацько-полкове самоврядування унікальним чином поєднувало в собі широку (майже абсолютну, оскільки у прийнятті рішень мали право приймати абсолютно усі козаки) демократію виборів самоврядного очільника та одночасно жорстку вертикаль виконавчої влади полковників і отаманів, як правило, ще й поєднану з повноваженнями судової влади.

4) Система Магдебурзького права у західних землях XIV-ХІХ століття стала результатом входження українських земель до складу тогочасних європейських держав і була ментально характерною саме для європейських народів, для українців же стала запозиченням, проте достатньо швидко прижилася й розповсюдилася на десятки українських поселень. При цьому, наприклад Львів і Луцьк вперше отримують магдебурзькі грамоти у 1287 році, Київ - у 1494 році, а дата скасування останньої магдебурзької грамоти для українських поселень - 1831 році, коли російський цар Микола І відмінив магдебурзьке право по всій Україні (крім Києва, де воно збереглося до 1835 року). Треба зазначити,що Магдебурзьке право характеризувалося куди меншою демократичністю за давньокиївське віче, адже ним користувалися не всі, а тільки ті повнолітні законнонароджені одружені християни чоловічої статі, що володіли нерухомістю й кожен персонально здобув так зване міське право "Jus civile".

5) Система земств на території Російської імперії. Власне місцевого чи муніципального самоврядування в Московському царстві не було, принаймні ані в енциклопедіях, ані в наукових публікаціях про таке немає згадки аж до середини ХІХ століття. Міста управлялися ставлениками центральної влади, а місцеві громади максимально одержували від московського уряду право самоврядування на умовах "старочеркаської обикності", тобто традиційних звичаїв без додаткової регламентації [5, с.189]. Щоправда, спроби запровадити в Росії місцеве самоврядування мали місце неодноразово в ХVІІІ - першій половині ХІХ ст. (міська реформа 1720-х років, "Жалуванна грамота містам" 1785 року), проте вони стосувались виключно міст і врешті-решт не створили умов для перетворення міських поселень на самоврядні общини.

У 1840-х роках було впроваджено самоуправління державних селян: волосні та сільські управління обиралися на мирських сходах і виконували поліцейські, господарчі, судові та фінансові функції [5, с.187]. Остання спроба створити систему місцевого самоврядування в царській Росії датується 1864 роком, коли указом Олександра ІІ було введено в дію "Положення про земські та уїздні заклади". Однак введені реформою "зверху" земства так і не стали справжнім місцевим самоврядуванням. Як справедливо примітив Я. Черниш, місцеве самоврядування "не може сформуватися зверху, через децентралізацію. У такому випадку буде створена суто формальна система інститутів, які не виконуватимуть свого дійсного призначення, оскільки неможливо штучно створити будь-який компонент громадянського суспільства" [6, ел].

6) Система вільної спілки вільних громад початку ХХ століття. Треба зазначити, що дуже короткий термін існування української державності у 20-ті роки ХХ століття не дав змоги реалізувати на практиці надбання УНР та Центральної Ради в сфері місцевого самоврядування, проте ці наробки не були випадковими, а визрівали в надрах української громади й викристалізувалися у державотворчих ідеях таких мислителів як Георгій Андрузький, Микола Драгоманов, Михайло Грушевський та інші. Відомий драгоманівський проект політико-соціальної програми "Вольний союз - вільна спілка" [7, ел] мав глибокий вплив на розроблений Центральною Радою проект закону "Про владу на місцях і місцеве самоврядування" та на Конституцію УНР, що закріплювала державний лад на засадах широкої децентралізації: стаття 5 Конституції УНР надавала землям, волостям і громадам права широкого самоврядування [8, ел].

7) Радянська система рад народних депутатів часів УРСР. Формально, система мала всі ознаки місцевого самоврядування, однак за зовнішньою демократичною ширмою ховалась "керівна роль" комуністичної партії й жорстка тоталітарна централізація. Система рад не мала нічого спільного з жодним із попередніх муніципальних укладів, як не мала нічого спільного з тогочасною європейською і світовою практикою.

8) Система місцевого самоврядування незалежної України знову не була результатом попереднього тривалого еволюційного розвитку. Вона прошла низку реформувань та реорганізацій, але й до сьогодні не спромоглася стати дійсно дієвою ефективною самоврядною організацією місцевої життєдіяльності суспільства. На жаль, необхідність формування нової системи публічного управління, як інструмента подолання кризи в Україні до останнього часу недооцінювалась, а існуюча система публічного управління базується на системі, яка дісталась нам у спадок від радянської доби. Але за 23 роки незалежності життя суттєво змінилось. Тому зміст адміністративної реформи, яку влада запропонувала українському суспільству полягає у комплексній перебудові існуючої в Україні системі публічного управління та розробці деяких інструментів публічного управління, яких ще не існує в Україні.

Історичний аналіз доводить, що самоврядна громада історично є попередницею держави. Як зазначає Д. Співак, держава виникає в результаті об'єднання громад по економічним і політичним мотивам [9, с.112]. Проте для західноєвропейської цивілізації характерним є поступове переростання місцевого самоврядування в державну владу, творення держави на тих цінностях і засадах, що проростали в надрах місцевого самоврядування. Яскравий приклад - США. В цій країні місцеве самоврядування було основною інституцією у ранні роки республіки. Громадяни бачали в місцевому самоврядуванні основу демократії, постійно зростала довіра до нього та його легітимності. Таким чином, відбулося становлення громадянської культури, яка згодом, із утворенням держави, була перенесена на національний рівень. Те ж відбувалось і на європейському континенті [6, ел].

Таким чином, державна влада і місцеве самоврядування виступають, як дві доповнюючи одна одну підсистеми ціннісно єдиної політичної системи суспільства. Основні конструкти взаємодії державної влади та місцевого самоврядування базуються для західного суспільства на принципах паритетності, партнерства, солідаризму й субсидіарності, єдності влади в її багатоманітності. На українських же теренах, від Галичини до Слобожанщини, майже ніколицентральна влада не належала представникам корінного населення. Місцеве самоврядування на цих територіях не тільки не стало політичним підґрунтям формування національної держави та державної влади, але й відстоюючи інтереси й права українських громад перед державною владою, частіше за все ставало антагоністом державної влади. Українське самоврядування і державні системи, що панували на автохтонних українських територіях, як правило, базувалися на зовсім інших цінностях і звичаях, укорінених в різних інституціях і процедурах.

Тому історично державна влада завжди намагалася викорінити притаманний українському самоврядуванню більший, навіть за європейський рівень народовладдя, адже рівень участі у віче куди більший, аніж участі у Афінах та Спарті чи власників "Jus civile" середньовічних міст Європи.

А справа тут в тому, що наше народовладдя процедурно має інший характер, не процедурно-правовий, як у європейців, а скоріше, анархо-афективний, який не вписується в інституційно-функціональні конструкти європейських держав. Навіть зараз місцеве самоврядування і державна влада хоча і виступають двома доповнюючими одна одну політичними утвореннями, що становлять владну єдність на території держави, та іноді історичне "протистояння" українського місцевого самоврядування з державними інституціями продовжується і в теперішній час. Зокрема, І. Бодрова визначає, що "сучасні політико-правові реалії. характеризуються дисбалансом у відносинах органів місцевого самоврядування та органів державної влади, який переростає в різні форми соціального напруження, а інколи - у відкритий конфлікт" [10, ел].

Зазначене не тільки актуалізує розбудову української державності на засадах виходу на перші ролі державотворення провідних конструктів і чинників системи місцевого самоврядування (у відповідності до Європейської хартії місцевого самоврядування), але й підводить наукове підґрунтя генетичної притаманності українського суспільства саме до такого характеру адміністративно-територіальної реформи в Україні. Перенос центру ваги політико-адміністративних відносин з державного на місцевий рівень публічного управління одночасно відповідатиме глибинним національним традиціям та проголошеному стратегічному розвитку українського суспільства в напрямку європейської інтеграції.

місцеве самоврядування європейська хартія

Висновки та перспективи подальших досліджень. Проведене дослідження надає теоретико-методологічне підґрунтя для впорядкування наукового знання щодо генези місцевого самоврядування в Україні, яке суттєво відрізняється від аналогічних конструктів Європи та Росії, насамперед двома універсальними чинниками: інституційно-ціннісним розривом та характером взаємодії центральної державної влади з місцевим самоврядуванням. Відтак перспективи подальших розвідок полягають у пошуках шляхів повернення генетично притаманних українству самоврядних рис й розбудови української державності на засадах домінування місцевого самоврядування в політико-організаційному та інституційно-функціональному плані.

Література