Сучасні підходи до вдосконалення механізмів державного регулювання зі збереження та популяризації історико-культурної спадщини та пам’яток архітектури

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасні підходи до вдосконалення механізмів державного регулювання зі збереження та популяризації історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури

В.В. Мещеряков

аспірант кафедри регіонального управління,

місцевого самоврядування та управління

містом Національної академії державного

управління при Президентові України (м. Київ)

Постановка проблеми. Нинішній стан функціонування механізмів державного регулювання розвитку сфери охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури показує, що вони базуються на багатьох важелях перспективного характеру. Так, у проекті Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення державного нагляду (контролю) та визначення сфер господарської діяльності, що підлягають державному нагляду (контролю)” визначені основи державної політики, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини, науки та освіти, а саме: [8]:

- дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини під час здійснення господарської діяльності на об'єктах культурної спадщини, їх територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини);

- стан утримання об'єктів культурної спадщини, які перебувають у власності, користуванні чи управлінні суб'єктів господарювання (центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини).

У цьому контексті, відповідно до Стратегії економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 рр., у частині зміцнення потенціалу розвитку регіонів та їхньої конкурентоспроможності, державна регіональна політика має забезпечити: формування оптимальної високоефективної структури господарства регіонів, яка б сприяла їхньому комплексному розвитку на основі наявної інфраструктури, історико-культурних надбань і традицій з використанням переваг та можливостей геополітичного становища регіонів.

Однак дослідження показують, що механізми державного регулювання у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, які застосовуються сьогодні, досить часто є малоефективними, недостатніми та такими, що не використовуються повною мірою як з об'єктивних, так і суб'єктивних причин. А тому, для досягнення поставленої мети розвитку пам'яткоохоронної сфери більшість існуючих проблем необхідно вирішувати за допомогою запровадження дієвих механізмів державного регулювання, які включають у себе систему механізмів з координації діяльності даної сфери. Ефективне функціонування такої системи виявляється неможливим без планування, регулювання, координації та контролю з боку структур, відповідальних за її розвиток.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій свідчить, що проблеми збереження та популяризації історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури перебувають у полі зору багатьох науковців, серед яких: В. Акуленко, М. Богуславський, В. Горбик, Т. Каткова, Т. Курило, О. Іконніков, О. Малишева, Т. Могіліна, О. Усенко, Н. Фесенко, В. Холодок та ін. Науковий доробок вітчизняних і зарубіжних дослідників дає змогу зорієнтуватись у визначеній проблемі. Але більшість цих праць стосується окремих питань сфери культурної спадщини. Тому серед невирішених раніше частин загальної проблеми - обґрунтування інноваційних підходів до збереження історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури в Україні.

Метою та завданням дослідження пропонованої публікації є дослідження сучасних підходів до вдосконалення механізмів державного регулювання зізбереження та популяризації історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури.

Виклад основного матеріалу. Однією із наріжних проблем охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури є удосконалення діяльності державно-владних інституцій шляхом формування системи механізмів із координації функціонування пам'яткоохоронної сфери. Забезпеченню розвитку та популяризації культурних цінностей сприятиме удосконалення організаційного, правового, економічного та інформаційного механізмів державного регулювання охороною культурної спадщини за пріоритетними напрямами.

Зокрема, в умовах сучасності, проблема удосконалення законодавства у сфері охорони культурної спадщини є досить актуальною для України, що обумовлено появою значної кількості загроз культурній спадщині в країні, серед яких можна виокремити [3, с. 152]: залучення рухомих предметів культурної спадщини у цивільний обіг, який у переважній кількості є незаконним; масове розгарбування археологічних пам'яток; масове знесення пам'яток архітектури у великих містах і будівництво на їхньому місці комерційної та житлової нерухомості, що не вписується у традиційну архітектуру цих міст; погіршення якості розробки нормативних актів, у тому числі й у сфері культури; збільшення випадків розкрадання об'єктів культурної спадщини; незаконне вивезення культурних цінностей за кордон; ігнорування рекомендацій міжнародних організацій, у тому числі ЮНЕСКО та ін.

А тому, для збереження та обліку рухомих об'єктів спадщини на території України, доцільно було б доповнити Закон України “Про охорону культурної спадщини” статтею щодо охорони предметів, пов'язаних із найважливішими історичними подіями в житті українського народу, археологічних знахідок, творів образотворчого і декоративно-ужиткового мистецтва, документів, які мають національну цінність. Загалом же, на думку автора, варто підтримати точку зору С.В. Іванова та Т.Г. Каткової щодо прийняття окремого законодавчого акту “Про обіг культурних цінностей”, який би передбачав: порядок обліку культурних цінностей, що знаходяться у приватній власності; правила занесення їх до реєстру культурного надбання; створення системи електронного каталогу предметів національної спадщини; процедуру комерційного обігу та правила колекціонування культурних цінностей; легалізацію наявних приватних колекцій за певними правилами [4].

Разом з цим, реальне збереження культурної спадщини неможливе без наявності системного законодавства. Зауважимо, що норми вітчизняного законодавства про охорону пам'яток не можуть відтворити та попередити всі зміни, які відбуваються в Україні в сучасний перехідний період до створення держави з ринковою економікою. Відповідно, у рамках удосконалення правового механізму державного регулювання у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, автор, поділяє позицію В. Холодок, яка наголошує на доцільності розробки комплексного нормативно-правового акту (Кодексу) охорони культурної спадщини в Україні [9]. Однак, пропонується дещо розширити його функціональне призначення і прийняти Кодекс охорони історико-культурної спадщини, пам'яток архітектури та містобудування (далі - Кодекс) як єдиного цілісного нормативно-правового акту, який є результатом кодифікації і правового регулювання суспільних відносин у пам'яткоохоронній сфері та об'єднує чинне законодавство різних галузей, що містять норми щодо збереження та охорони культурної спадщини.

Відповідно кожен із законодавчих актів, що увійде до Кодексу, встановлюватиме норми щодо захисту та збереження історико-культурних цінностей, визначатиме відповідальність за їх належне утримання та фінансову підтримку дослідницької роботи по виявленню пам'яток. До пакету таких законодавчих актів, користуючись досвідом зарубіжних країн, можуть бути включені законодавчі акти щодо приватизації, землі, транспорту, реконструкції центрів історичних міст, розвитку сільськогосподарського виробництва [2, с. 62], заборони будь-яких знесень пам'яток без дозволу спеціально-уповноважених адміністративних органів, які несуть відповідальність за стан збереження культурного майна, взятого на державний облік і без проведення необхідної кваліфікованої оцінки історичних й монументальних об'єктів фахівцями пам'яткоохоронної діяльності.

Водночас, необхідно посилити контроль під час проведення реставраційно-ремонтних робіт як екстер'єру, так і інтер'єру архітектурних пам'яток. При цьому заборонити будь-які перебудови фасадів, внесення нових елементів оздоблення на об'єктах історико-архітектурного значення, як таких, що змінюють первісний, автентичний вигляд пам'ятки та пошкоджують її [7, с. 82].

А тому, в основу Кодексу повинен бути покладений принцип поважного ставлення до етнокультурних традицій та реліквій кожного з етносів, які мешкають на території України, з метою визначення та поцінування пам'яток у державі.

На сучасному етапі, з метою удосконалення правового механізму державного регулювання охорони культурної спадщини та формування довгострокового бачення перспектив розвитку культурної сфери і креативності України, постає питання про розробку, підготовку, формування та прийняття довгострокових цільових програм по збереженню пам'яток як державного, так і місцевого значення. Такі програми не повинні залежати від політичної кон'юнктури, яка впливає на діяльність місцевих органів управління, зміна яких кожні 3-4 роки суттєво позначається на виконанні обов'язків щодо захисту та збереження пам'яток. Тому слід наголосити на необхідності прийняття довгострокових програм з визначеними обсягами фінансування як з державного бюджету так і позабюджетних коштів (приватних товариств, благодійних фондів тощо).

У цьому контексті заслуговує на увагу програма у рамках проекту Дорожньої карти - “Культура 2025. Довгострокова національна культурна стратегія” (далі - Культурна стратегія) над розробкою якої працює Міністерство культури України за підтримки вітчизняних та європейських консультантів із Естонії та Грузії [6]. Важливо, що Культурна стратегія направлена на вирішення не тільки національних, а й регіональних і місцевих проблем із обов'язковим залученням до процесу її розробки ключових партнерів (міністерств, регіональних і місцевих органів влади, а також неурядового сектору). Щоб уникнути створення документа, який може швидко втратити актуальність та для того, щоб Культурна стратегія відповідала викликам часу, планується її постійне оновлення та модернізація.

Культурна стратегія має бути схвалена Урядом, який зможе визначити подальші кроки/дії усіх залучених сторін (наприклад, культурна дипломатія і просування іміджу країни для Міністерства закордонних справ України, культурні і креативні індустрії для Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, культурний розвиток у регіонах для Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України і т.п.). Це значно підвищить шанси Культурної стратегії на імплементацію.

Таким чином, у контексті дослідження, на особливу увагу заслуговує здійснення охорони пам'яток, їх популяризації в пресі та на телебаченні, вдосконалення форм використання та включення нових пам'яток у туристичні маршрути регіонами нашої держави. Враховуючи труднощі з фінансуванням такої програми, вона має бути відкрита для фінансової підтримки з боку приватного капіталу, культурно-освітніх закладів, благодійних фондів, окремих громадян.

Наступним механізмом державного регулювання, що потребує удосконалення є організаційний, під яким варто розуміти процес регулювання діяльності органів публічної влади у пам'яткоохоронній сфері з метою підвищення результативності впровадження державної політики та розв'язання існуючих суперечностей через розширення міжнародних, культурних і наукових зв'язків. Цього можна досягти шляхом узгодження суспільних відносини та розробки моделі удосконалення взаємодії органів публічної влади, громадськості і приватних структур у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, спрямованих на комплексну охорону всіх видів культурної спадщини з метою формування нової організаційної структури управління на державному і регіональному рівні, яка бґрунтувалася на засадах децентралізації та демократизації.

Оскільки можливості держави щодо утримання об'єктів культурної спадщини є досить обмеженими, а тому обсяг державного фінансування, що виділяється на утримання та реставрацію пам'яток становить приблизно 10-15% від необхідного. Виникає гостра потреба у пошуку альтернативних джерел фінансування та формування досконалого інноваційного економічного механізму державного регулювання охороною культурної спадщини. Досвід різних країн свідчить, що об'єкти культурної спадщини - це важливий актив сучасних міст, який може приносити прибуток і істотно впливати на їх економічний розвиток.

Стає очевидним, що удосконалення економічного механізму державного регулювання охороною культурної спадщини можна ідентифікувати з її залученням до соціально-економічних процесів розвитку країни. Актуалізація передумов залучення державою приватних інвесторів для спільної діяльності у галузі охорони культурної спадщини є надзвичайно важливою, оскільки культура розглядається як один із вагомих ресурсів економічного розвитку регіонів і об'єктом для ефективного інвестування. У цьому контексті заслуговує на увагу точка зору В. Холодок, чию позицію поділяє і автор дослідження, що державно-приватне партнерство є не лише одним із найважливіших і найбільш універсальних механізмів інвестиційної політики, а й сприяє консолідації фінансового, організаційного та управлінського потенціалу приватного та державного секторів економіки на пріоритетних напрямах [9]. Відповідно, інвестиційний напрям розвитку економічного механізму державного регулювання охороною культурної спадщини розкриває такі переваги та перспективні форми державно-приватного партнерства, як: оренда та безоплатне користування об'єктами культури; безоплатна передача у власність об'єктів культурної спадщини; довірче (трастове) управління об'єктами культури; концесія; аутсорсинг; інвестиційні угоди [5, с. 117]; приватизація; включення об'єктів культурної спадщини в туризм; формування транскордонних, культурних, туристичних кластерів на використанні потенціалу культурної спадщини.

Поряд із цим, удосконалення економічного механізму державного регулювання сфери охорони культурної спадщини передбачає надання сервейінгових послуг як системи довгострокових фінансово-економічних відносин між інститутами держави і суб'єктами приватного сектора економіки з реалізації проектів на основі партнерства та об'єднання ресурсів, розподілу доходів і переважних вигод, витрат і ризиків. А тому, на даний час, управління нерухомістю різного функціонального призначення, у тому числі й об'єктами культурної спадщини та пам'ятками архітектури, може здійснюватися на основі залучення компаній, що надають сервейінгові послуги.

Сервейінг включає всі види планування (генеральне, стратегічне і оперативне) щодо функціонування нерухомості, а також заходи, пов'язані з проведенням усього комплексу технічних і економічних експертиз об'єктів нерухомості, що забезпечують отримання максимального соціального ефекту. Сервейінг - це достатньо новий для України і дуже актуальний на сьогоднішній день напрям у консалтингу, що проводиться виключно на користь власника і інвестора. Адже закономірним є бажання будь-кого із них - отримати максимальний прибуток від використання нерухомості при мінімальних витратах.

Розкриваючи основну концептуальну складову сервейінгу, варто зазначити, що відмінними особливостями концепції сервейінга є комплексність опрацювання питань управління, системність у вирішенні виникаючих проблем, інтегрованість пропонованих рішень, стратегічне бачення перспектив майбутнього і орієнтація на рішення прикладних управлінських завдань. Ці конкурентні переваги відрізняють сервейінг від традиційного управління нерухомістю, виступаючи змістовним підґрунтям успішному застосуванню нової системи. Адже відомо, що історичну нерухомість і пов'язані з нею земельні ділянки визнають в усьому світі потенційно привабливими об'єктами інвестування. Звичайно, багато чого залежить і від стану об'єкта, його місця розташування та культурної цінності. Для реалізації інвестиційних проектів у сфері культурної спадщини необхідною умовою є, з одного боку, дотримання інтересів держави в частині, що стосується її збереження і використання, а з іншого, - врахування інтересів інвестора в плані окупності проекту та отримання прибутку.

Суть застосування сервейінга у пам'яткоохоронній сфері - здобуття максимального ефекту при управлінні нерухомими об'єктами культурної спадщини, який досягається за рахунок системного підходу, що охоплює усі стадії реконструкції і життєвого циклу об'єкта. Тобто у процесі реалізації концепції сервейінга відбувається опрацювання технічних і просторово-територіальних аспектів розвитку історичної нерухомості з урахуванням яскраво вираженої управлінської цільової орієнтації, що має важливе значення для її ефективного використання.

Отже вдосконалення економічного механізму державного регулювання у сфері охорони історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури відбувається шляхом налагодження системи взаємовідносин органів публічної влади різних рівнів, суб'єктів підприємницької діяльності у процесі господарської діяльності з питань пошуку фінансових джерел, формування кошиків для фінансування охорони культурної спадщини, перерозподілу доходів бюджетів усіх рівнів з метою збереження історико-культурного надбання країни. Цей механізм має базуватись на таких основних принципах державного регулювання: плановості, ефективності використання коштів, публічності, результативності, зворотного зв'язку, законності.

Разом з цим, удосконалення інформаційного механізму - пов'язане із доцільністю повсюдного використання органами публічної влади регіонів інтерактивних методів взаємодії, що сприяє забезпеченню доступу населення до культурних надбань засобами новітніх інформаційних технологій, інтеграцією культурної спадщини у світовий інформаційний простір. За результатами дослідження, проведеного соціологічною службою Центру Разумкова у вересні 2014 року, 40% населення України підтримує розвиток електронного урядування. Інтереси громадян до головних напрямів електронної взаємодії з органами влади пріоритезовані наступним чином: бажання отримати послугу - 21%, отримати інформацію про діяльність органу влади - 17%, вплинути на зміст рішень органів влади - 7,4% [1].

А тому курс на євроінтеграцію та перспектива приєднання України до Єдиного європейського інформаційного простору (Single Information Space), Європейського освітнього та дослідницького просторів (European Reseach Area) та Європейського культурного простору (European Cultural Area) ставить перед Українською державою завдання розвитку національної сфери інформаційно-комунікаційних технологій та культурно-освітньої сфери в руслі європейських тенденцій.

У ЄС поставлена стратегічна мета створення “Європейського культурного простору”, що базується на спільній Європейській культурній спадщині та орієнтований на стимулювання плідного міжнародного співробітництва в цій області. Поява в Європі цифрової культури відбувається одночасно із включенням традиційних культурно-освітніх закладів у європейський культурний простір. Тенденція розглядати бібліотеки, музеї, архіви як заклади пам'яті, безпосередньо відобразилась на структурі інституцій ЄС. У Європейській Комісії були створені Генеральний директорат по культурі та культурній спадщині та Генеральний директорат по культурі інформаційного суспільства, у межах яких організовано відділ прикладних програм по культурній спадщині.

Становлення електронних бібліотек, оцифровування культурної спадщини та накопичення цифрового контенту є як однією із основних тенденцій у сучасній культурі, так і об'єктивною умовою розвитку глобальної інформаційної цивілізації.

Інтернет-мережа нараховує велику кількість інформаційних проектів, що передбачають розширення можливостей громадян щодо отримання інформації про основні питання пам'яткоохоронної галузі різних держав світу. Кожний ресурс дозволяє посилатись на інші інформаційні сайти, забезпечуючи постійний зв'язок між ними та взаємне просування їх в Інтернет-просторі.

Інноваційними підходами у цьому напрямі є застосування у державному секторі фінансового механізму. В сучасних умовах визнається, що фінансовий механізм має відповідне інформаційне забезпечення. Таким інформаційним забезпеченням даного механізму, з метою імплементації нових управлінських технологій по формуванню системи е-послуг є: краудсорсинг (адміністративно-управлінські процеси з надання послуг у сфері охорони культурної спадщини, що регламентовані і здійснюються в електронній формі за допомогою автоматизованої системи міжвідомчої інформаційної взаємодії); краудфандінг (колективне фінансування з метою збору грошових коштів для інвестицій у сферу охорони культурної спадщини, використовуючи соціальні мережі) та фандрайзинг (спеціальний організаційно-економічний інструмент для пошуку та залучення грошових та інших ресурсів благодійними організаціями з метою реалізації певного соціального проекту або серії проектів у пам'яткоохоронній сфері, об'єднаних однією спільною ідеєю, як правило через мережу Інтернет). Визначені автором види інформаційного забезпечення фінансового механізму дозволяють говорити про них як про феномен та початок формування нового сегменту фінансового ринку -ринку альтернативного фінансування.

В епоху нових перетворень увесь світ усвідомлює важливість збереження культурного надбання людства, що є важливим елементом національно-культурної ідентичності. Визнання важливості культурної спадщини у розвитку суспільства вимагає від нашої країни запровадження змін та формування нових підходів до вдосконалення механізмів державного регулювання зі збереження та популяризації історико-культурної спадщини та пам'яток архітектури, а також прийняття концептуальних документів, що визначатимуть пріоритети і завдання реформування управління на демократичних засадах.

Висновки та перспективи подальших розвідок. Отже, зберігати культурну спадщину в сучасних умовах необхідно з позиції її органічного включення у життя суспільства, що забезпечить перехід від моделі виживання до формування моделі сталого розвитку. Для вдосконалення функціонування механізмів державного регулювання даної сфери потрібно налагоджувати механізм співпраці органів публічної влади з громадськими організаціями, брати участь у програмах міжнародного та міжрегіонального співробітництва та стежити за раціональним використанням та збереженням історико-культурного середовища.

А тому завданням сучасних регіональних управлінських систем є забезпечення оптимальних умов ефективної діяльності окремих елементів та пам'яткоохоронного ринку в цілому. На них покладається розробка пропозицій Міністерству культури України про продовження діяльності щодо включення об'єктів історико-культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток культури України, здійснення інформаційного, нормативно-законодавчого забезпечення та координації діяльності органів публічної влади з питань проведення державної політики у пам'яткоохоронній сфері в регіонах України.

Разом з цим, необхідно: здійснити перехід від охорони окремих об'єктів до охорони ландшафтів; від охорони тільки видатних пам'яток до охорони історичної забудови, що відображає спосіб життя пересічних городян; від охорони тільки пам'яток старовини до охорони пам'яток XX та XXІ ст.; від захисту лише матеріальної спадщини до охорони нематеріальної спадщини, що включає в себе традиції, життєвий уклад і сусідства, що склалися в тому чи іншому історичному місці.

Як показують результати дослідження, інноваційний напрям розвитку та удосконалення механізмів державного регулювання у сфері охорони культурної спадщини залишається актуальними і потребують подальшого вивчення та впровадження.

Список використаних джерел

пам'яткоохоронний державний архітектура

1. Зелена книга державної політики у сфері електронного урядування / eTransformation - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://e-zakon.org/doc/greenbook/ch30.

2. Иконников А. В. Охрана памятников истории / А. В. Иконников. - Нью-Йорк. - 1998. - 96 с.

3. Каткова Т.Г. Поняття культурної спадщини за міжнародним та українським законодавством / Т.Г. Каткова // Право і безпека. - 2005. - № 5. - С. 148-152.

4. Каткова Т.Г. Діяльність ОВС України з питань захисту культурної спадщини: адміністративно-правові аспекти [Текст]: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07 /Каткова Тетяна Геннадіївна; Харк. нац. ун-т внутр. справ. - Х., 2008. - 242 арк.

5. Колодина Е.А., Радионова О.В. Проблемы и перспективы развития публично-частного партнерства в сфере культуры / Е.А. Колодина, О.В. Радионова // Известия ИГЭА. 2013. - № 4 (90). - С. 114-119.

6. Мінкультури презентує проект Дорожньої карти - “Культура 2025. Довгострокова національна культурна стратегія” // Офіційний сайт Міністерства культури України: - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://mincult.kmu.gov.ua/mincult/uk/publish/article/376119.

7. Могіліна Т.С. Міжнародний досвід охорони культурної спадщини та пам'яткоохоронне законодавство України / Т.С. Могіліна. - К.: Стилос. - 2002. - 195 с.

8. Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо удосконалення державного нагляду (контролю) та визначення сфер господарської діяльності, що підлягають державному нагляду (контролю): проект Закону України від 14.07.2014. - [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.dkrp.gov.ua/info/3701.

9. Холодок В.Д. Державне управління охороною культурної спадщини в Україні: автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр.: 25.00.02 / В.Д. Холодок; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харків. регіон. ін-т держ. упр. - Харків, 2014. - 20 c.

Размещено на Allbest.ru