Засади державної комунікативної політики щодо запобігання та протидії корупції

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Вищий державний навчальний заклад «Університет менеджменту освіти»

Національної академії педагогічних наук України

Засади державної комунікативної політики щодо запобігання та протидії корупції

К. А. Бабенко,

доктор юридичних наук, професор кафедри університетської та професійної освіти,

С. Ж. Лазаренко,

доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України, завідувач кафедри університетської та професійної освіти

В статті визначені засади державної комунікативної політики щодо запобігання та протидії корупції. Розглянуто сутність комунікації та етапи становлення сучасної комунікативної концепції. Визначено нормативно-правову базу державної комунікативної політики в Україні на міжнародному, національному та місцевому рівнях.

Ключові слова: державна комунікативна політика, корупція, комунікація, комунікативна концепція, нормативно-правове забезпечення.

Аналіз наукових досліджень та публікацій. Корупція є однією з найбільш актуальних соціальних проблем сучасності, вирішення якої є надзвичайно важливою справою. Корупція як антисоціальне явище впливає на темпи розвитку економіки держави, владу та суспільство в цілому. Масштаби та наслідки процесів корумпованості в усіх державах світу вимагають від відповідних державних і міжнародних установ та організацій постійного й поглибленого аналізу її причин з метою нейтралізації та розробки заходів щодо її подолання. Першорядне значення в запобіганні та протидії корупції як пріоритетного завдання державної політики, надається усуненню причин корупції. Зміст цих причин пов'язаний із цілим комплексом правових, соціально-політичних, економічних та інших умов, що характеризують політичне й соціально-економічне становище держави.

Оскільки корупція в першу чергу виникає в процесі комунікації влади і суспільства певне значення мають для нас роботи класиків, які присвячені питанням комунікації. Комунікація суспільства з владними структурами, громадськими об'єднаннями були об'єктом вивчення вчених з найдавніших часів - Платона, Аристотеля, Цицерона, Н. Макіавеллі, Т. Гоббса, Д. Локка, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтеск'є, Г. Гегеля, Р. Дарендорфа, М. Вебера та інших, в сучасній науковій традиції це - Р. Патнама, А. Тойнбі, Ю. Габермас, М. Гембергер, Т. Карозерс. Важливі дослідження з проблем корупції зробили сучасні вітчизняні та зарубіжні вчені С. Барсукова, А. Бистрова, І. Мошкіна, С. Серьогін, М. Сильвестрос та ін.

Метою дослідження в даній публікації є визначення засад державної комунікативної політики щодо запобігання та протидії корупції.

Виклад основного матеріалу дослідження. Корупція негативно впливає на комунікацію органів державної влади та інститутів громадянського суспільства.Саме «комунікація» постає універсальним та ключовим процесом у сполученні владних інститутів та громадськості (лат. «communicatio» - повідомлення, передача). На думку В.І. Гостеніна та О.Г. Кисельова, «комунікація» визначається через:

1. Повідомлення, передавання, засіб зв'язку будь-яких об'єктів мате-ріального та духовного світів, процес спілкування як передача інформації від однієї людини до іншої, передача та обмін інформацією у суспільстві з метою впливу на нього.

2. Соціально обумовлений процес передавання та прийняття інформації в умовах міжособистісного та масового спілкування за допомогою різних комунікативних засобів (вербальних, невербальних та інших).

3. Розповсюдження інформації [1].

Інтенсивний розвиток засобів комунікації сприяє проведенню наукових досліджень та акцентуванні уваги дослідників на комунікативних технологіях - «вибуху комунікацій». Праці філософів та логіків (Б. Рассела, Л. Вітгенштейна), лінгвістів (Ф. Сосюра та інших), семіотиків (У. Морриса тощо) вже призвели до змістового перегляду поняття «комунікація».

У системі суспільних відносин обов'язково проявляються соціальні відносини, які пов'язані з соціальною сферою життєдіяльності людей. Управління суспільними відносинами, тобто взаємодією соціальних груп, людських суспільств у процесі їх діяльності, реалізується через соціальне регулювання, тоді як інструментом такого регулювання виступають суспільні зв'язки. У загальному вигляді система суспільних зв'язків виступає як процес соціальної комунікації. Філософію суспільних зв'язків засновано на концепції американського соціолога Т. Парсонса стосовно інформаційного обміну взаємодіючих систем і підсистем, а також на концепції комунікативної раціональності влади німецького філософа Ю. Хабермаса.

У вирішенні проблем розробки державної комунікативної політики

щодо запобігання та протидії корупції актуальним питанням постає забезпечення ефективної взаємодії влади з громадськістю, що потребує усвідомлення становлення сучасної комунікативної концепції.

Першою із сучасних комунікативних концепцій є концепція «магічної кулі» Г. Лассуелла, який в 40-х роках XX століття запропонував модель комунікаційного процесу та план комунікативної дії як «єдиного цілого». Учений вважав, що під час комунікації інформація трансформується в магічну кулю та «заряджає» людину як «електричну лампочку». Результатом такої взаємодії стає трансформація відчуттів, знань людини, змінення їх мотивації. В результаті ідеї Г. Лассуелла покладено в основу сучасного механізму комунікації.

Наступну концепцію розроблено У. Липпманом (1921 р.), який стверджував, що зазначений вплив відбувається із застосуванням стереотипів - стандартизованих, сталих, емоційно насичених, ціннісно визначених образів, уявлень про соціальний об'єкт. Вплив - це образ, який є полярним за знаком оцінки, жорстко фіксованим і таким, що не викликає сумнівів в його істинності. Такі стереотипи виконують функції регуляції та інтеграції відносин у суспільстві.

Концепції Г. Лассуелла та У. Липпмана відтворювали однолінійну та монологічну структуру комунікації та не враховували зворотного зв'язку та не дозволяли встановленій комунікації набути ознак ефективної.

Цю прогалину заповнила концепція 2-сходинкової комунікації П. Лазарсфельда, Б. Берельсона та Г. Годе. Наприкінці 40-х років XX століття вчені запропонували багатосходинкову модель комунікації, необхідним елементом якої були «лідери думки» як головні суб'єкти діалогу для спеціалістів зі зв'язків з громадськістю.

Наступну концепцію - концентричних кіл - запропоновано ЕлмоРоупером, яка передбачає поступовий розвиток ідей, їх розповсюдження концентричними колами, що походять від великих думок видатних мислителів до учеників та послідовників, потім - до великих популяризаторів цих ідей та, поступово, - до менш значущих популяризаторів. Подальше розповсюдження відбувається до політично активних людей та, наприкінці, до політично інертних. Таким чином, встановлюється роль лідерів та їх вплив на суспільну думку.

Концепція кібернетичної комунікації К. Дойча базується на тлумаченні політичної системи як мережі комунікацій та інформаційних потоків. Модель К. Дойча складається з чотирьох блоків, кожен з яких є пов'язаним з різними фазами проходження інформації - комунікативних потоків: одержання та відбір інформації; переробка інформації та її оцінка; прийняття рішень; здійснення рішень із зворотнім зв'язком. Учений дійшов висновку, що задля збереження держави та стабільності необхідно не тільки приймати сигнали протестів, які надходять від суспільства, але й своєчасно перебудовувати політику та інститути держави.

Погодимося, що комунікації - це механізм, який визначає засоби реалізації державної влади. Сама природа державної влади є комунікативною. У межах комунікативної парадигми влада в державі інтерпретується не як певний вплив, що обмежується у часі та просторі, а, скоріше, як особливий різновид політичних суб'єктів, специфічна форма соціальної комунікації між суб'єктами та об'єктами політичної діяльності з приводу отримання, збереження, відтворення та трансформації політичної інформації з метою вироблення адекватних або неадекватних політичним цінностям суспільства рішень [2, с. 5-10].

Наступною складовою процесу становлення сучасної комуніка-тивної концепції є розроблення онтологічного підходу до влади Х. Аренда, відповідно до якого інститут влади розглядається як такий, що відповідає здатності людини діяти спільно в інтересах держави. Влада, в свою чергу, формується за умов готовності та здатності індивідів діяти узгоджено. Наразі відому концепцію комунікативної раціональності влади Ю. Хабермаса засновано на ствердженні, що людська спільнота, яка усуспільнюється, здатна до взаємодії з метою раціоналізації відносин. Суспільство, на думку Ю. Хабермаса, є продуктом взаємодії між людьми.

Концепція засобів комунікації Н. Лумана заснована на припущенні, що політична влада є ядром будь-якої політичної системи, а політична система інтегрується у суспільство за допомогою комунікації, яка й організує функціонування політичної влади. Політична влада, на думку Н. Лумана, це й комунікація, й «найважливіший засіб комунікації в суспільстві», який базується на таких іманентних властивостях комунікації як вибірність та інформативність. Разом з тим, влада - це соціальний феномен, який має власні атрибутивні якості: спеціалізацію, символічність, узагальненість та легітимність [3].

Концепція символічної влади П. Бурдьє доповнила існуючі концепції поняттями «символічна влада» та «габітус», тобто система успадкованих схем прийняття та оцінювання комунікації, що забезпечується практикою [2, с. 10]. комунікативний політика державний

Відповідно до концепції влади як політичного тексту, яка характерна постструктуралістам (Р. Барт, Т. Ван Дейк), обов'язковою умовою влади є її вираження в мові, а політика - це кодифіковані знаки, які розгортаються за допомогою акту висловлювання в соціально-семіотичний процес - дискусію [2]. Концепція «м'ягкої влади» Дж. Ная встановлює, між іншим, поняття «жорсткої влади» - військової, економічної та «м'якої влади» - здатності суб'єкта отримати те, що він бажає, через використання привертання (зваблення), а не підкорення. Влада - це комунікація, яка все менш матеріальна та все більше різнопланова, гнучка.

Сучасна наукова думка виходить з того, що в основі соціальної комунікації лежить інтерпретація таких елементів, як передавання інформації від однієї людини до іншої та ретрансляція інформації про суспільство з метою впливу на нього. Практична реалізація державної комунікативної політики взагалі та щодо запобігання та протидії корупції виходить з чинної нормативно-правової бази, яку складають такі офіційні державні документи:

· Закони України «Про телекомунікації», «Про телебачення і радіомовлення», «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення порядку випуску видавничої продукції на умовах державного замовлення», «Про захист суспільної моралі», «Про доступ до публічної інформації», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про інформацію», «Про місцеві державні адміністрації» (статті 13, 25);

· Наказ Державного комітету інформаційної політики, телебачення та радіомовлення України і Державного комітету зв'язку та інформатизації України від 25.11.2002 року №327/225 «Про затвердження Порядку інформаційного наповнення та технічного забезпечення Єдиного веб-порталу органів виконавчої влади та Порядку функціонування веб-сайтів органів виконавчої влади»;

· Постанова Кабінету Міністрів України від 4 січня 2002 р. № 3 «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернету інформації про діяльність органів виконавчої влади», Положення про НКР «Положення про науково-консультативну раду Національної експертної комісії України з питань захисту суспільної моралі» від 7 жовтня 2008 року № 4, Постанова Кабінету Міністрів України від 31.01.2007 року № 106 «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм», Концепція сприяння органами виконавчої влади розвитку громадянського суспільства, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21.11.2007 року № 1035-р, Постанова Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», Накази Міністерства економіки України від 04.12.2006 року № 367 «Про методичні рекомендації щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання» та від 04.12.2009 року № 1367 «Про Порядок обміну інформацією між виконавцями державних цільових програм та координації цієї роботи».

Законодавство України щодо участі громадськості у діяльності органів публічної влади на місцевому рівні складають:

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [4] від 21 травня 1997 року, який запроваджує інститути місцевих ініціатив та громадських слухань. Цим питанням присвячені окремі статті цього Закону:

«Стаття 9. Місцеві ініціативи.

Члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування».

«Стаття 13. Громадські слухання.

Територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, які належать до відання місцевого самоврядування».

У Законі України «Про місцеві державні адміністрації» [5] від 9 квітня 1999 року також передбачена участь громадськості у роботі місцевих державних адміністрацій: «Стаття 37. Відносини місцевих державних адміністрацій з об'єднаннями громадян.

Місцеві державні адміністрації взаємодіють з політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями для забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, екологічних, соціальних, культурних та інших інтересів з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, сприяють виконанню статутних завдань та забезпечують додержання законних прав цих об'єднань громадян. Політичні партії, громадські та релігійні організації можуть вносити пропозиції з питань їх діяльності на розгляд місцевих державних адміністрацій. У цих випадках представники зазначених організацій мають право бути присутніми під час розгляду внесених ними питань, давати необхідні пояснення».

У статті 38 цього Закону визначаються відносини місцевих державних адміністрацій з громадянами: «Місцеві державні адміністрації забезпечують додержання прав і свобод громадян. Громадяни звертаються до місцевих державних адміністрацій у вирішенні питань, що належать до сфери повноважень місцевих державних адміністрацій. Посадові особи місцевих державних адміністрацій зобов'язані розглянути звернення громадян і не пізніше, ніж у визначений законом термін, прийняти рішення або дати обґрунтовану відповідь. Посадові особи проводять особистий прийом громадян у порядку, визначеному законом. Рішення посадових осіб місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені Президенту України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини або до суду».

Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» [6] визначає основні повноваження та зобов'язання депутатів зазначеного рівня, а саме: депутат місцевої ради повинен підтримувати зв'язок із виборцями, територіальною громадою, громадськими об'єднаннями, що знаходяться на території відповідної ради, не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку та інших програм і планів, в тому числі і місцевого бюджету; депутат повинен працювати з виборцями, вивчати громадську думку, проводити прийоми виборців, розглядати їх звернення та пропозиції (ст. 10).

Закон України «Про органи самоорганізації населення» [7] від 11 липня 2001 року надає громадськості широкі можливості не тільки для самоорганізації, а й для більшого впливу на процес прийняття рішень органами публічної влади України.

Закон України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» [8] вказує на те, що одним з головних пріоритетів України є прагнення побудувати орієнтоване на інтереси людей, відкрите для всіх і спрямоване на розвиток інформаційне суспільство, в якому кожен міг би створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися і обмінюватися ними, щоб надати можливість кожній людині повною мірою реалізувати свій потенціал, сприяючи суспільному та особистому розвиткові та підвищуючи якість життя.

Основним завданням розвитку інформаційного суспільства в Україні є сприяння кожній людині на засадах широкого використання сучасних ІКТ можливостей створювати інформацію і знання, користуватися та обмінюватися ними, виробляти товари та надавати послуги, повною мірою реалізовуючи свій потенціал, підвищуючи якість свого життя і сприяючи сталому розвитку країни на основі цілей і принципів, проголошених Організацією Об'єднаних Націй, Декларації принципів (995, c. 57) та Плану дій, напрацьованих на Всесвітніх зустрічах на вищому рівні з питань інформаційного суспільства (Женева, грудень 2003 року; Туніс, листопад 2005 року) та Постанови Верховної Ради України від 1 грудня 2005 року «Про Рекомендації парламентських слухань з питань розвитку інформаційного суспільства в Україні».

Основні засади, визначені в цьому Законі, є концептуальною основою для розробки завдань щодо розвитку інформаційного суспільства в Україні.

Основними міжнародними актами щодо взаємодії влади з громадськістю, участі громадськості в управлінні державними справами, які були ратифіковані Україною, є такими: Міжнародний пакт ООН про громадянські та політичні права (ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР 19 жовтня 1973 року); Європейська Хартія місцевого самоврядування (ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року); Конвенція про захист прав людини та основних свобод (Європейська конвенція з прав людини, ратифікована Верховною Радою України 17 липня 1997 року); Загальна Декларація прав людини (ратифікована Верховною Радою України у 1950 році); Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, які стосуються довкілля (ратифікована Верховною Радою України 6 липня 1999 року).

Міжнародний пакт ООН про громадянські і політичні права проголошує наступне: «Кожний громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації... і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників; б) голосувати і бути обраним на справжніх періодичних виборах, які проводяться на основі загального і рівного виборчого права при таємному голосуванні і забезпечують свободу волевиявлення виборців; в) допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби».

У Європейській Хартії місцевого самоврядування [9] зазначено, що «право громадян на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються всіма державами - членами Ради Європи». У ст. 5 визнається «здійснення народом влади безпосередньо і через органи місцевого самоврядування»; ст. 38 надає громадянам право «брати участь в місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування»; ст. 38 закріплює право громадян на рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування.

Конвенція про захист прав людини та основних свобод [10] проголошує, що кожна людина має право на свободу мирних зборів і свободу асоціацій з іншими людьми, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, які встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, з метою запобігання заворушенням і злочинам, для захисту здоров'я або моралі чи з метою захисту прав і свобод інших людей Важливою є і Загальна Декларація прав людини [11]. У ст. 21 проголошено, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною.

У Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, які стосуються довкілля [12], в ст. 7 проголошується необхідність участі громадськості в питаннях розробки планів, програм і політичних документів, пов'язаних з навколишнім середовищем, а в ст. 8 закріплюється участь громадськості в підготовці нормативних актів виконавчої влади і/або загальнообов'язкових юридичних актів.

Зроблено важливі кроки щодо залучення громадськості до прийняття управлінських рішень та залучення до формування політики держави. Зокрема, Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [12] від 15.10.2004 р. № 1378 затверджено порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної комунікативної політики як засобу запобігання та протидії корупції.

Корупція створює серйозну загрозу формуванню України як демократичної, незалежної та соціальної держави, а заходи, що вживаються для її подолання з боку держави, бажаного результату поки що не дають. Це значною мірою пояснюється тим, що діяльність уповноважених вести боротьбу з корупцією органів зосереджена переважно на виявленні правопорушень серед державних службовців або інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави, низьким рівнем ефективності взаємодії з іншими органами та підрозділами, недосконалістю інформаційно-аналітичного забезпечення, недосконалістю процедур притягнення винних осіб до відповідальності, низьким рівнем довіри до влади з боку громадян тощо.

Висновки

Активна взаємодіяміж урядом і громадянами повинна існувати у всіх сферах суспільногожиття, однак вона особливо необхідна з питань протидії корупції. Участь громадян у виробленніполітичного курсу, в управлінні державою на демократичних засадах через встановлені законом форми безпосереднього співробітництва, а також через дозволену законом діяльність громадських організацій, через незалежний нагляд за діяльністю органів управління як основа механізмів стримувань і противаг неможлива без забезпечення вільного доступу до інформації та відкритого обговорення рішень влади. Відкритість органів державного управління, згідно з вимогами нормативних документів Парламентської Асамблеї Ради Європи, у контексті розбудовиправової, демократичної, суверенної держави є не лише умовою виконання рекомендацій Ради Європи, а й необхідністю на сучасному етапі державного будівництва.

Отже як у досліджуваний період, так і донині існує необхідність прийняття законодавчих норм, які забезпечували би процедури взаємозв'язку органів державного управління та громадян України у сфері вироблення нової комунікативної політики з питань запобігання та протидії корупції.

Ефективна протидія корупції неможлива без забезпечення реальної відкритості влади. Діяльність державних структур та їх посадових осіб має стати прозорою для громадян України. Забезпечивши відкритість діяльності владних структур, влада зможе вирішувати три надзвичайно важливих для себе і суспільства завдання:

- повернути довіру громадян до офіційної влади;

- створити несприятливі умови для корумпованості суспільства;

- забезпечити реалізацію конституційних прав громадян в інформаційній сфері (статті 32 і 34 Конституції України).

В Україні зроблені дієві кроки щодо встановлення взаємодії інститутів громадянського суспільства та держави, інформування населення про діяльність уряду. Водночас в умовах ринкової економіки органи державної влади та місцевого самоврядування мають звертати увагу на наслідки своїх дій. Уряд має бути відповідальним щодо забезпечення законності, соціальної гармонії та добробуту.

Література

1. Колодій А. М. Історична еволюція громадянського суспільства та уявлень про нього (формування ідеалу) // Незалежний культурологічний часопис “Ї”. - 2013, Режим доступу: http://www.grandas.ru/college/sociology/socialnoe-vzaimodeystvie. html.

2. Тимофеева Л.Н. Связиоргановгосударственнойвласти с общественностью: учеб.-метод. пособ. / Л.Н. Тимофеева. - М.: Изд-во РАГС, 2009. - 52 с.

3. Луман Н. Власть / Пер. c нем. - М., 2001. - С.18-19.

4. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». - К.: Парламентське видавництво, 2004. - 71 с.

5. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» // ВВРУ, № 20-21, 1999. - С.426 - 448. - (Із змін. та допов.).

6. Закон України «Про статус депутатів місцевих рад». - К.: Парламентське видавництво, 2001. - 23 с.

7. Закон України «Про органи самоорганізації населення». - К.: Парламентське видавництво, 2003. - 45 с.

8. Закон України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» вiд 09.01.2007 № 537-V. - Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2007, № 12, ст.102.

9. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні. Науково-практичний посібник / За ред. М. О. Пухтинського, В. В. Толкованова. - К.: Крамар, 2003. - 396 с.

10. Князєв В., Канак Ф. Держава і громадянське суспільство: еволюція стосунків та їх осмислення // Формування громадянського суспільства в Україні: стан, проблеми, перспективи. - К., 2001. - 252 c.

11. Загальна декларація прав людини / Ред. С. Головатий. - К.: Українська Правнича Фундація, 1995. - 12 с.

Размещено на Allbest.ru