Проблеми державно-приватного партнерства як результат неналежного державного управління

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Проблеми державно-приватного партнерства як результат неналежного державного управління

М.Л. Бєлкін, кандидат юридичних наук, доцент кафедри бізнес-адміністрування та управління проектами, ВНЗ «Університет економіки та права «КРОК», Київ

Л.М. Бєлкін, кандидат технічних наук, старший науковий співробітник, директор ТОВ «Газета», Донецька область

У статті з'ясовуються причини невдач у широкому впровадженні державно-приватного партнерства в Україні. Показано, що ці невдачі є результатом неналежного державного управління у цій сфері. Розглянуті конкретні приклади.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, концесія, спільна діяльність, приватний партнер, державний партнер, державне управління.

Problems of public-private partnership as a result of poor governance

M.L. Belkin, Ph.D., Associate Professor of Business Administration and Project Management, University "University of Economics and Law «KROK», Kyiv

L.M. Belkin, Ph.D., Senior Scientist, Director of «Gazeta Ltd», Donetsk region

In this paper to investigate the cause of failures in the broad introduction of public-private partnership in Ukraine. It is shown thatthese failures are the result of poor governance in this area. The concrete examples.

Keywords: public-private partnership, concession, joint activity, the private partner, the public partner, governance.

Постановка проблеми

На початку 90-х рр. ХХ ст. у всьому світі, у т.ч. в державах з перехідною економікою, кардинально зросла зацікавленість у залученні приватних інвесторів до фінансування, розробки та реалізації інфраструктурних проектів. Багатьом країнам бракувало ресурсів для задоволення зростаючих потреб населення в якісній інфраструктурі. З іншого боку, досвід приватизації державного майна в багатьох державах був невдалим. Все це змусило уряди багатьох країн вдатися до запровадження інституту державно-приватного партнерства (ДПП) як альтернативи приватизації та використовувати концесії та інші види ДПП для реалізації масштабних соціально важливих інфраструктурних проектів - будівництва та реконструкції об'єктів транспортної інфраструктури, комунального господарства тощо [1, с. 17].

Як зазначається у статті [2], Україна також потребує інфраструктурних інвестицій, а ДПП може стати ефективним механізмом для їх залучення [2, с. 18]. Натомість зараз ДПП в Україні асоціюється у нас швидше з невдачами [2, с. 18].

Водночас, у багатьох країнах світу мають місце системні успіхи у реалізації ДПП. Тобто, мова йде не про 1-2 успішних проекти, а про цілу систему запровадження та реалізації проектів ДПП у певних галузях суспільного виробництва. Так, у 1992 р. у Великобританії уряд Дж. Мейджора запровадив нову концепцію управління державною власністю під назвою «Ініціатива приватного фінансування». Сутність цієї концепції полягала в тому, щоб в рамках угод про партнерство передати приватним підприємцям функції щодо фінансування будівництва, реконструкції, експлуатації, управління державними об'єктами промислової та соціальної інфраструктури (транспорт, комунальні послуги, порти, лінії зв'язку, інформаційні системи, пошта). Реалізація цієї програми виявилася настільки успішною та ефективною, що деякі європейські країни почали приймати відповідні законодавчі акти, які запроваджували механізм ДПП, а згодом були прийняті Директиви ЄС, які регламентували діяльність держав-учасниць у цій сфері [3, с. 109].

Отже, проблемним є питання щодо недостатньої ефективності ДПП в Україні на фоні успіхів в інших країнах.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематиці ДПП присвячена низка публікацій [1-5 та ін.], в яких розглядаються, зокрема, причини низької ефективності ДПП в Україні. Однак, як правило, такі проблеми вбачаються у недостатньому рівні правового регулювання у сфері ДПП. Так, у роботі [2, с. 18] напрямами поліпшення стану справ з ДПП визначено удосконалення: бюджетного законодавства (особливо щодо середньострокового та довгострокового бюджетного планування); законодавства про державні закупівлі (щодо рамкових договорів на закупівлю товарів і послуг у приватного партнера); законодавства щодо встановлення тарифів; законодавства про режим майна, створеного або придбаного для цілей ДПП; законодавчих обмежень щодо механізмів розв'язання спорів у межах ДПП; законодавства щодо відшкодування збитків приватному партнеру. В цілому звертається увага на необхідності створити прозорі та ефективні правила гри.

В аналітичній записці [4] для удосконалення інституційного та правового забезпечення підготовки й реалізації проектів ДПП визнано необхідним: чітко визначити повноваження органів влади, які залучаються на всіх етапах підготовки та реалізації проектів ДПП на державному, регіональному і місцевому рівнях з метою усунення дублювання функцій; визначити органи, які можуть укладати договір ДПП в якості його сторони; створити Центр державно-приватного партнерства при Державному агентстві з інвестицій та управління національними проектами України, що втілюватиме проекти з ДПП, в тому числі а рамках реалізації Національних проектів; налагодити співпрацю Центру з Міжнародним центром ДПП Європейської економічної комісії ООН (UNECE International PPP Centre of Excellence); Держінвестпроекту налагодити співпрацю з міжнародними фінансовими установами, такими як ЄБРР, Світовий банк, іншими міжнародними організаціями для отримання фінансової і технічної підтримки проектів ДПП; опрацювати можливість спрощення законодавчо-нормативної бази ДПП; Мінрегіонбуду розробити Державну цільову програму модернізації та розвитку систем теплозабезпечення України на 2012-2022 роки на основі затвердженої концепції, передбачивши застосування форм ДПП для її реалізації; розробити і затвердити регіональні програми комплексного оновлення основних фондів та розбудови інфраструктури; внести корективи до навчальних планів закладів, що готують фахівців для державного та муніципального управління шляхом запровадження спеціалізованих курсів щодо механізмів ДПП; запровадити програми підвищення кваліфікації працівників місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань впровадження ДПП у сфері ЖКГ; забезпечити підготовку та розповсюдження посібників із застосування форм ДПП в різних сферах економіки, таких як транспортна інфраструктура, житлово-комунальне господарство тощо.

Натомість, при усій важливості вказаних та деяких інших пропозицій, їх недоліком є те, що вони не враховують реальну незаконослухняність суб'єктів владних повноважень України. Між тим, у монографії [6, с. 250-285] показано, що основною причиною неможливості реалізації в Україні багатьох заходів, що позитивно зарекомендували себе за кордоном, є незаконослухняність суб'єктів владних повноважень, - в результаті позитивні напрацювання за кордоном проявляються в Україні прямо протилежним способом.

В публікації [7] ця ж проблема розглядається безпосередньо щодо ДПП і вказується, що Україна є державою, в якій закони звикли не виконувати, особливо якщо закон містить нові, революційні правила гри. Управлінська та політична система України являє собою страшний симбіоз радянської системи управління часів «брежнєвського застою» і новітньої бюрократичної вертикалі влади, яка діє, насамперед, для задоволення своїх інтересів, а в другу чергу - загальносуспільних. Чиновники, місцеві державні адміністрації, чиновники на місцях роблять все, щоб спустити на гальмах, не виконувати, замінювати своїми розпорядженнями та інструкціями законодавчі акти, які становлять небезпеку для системи.

Мета статті. На основі аналізу деяких проектів ДПП з'ясувати причини їх низької ефективності та сформулювати заходи їх поліпшення.

Виклад основного матеріалу

За даними Світового банку щодо проектів ДПП в сфері інфраструктури, в Україні протягом 1992-2011 рр. було реалізовано 25 проектів, в які інвестовано 12 млн. дол. США, з них близько 11,5 млн. дол. США - в сфері телекомунікацій. До складу проектів ДПП, згідно методології Світового банку, включено проекти, що реалізуються на основі договорів управління, оренди, концесії, продажу активів. При цьому проект вважається ДПП, якщо участь приватного партнера у його реалізації становить не менше 25%, а проект продажу активів - якщо хоча б 5% акцій належать приватним власникам. Такий підхід до розуміння ДПП не відповідає вимогам українського законодавства, згідно якого, зокрема, об'єкти ДПП не можуть бути приватизовані протягом усього строку дії угоди, об'єктами ДПП не можуть бути об'єкти, щодо яких прийнято рішення про приватизацію. Таким чином, наведені дані моніторингу Світового банку не можна вважати ілюстрацією реального стану розвитку ДПП в Україні. Між тим, офіційна систематизована інформація щодо ДПП в Україні відсутня. Загалом слід констатувати, що практичне застосування ДПП не набуло достатнього розвитку в Україні, прикладів успішних інвестиційних проектів на принципах ДПП досі немає [4]. Зокрема, на сьогодні в Україні немає жодного діючого концесійного договору в сфері автомобільних шляхів [4]. Було оформлено два договори концесії на будівництво автомобільних доріг: Львів-Краковець та Львів_Броди.

Варто зазначити, що вказані два договори концесії зазвичай розглядаються як приклади невдач у реалізації ДПП [2, 4]. В аналітичній записці [4] провина за провал у реалізації проекту Львів-Краковець покладається на приватного партнера. Натомість в інших публікаціях, наприклад [8], провина покладається на українську владу. Так, у 2003 р. відбулося підписання Меморандуму про реалізацію проекту на будівництво нової концесійної автомагістралі «Львів-Краковець» вартістю $300 млн., що його вирішила реалізувати іспанська фірма Nesko Entrecanales Cubiertas, S.A разом з власниками концесії - консорціумом «Трансмагістраль». Одначе після помпезного підписання Меморандуму будівництво так і не почалося - іспанці вимагали державних гарантій від України, яких їм так і не надали. Протягом наступних років «Трансмагістраль» оголошувала ще кілька тендерів на будівництво дороги, але вони успіху не мали [8]. Аналогічна точка зору щодо невдач даних проектів, в тому числі і щодо автодороги Львів_Броди, викладається і у публікації [9].

В публікації [7] зазначається, що незважаючи на загальну високу якість прийнятих законів, дотримання правил юридичної техніки при їх прийнятті,запозичення кращого європейського досвіду впровадження проектів ДПП, по справжньому, в чистому вигляді не реалізовано жодного проекту ДПП в галузі житлово-комунального господарства.

Разом із тим, у статті [2, с. 18] успішними у сфері енергетичних ДПП названі концесійні угоди щодо вугільних підприємств «Свердловантрацит» та «Ровенькиантрацит». Однак, ці проекти не можуть вважатися типовими, оскільки були приречені на успіх тому, що вони були завідомо успішними навіть при суто державному управлінні. Наприклад, в публікації [10] вказується, що на момент передачі в концесію ці підприємства були кращими вугледобувними державними підприємствами України, а у публікації [11] ці підприємства називаються «ласими» шматками вугільної галузі. Підприємства були передані у концесію у листопаді 2011 р. начебто на конкурсних умовах на 49 років. Але переможець був очевидний для всіх [10] - ним виявилася ДТЕК, підконтрольна Р.Л. Ахметову. При цьому експерти звертають увагу на явну заангажованість тодішньої влади на користь вказаного переможця:

- наказ про проведення концесійного конкурсу щодо ДП «Ровенькиантрацит» та ДП «Свердловантрацит» був прийнятий в один день із прийняттям закону «Про особливості оренди чи концесії об'єктів паливно-енергетичного комплексу, які перебувають у державній власності» (дивовижна «узгодженість» законодавчої та виконавчої влади) [10]. Є усі підстави вважати, що закон приймався і конкурс оголошувався під заздалегідь визначеного «переможця»;

- умови концесійного конкурсу, інформації про щорічне зменшення дотацій і проекту концесійного договору в публічному доступі не було, що суперечить вимогам щодо прозорості конкурсу, адже громадськість не знає, на яких саме умовах державні органи задовольнили її потреби [10];

- через обмеженість часу для ознайомлення з новелами українського законодавства неможливо було анонсувати цей конкурс на міжнародному ринку та підготувати адекватні пропозиції з боку потенційних інвесторів. Це практично виключило можливість участі в конкурсі іноземних інвесторів і багатьох вітчизняних. При цьому будь-яка організація конкурсу передбачає отримання максимального ефекту від суперництва (конкуренції) суб'єктів ринкових відносин [10].

Для суспільства є природним бажання дізнатися, як саме задоволені його інтереси, наскільки ця угода зменшила навантаження на бюджет, в якому розмірі платники податків України повинні дотувати зазначене державно-приватне партнерство протягом 49 років концесії. Однак спроби громадськості дізнатися про умови концесійної угоди успіхом не увінчалися. Ці умови були об'явлені «комерційною таємницею». Натомість, зокрема, вугілля належить до вичерпних не поновлюваних природних ресурсів. Наприклад, промислові запаси ДП «Ровенькиантрацит» за розрахунками мають вичерпатися через 33 роки, ДП «Свердловантрацит» - через 40 років. При тому що концесійні договори укладено на 49 років, не зрозуміло, що залишиться державі після закінчення строку їх дії, як розв'язуватимуть соціальні питання після вичерпання запасів і як вирішуватимуть екологічні проблеми, пов'язані з ліквідацією вугільних підприємств [10]. І взагалі невідомо, чи обумовлювалися ці питання в укладених договорах.

Зазначимо, що навіть в апологетичній статті [12] визнано, що у перший рік концесії приріст видобутку вугілля по ДП «Свердловантрацит» збільшився лише на 2,9%, а тим, що після закінчення строку концесії шахти залишаться «пустими», ніхто не переймається. Але важливіше інше: вказується, що дані успішні шахти легко «знайшли» свого концесіонера, а більше 80% державних шахт, які є збитковими, в основному, через високий знос основних фондів, несприятливі умови залягання вугілля та його низьку якість, - скоріш за все такого інвестора не отримають, оскільки йому таке інвестування буде не вигідне. Більше того, збільшення ефективності «зручних» шахт призводить до підвищення рівня збитковості державних шахт [11]. Крім того, за даними [11], у результаті «оптимізації» з боку концесіонера чисельність працівників на ТОВ «ДТЕК Свердловантрацит» і ТОВ «ДТЕК Ровенькиантрацит» у 2012 році скоротилася на 4,5 тисячі осіб. Тобто, виконання соціальних зобов'язань також знаходиться під питанням.

Ще одна легальна схема завдання шкоди державі з використанням механізму ДПП - укладання так званих договорів про спільну діяльність. Так, згідно ч. 1 ст.5 Закону України «Про державно-приватне партнерство», у рамках здійснення державно-приватного партнерства відповідно до цього Закону та інших законодавчих актів України можуть укладатися договори про: концесію; спільну діяльність.

Заради справедливості слід зазначити, що на підставі пп. «л» п.18 ч.2 ст. 5 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» та Порядку укладення державними підприємствами, установами, організаціями, а також господарськими товариствами, у статутному капіталі яких частка держави перевищує 50 відсотків, договорів про спільну діяльність, договорів комісії, доручення та управління майном, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 р. № 296, може використовуватися альтернативний механізм укладання договору про спільну діяльність, який, на відміну від механізму встановлення ДПП, взагалі не передбачає конкурсних процедур.

Негативний приклад «спільної діяльності» в енергетичній сфері, а саме - у сфері газовидобутку, описаний у публікації народного депутата України Т. Чорновол [13]. Так, вказується у публікації, державний сегмент видобутку газу в Україні досить великий: за 2013 рік з 21 млрд. кубометрів газу, який добувався в Україні, державні компанії, які повинні продавати газ населенню, добули майже 72%, а ті, що контролюються приватними власниками і мають можливість продавати газ промисловим споживачам - 28%. При цьому держава реалізувала газ населенню на суму 5,5 млрд. грн., а компанії, що контролюються приватними власниками - промисловим споживачам на 28,7 млрд. грн. Тобто держава мала в два з хвостиком рази більший об'єм видобутку, а отримувала доходів в 5 разів менше.

Надприбутки у таких схемах формувалися з того, що приватним фірмам, на відміну від державних, не потрібно було відпускати газ на потреби населення по низьким тарифам. Адже згідно українського законодавства газ дозволяється продавати промисловому споживачу, якщо в компанії, що видобуває, частка держави менше 50%. Саме для цього і функціонувала легальна схема під назвою: «договір про спільну діяльність». За цією схемою, наприклад, об'являлося, що стабільна газова свердловина, з потужним виходом газу, що належала державному ПАТ «Укргазвидобування», потребує капітального ремонту, і для ремонту державній компанії необхідно залучити приватного інвестора. Підписувався договір про спільну діяльність - прихід інвестора зменшував частку держави менше 50%, і газ можна було легально продавати промисловому споживачу за імпортними цінами. Це був стабільний мегаприбуток. Таким чином з-під безпосереднього контролю держави були виведені сотні державних свердловин. державний приватний інфраструктурний інвестиційний

Водночас, судова практика свідчить про те, що людині «з вулиці» важко потрапити у коло учасників реалізації проектів ДПП. Так, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18.06.2013 р. №К/9991/41606/12 визнана правомірною відмова приватній особі в укладанні договору про спільну діяльність щодо спільної експлуатації території та приміщень НСК «Олімпійський» у період проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу. Листом від 29.11.2011 р. №9795/11-11 за підписом заступника голови Національного агентства з питань підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу та реалізації інфраструктурних проектів, повідомлено позивача про відсутність можливостей для укладання такого договору у зв'язку з економічною недоцільністю. При цьому фактичним обґрунтуванням правомірності відмови суд визнав не відсутність «економічної доцільності» як такої, а формальні бюрократичні зачіпки, які завжди легко знайти за умови широких дискреційних повноважень, наданих владним суб'єктам у сфері ДПП.

Висновки

Отже, викладене свідчить про те, що на сьогоднішній день ДПП практично не використовується за прямим призначенням - залучати приватного інвестора у сфери, де важко очікувати швидкого та великого прибутку. Насправді ДПП, як правило, використовується для передачі під контроль приватного власника ласих об'єктів державної власності без офіційної процедури приватизації і за непрозорими механізмами. Тому удосконалення законодавства у сфері ДПП необхідно вести виключно в напрямку підвищення рівня суспільного контролю за здійсненням ДПП на усіх стадіях його реалізації, виключивши будь-які міркування комерційної таємниці та надаючи громадськості детальні щорічні звіти про виконання ДПП (як, наприклад, це робиться щодо відкритих акціонерних товариств). Існує також думка, що на стадії відбору проектів для ДПП цю роботу краще, ніж держава, проведе спеціалізована приватна компанія або суспільний інститут, а результати такої концесії для суспільства будуть набагато відчутнішими [10]. Можна також погодитися з думкою С. Хєди [1, с. 21] про необхідність проведення декількох пілотних проектів ДПП, але знову ж таки під контролем громадськості та у суспільно значущих сферах, а не для перекачування ресурсів з державної чи суспільної кишені у приватну.

Перспективи подальших досліджень. Вдосконаленню системи громадського контролю за здійсненням проектів ДПП в контексті наступного удосконалення законодавства присвячені подальші дослідження автора.

Література

1. Хєда С. Державно-приватне партнерство: світовий досвід і перспективи розвитку в Україні / С. Хєда // Юридична газета. - 28.10.2014 р. - №31-32 (425-426). - С. 17, 20-21.

2. Полоник О. ДПП в Україні: стан, виклики і перспективи / О. Полоник // Юридична газета. - 28.10.2014 р. - № 31-32 (425-426). - С. 18-19.

3. Соловйова О. Концесійні угоди як форма державно-приватного партнерства / О. Соловйова // Київський студентський журнал міжнародного права. - 2006. - №4. - С. 109-118.

4. Щодо розвитку державно-приватного партнерства як механізму активізації інвестиційної діяльності в Україні: Аналітична записка [Електронний ресурс] /А. Павлюк, Д. Ляпін; Національний інститут стратегічних досліджень. - 2012

5. Длугопольський О.В. Державно-приватні партнерства: зарубіжний досвід і уроки для України / О.В. Длугопольський, А.Ю. Жуковська // Актуальні проблеми економіки. - 2012. - №3 (129). - С. 43-49.

6. Бєлкін Л.М. Забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади: адміністративно-правовий вимір: монографія / Л.М. Бєлкін. - Ужгород: ФОП Бреза, 2014. - 552 с. - ISBN 978-966-2668-66-7.

7. Люк А. Правила игры государственно-частного партнерства / А. Люк // ИА «Украина Коммунальная» [Электронный ресурс]. - 17.10.2014 р.

8. Базюк Т. Економічний форум: історія великих марних сподівань / Т. Базюк // ZBRUC [Електронний ресурс]. - 10.10.2013 р.

9. Досвід та перспективи впровадження державно-приватних партнерств в Україні та за кордоном / Б. Винницький, М. Лендьел, Б. Онищук, П. Сегварі. - К.: «К.І.С.», 2008. - 146 с. - ISBN 978-966-7048-94-5.

10. Кашпоров В. Концесія на прикладі шахт / В. Кашпоров // Правовий тиждень [Електронний ресурс].

11. Корольчук Ю. Энергетический вампир / Ю. Корольчук // FINANCE.UA [Электронный ресурс]. - 25.02.2013 р.

12. Кривуля А. Концессия дает плоды / А. Кривуля // ИА «Агентство промышленной политики» [Электронный ресурс]. - 07.08.2012 р.

13. Чорновол Т. Перемога Майдану у Верховній Раді / Т. Чорновол // Українська правда [Електронний ресурс]. - 30.12.2014 р.

References

1. Hyeda, S. (2014), “Public-private partnerships: international experience and prospects in Ukraine”, Yuridichna gazeta, vol. 31-32 (425-426), pp. 17, 20-21.

2. Polonyk, A. (2014), “PPP in Ukraine: status, challenges and perspectives”, Yuridichna gazeta, vol. 31-32 (425-426), pp. 18-19.

3. Solovyova, A. (2006), “Concession Agreement as a form of public-private partnership”, Kyiv Student Journal of International Law, vol. 4, pp. 109-118.

4. Pavlyuk, A. and Liapin, D. (2012), “In the case of public-private partnerships as a mechanism for enhancing the investment activity in Ukraine: A snapshot”, The National Institute for Strategic Studies

5. Dlugopolskyi, O.V. and Zhukovska, A.Y. (2012), "Public-private partnership: foreign experience and lessons for Ukraine”, Aktualni problemi economics, vol. 3 (129), pp. 43-49.

6. Belkin, L.M. (2014), Zabezpechennia zakonnosti v diial'nosti orhaniv vykonavchoi vlady: administratyvno-pravovyj vymir [Ensuring the rule of law in the activities of the executive branch, administrative and legal aspects], Individual Breza, Uzhgorod, Ukraine.

7. Luke, A. (2014), “Rules of the game of public-private partnerships”

8. Bazyuk, T. (2013), “Economic Forum: History major vain hopes”

9. Mechanisms for establishing and developing public-private partnerships in Ukraine and worldwide / B. Wynnyckyj, M. Lendel, B. Onyschuk, P. Szegvari. - К.: «К.І.С.», 2008. - 146 p. - ISBN 978-966-7048-94-5.

10. Kashporov, V. (2014), “Concession for example mines” Legal Week

11. Korolchuk,Yu. (2013), “Energy vampires”

12. Krivulya, A. (2012), “Concession gives fruits”

13. Chornovol, T. (2014), “Victory Square in Parliament”

Размещено на Allbest.ru