Формування та розвиток системи державного управління: досвід Японії

Размещено на http://www.allbest.ru/

Анотація

Формування та розвиток системи державного управління: досвід Японії

УДК 351

Г. П. Кухарева,

Магістр держ. управління, заступник директора Департаменту бюджету і фінансів Харківської міської ради з правової та організаційної роботи, м. Харків

У статті досліджено досвід державного управління Японії, проаналізовано положення Конституції Японії щодо формування та функціонування органів влади країни, в тому числі особливості статусу Імператора, Імператорського Дому, Парламенту, Кабінету Міністрів. Вивчено досвід проведення адміністративної реформи в Японії, шляхи реструктуризації функцій органів влади та реструктуризацію центральних органів влади країни. Досліджено питання регулювання діяльності органів місцевого самоврядування, в тому числі вивчено досвід проведення реформи децентралізації влади та її наслідки. Особливу увагу приділено виявленню слабких сторін в проведенні адміністративної реформи та реформи децентралізації влади. Проведено аналіз статті 9 Конституції Японії, якою закріплено відмову від війни як засобу здійснення суверенного права держави. Досліджено спірні питання щодо дії зазначеної статті в умовах сьогодення.

Ключові слова: державне управління, органи влади, імператор, парламент, кабінет міністрів, конституція, адміністративна реформа, децентралізація.

Annotation

японія влада адміністративний реформа

The formation and development of public administration system: Japanese experience

G. P. Kukhareva,

Master of public administration, deputy director on legal and organizational work of the department of Budget and Finance of Kharkiv City Council, Kharkiv

This article investigates Japan experience of public administration. Norms of Japan Constitution that regulate formation and functioning of country`s authorities are analyzed. It concerns features of the status of the Emperor, the Imperial Household, the Parliament, and the Cabinet of Ministers. The article investigates the experience of administrative reform realization in Japan, as well as ways of re-structuring of authorities` functions and re-structuring of central government bodies of the country. Questions of the regulation of local government`s functioning and the experience of power decentralization reform and its results are examined. Particular attention is given to the detection of weak sides in the process of administrative reform and power decentralization reform realization. The work investigates the article 9 of Japan Constitution that approves the refusal of taking a part in any war as a mean of sovereign country`s right realization. Disputable questions of this norm functioning at present time are examined.

Keywords: governance, authorities, emperor, parliament, the cabinet of ministers, constitution, administrative reform, decentralization.

Вивчення зарубіжного досвіду державного управління, шляхів його розвитку та формування є необхідною передумовою запровадження ефективних змін та удосконалення існуючої системи управління. Важливим є проведення дослідження інститутів розвинених демократій. За думкою Д. Котляра, проведення широких паралелей та узагальнень українського та закордонного досвіду є практично неможливим [1]. В той же час, він наголошує, що такий досвід може мати цінність як приклад створення сучасної системи державного управління. Реалії сьогодення змінюють таке відношення до зарубіжного досвіду, і проведення паралелей між досвідом різних країн світу стає необхідним. В Україні, як в молодій державі, практично тільки починається процес формування ефективної системи державного управління, тому досвід проведення адміністративних реформ розвиненими країнами світу є корисним. В цьому сенсі інтерес викликає японський досвід державного управління.

Завданнями роботи є: 1) вивчення системи державного управління Японії; 2) вивчення досвіду проведення реформ в Японії; 3) виявлення слабких сторін проведених реформ.

Виклад основного матеріалу. Японія є конституційною монархією.

Імператор є символом Японської держави і єдності японської нації. Носієм суверенітету є японська нація. Імператорський престол є спадковим [2]. За Законом про Імператорський Дім Імператорський престол успадковується чоловіками в окремо визначеному порядку. Закон про Імператорський Дім чітко регулює питання, які стосуються імператорської родини, регентства (коли імператор є неповнолітнім), церемонії сходження на престол, великого трауру (коли Імператор помирає), та порядок формування Ради Імператорського Дому [3]. Усе майно Імператорського Дому належить державі. Усі витрати Імператорського Дому повинні ухвалюватися Парламентом із зарахуванням до бюджету [2]. Згідно статті 3 Конституції Японії, усі дії Імператора, що стосуються державних справ, потребують поради і затвердження Кабінету Міністрів, який несе за них відповідальність. Імператор не має повноважень стосовно державного управління. Цим визначено номінальну роль Імператора, який є не впливовим посадовцем, але більше символом держави. Імператор за порадою і затвердженням Кабінету Міністрів: проголошує поправки до Конституції, закони, урядові укази та договори; скликає Парламент; розпускає Палату Представників; проголошує проведення загальних виборів депутатів Парламенту; підтверджує призначення і звільнення державних міністрів та інших передбачених законом посадовців, а також повноправні мандати, вірчі грамоти послів і посланців; підтверджує амністії, помилування, пом'якшення покарання, звільнення від виконання вироку та відновлення прав; вручає нагороди; підтверджує ратифікаційні грамоти та інші визначені законом дипломатичні документи; приймає іноземних послів і посланців; проводить церемонії. Імператор згідно номінації Парламенту призначає Прем'єр-міністра, та згідно поданню Кабінету Міністрів - старшого суддю Верховного суду [2].

Законодавча влада в Японії належить Парламенту, який є однією із старіших демократичних інституцій Азії. Парламент є найвищим органом державної влади і єдиним законодавчим органом Японії. Він складається з двох палат - Палати Представників та Палати Радників. Депутати обох палат обираються. Палата Представників обирається на чотири роки, Палата Радників - на шість. При цьому, половина депутатів Палати Радників кожні три роки переобирається [2]. Палата представників формується з 500 депутатів. Із них 300 депутатів обираються з 300 малих виборчих округів, на які поділяється вся країна, а ще 200 депутатів - з 11 великих виборчих округів, пропорційно числу голосів, набраних кожною політичною партією [4, с. 80]. Палата радників формується з 252 депутатів терміном на 6 років. Із них 100 депутатів обираються пропорційно числу набраних кожною політичною партією голосів, а решта 152 депутати - із багатомандатних округів, одиницями яких є префектури [4, с. 80]. Палата Представників має більші права ніж Палата Радників. Вона має право накладати вето на законопроекти Палати Радників більшістю не менш як дві треті присутніх депутатів і приймати закони, навіть якщо їхні законопроекти були відкинуті Палатою Радників [2]. Палаті Представників також належить першість розгляду проекту бюджету та питання ратифікації міжнародних договорів [2].

Чергова сесія парламенту скликається раз на рік. Позачергова сесія може бути скликана за рішенням Кабінету Міністрів. Законопроект стає законом тільки після прийняття його в обох палатах [2]. Парламент діє відповідно до Конституції та Закону Японії про Парламент від 30 квітня 1947 року. Зазначений Закон визначає організацію, структуру, повноваження та діяльність парламенту, Національної Парламентської бібліотеки, Парламентського суду у справах імпічменту, Законодавчих відділів Палат Парламенту.

Виконавча влада в Японії належить Кабінету Міністрів, який формується з Прем'єр-міністра та інших державних міністрів. Зазначені посадовці повинні бути цивільними особами. Прем'єр-міністр призначається ухвалою Парламенту з числа депутатів. Державні міністри призначаються Прем'єр-міністром. Більше половини з них повинні бути обрані з числі депутатів парламенту. Прем'єр-міністр в якості представника Кабінету Міністрів вносить на розгляд Парламенту законопроекти, доповідає Парламенту про загальний стан державних справ і дипломатичних стосунків, а також здійснює керівництво та нагляд за усіма гілками виконавчої влади [2].Кабінет Міністрів окрім загальних виконавчих функцій: втілює сумлінно закони у життя і веде загальний нагляд за державними справами; керує дипломатичними відносинами; укладає договори; проте мусить мати попереднє чи, залежно від обставин, подальше затвердження Парламенту; керує і наглядає за функціями посадовців, слідуючи стандартам, визначеним законом; складає бюджет і подає його на розгляд Парламенту; видає урядові накази для виконання положень Конституції та законів; в урядових указах не може встановлювати покарань і штрафів, за винятком особливих випадків, коли це дозволяє відповідний закон; затверджує амністії, помилування, пом'якшення покарання, звільнення від виконання вироку та відновлення прав. Кабінет Міністрів діє відповідно до Конституції та Закону Японії про Кабінет Міністрів від 16 січня 1947 року, який визначає права і обов'язки Кабінету Міністрів, його повноваження, організацію та структуру.

Адміністративний апарат Японії діє відповідно до Закону Японії про структуру державного адміністративного апарату. Органи виконавчої влади центрального уряду включають канцелярію, прем'єр-міністра, міністерства, управління та організаційну структуру, сфера діяльності якої визначена законодавством[4, с. 82]. Уся повнота судової влади в Японії належить Верховному Суду і судам нижчих рівнів [2].

У 1996 році в Японії почалась адміністративна реформа, яка була законодавчо оформлена в 1999 році. Пік перетворень припав на 2001 рік [1]. Адміністративна реформа в Японії спиралась на такі цілі: встановлення системи з ефективнішим політичним лідерством; реструктуризація національних адміністративних органів; досягнення більшої прозорості в управлінні; раціоналізація органів центральної влади [1].

В світовій практиці існують декілька шляхів реструктуризації функцій органів влади. Частина з них була використана в Японії. Так, було застосовано такий шлях як створення спеціалізованих, професійних і відповідальних організацій, яким делегуються окремі адміністративні повноваження. В новому урядовому Офісі Японії, який замінив собою старий Офіс Прем'єр-міністра, було створено спеціальні ради з важливих питань, що мають комплексний характер. Формальним головою таких рад є член Уряду, який є міністром без портфеля. Було створено чотири такі Ради: з економічної та фіскальної політики; науки та технологій; з надзвичайних ситуацій; статевої рівності [1]. Крім цього, було запроваджено гнучкі схеми надання послуг та налагоджено механізми співпраці і взаємодії з приватним та громадським секторами. В Японії відбулась комерціалізація деяких адміністративних послуг і делегування процедур їхнього виробництва й надання неприбутковим організаціям. В рамках адміністративної реформи відбувався процес передачі частини управлінських повноважень у приватний сектор та від центрального уряду до органів самоврядування. Більш того, після розмежування повноважень з розробки та впровадження державної політики біля 90 урядових функцій було передано до відання Незалежних Управлінських Установ, які мають незалежний юридичний статус (хоча й створюються урядом) та знаходяться поза державною організаційною управлінською структурою [5].

Іншим елементом масштабної адміністративної реформи в Японії стала реструктуризація центральних органів виконавчої влади. Було скорочено кількість міністерств (з червня 2001 року з 23 до 13), інших управлінських органів (на 25 % - зі 128 до 96) та їх структурних підрозділів (на 20 % - з 1200 до 1000), скорочено чисельність державних службовців приблизно на 25 % [1]. Щодо сучасної японської моделі державної служби, то вона базується на двох головних індикативних показниках її результативності: зменшення її вартості для суспільства та підвищення ефективності. Індикатор мінімізації вартості досягається завдяки жорсткому обмеженню чисельності адміністративних органів, а також персоналу кожного державного органу [5].

В Японії визнається місцеве самоврядування. У місцевих громадських об'єднаннях утворюються місцеві Ради в якості дорадчого органу. Голови місцевих громадських об'єднань, депутати їхніх Рад та інші службовці, які визначені законом, обираються на прямих виборах населенням, що мешкає на території цих місцевих громадських об'єднань. Місцеві громадські об'єднання мають право управляти своїм майном, вести справи та здійснювати виконавчу владу на місцях, а також видавати свої постанови в межах законів [2]. В Японії двоступінчаста система влади на місцях. Верхня ланка - це так звані префектури. Нижня ланка - це муніципалітети міст, сіл та селищ. Префектур та муніципалітетів нараховується близько 3200. Структура їх схожа, та вони рівноправні перед законом. Це так звана система «подвійного представництва» [6]. В 2000 році в Японії була проведена реформа по децентралізації. Акт про децентралізацію, який набрав сили 1 квітня 2000 року, викликав різкі зміни у відносинах центру та влади на місцях, зменшивши роль центрального уряду. Після реформи місцеві органи влади зазнали політичних та фінансових труднощів. В. Кітамура виявляє кілька проблем, які виникли з впровадженням децентралізації та були пов'язані з фінансовою самостійністю, неотриманням фінансування з державного рівня, об'єднанням муніципалітетів, а також підвищенням політичних протиріч між ними [6]. Наприклад, після зміни системи, місцеві органи влади отримали можливість вільно встановлювати податки. Незважаючи на це, доходи місцевих бюджетів зростали повільно, в середньому менш ніж на 1 відсоток за рік [6]. Справа запровадження податків та їх стягнення виявилася непростою. За думкою В. Кітамури, для країн, що розвиваються, головним засобом у досягненні успіху адміністративної реформи повинно стати підвищення управлінських здібностей, зрілість місцевих органів влади під контролем центрального уряду [6].

О. Кизима зазначає, що на формуванні цілісної системи державного устрою Японії позначилась ментальна складова народу, його релігійні вірування, культурно-історичні традиції [4, с. 80]. Особливість державного управління в Японії пов'язана також з історичними подіями, яка пережила країні. Японія була першою країною світу, яка пізнала жах ядерної війни. Сьогодні держава сприяє боротьбі за мир і руху розброєнь. Стаття 9 Конституції Японії закріплює, що «японська нація, щиро прагнучи міжнародного миру, що закладений на справедливості і порядку, навічно відмовляється від війни як засобу здійснення свого суверенного права, а також від залякування військовою силою або застосування її як способу вирішення міжнародних конфліктів. Для досягнення мети, зазначеної у попередньому абзаці, сухопутні, морські та повітряні війська й інші воєнні сили не будуть утримуватись. Право країни на ведення війни не визнається» [2]. Зазначена стаття Конституції є декларацією, яка закріплює пацифістський та антимілітаристський курс держави у міжнародних відносинах [7]. На сьогодні з приводу цієї статті ведеться багато дебатів. В вісімдесяті роки, більше 80 відсотків населення підтримувало Конституцію та status quo [7]. З роками відношення населення до цієї статті змінюється. За даними досліджень 2005 року, більшість японців, які підтримують поправки до Конституції, роблять це через те що вважають положення Конституції таким, що не відповідає вимогам сьогодення. Така більшість за даними досліджень досягла 60 відсотків [7]. За внесення змін до Конституції виступають деякі політичні сили. Ентузіастами перегляду Конституції та усунення з неї дев'ятої статті є Ліберальна партія і Ліберально-демократична партія Японії. Їм опонують Соціалістична та Комуністична партії Японії, що виступають за збереження чинної Конституції [4, с. 80]. Таким чином, серед інших набувають актуальності і питання захисту держави.

Висновки

Вивчення зарубіжного досвіду відіграє одну з ключових ролей в процесі пошуку шляхів підвищення ефективності державного управління. Системи управління в різних країнах світу можуть відрізнятися одна від одної, але ж основні принципи демократії, такі як розподіл повноважень між різними гілками влади, запровадження системи стримувань і противаг, визнання місцевого самоврядування, залишаються незмінними. Вивчення зарубіжного досвіду проведення реформ державного управління в таких умовах посідає одне із центральних місць у процесі реформуванні держави. Японія пройшла великий шлях у становленні держави та є країною з розвиненою системою державного управління. В той же час, не всі реформи, проведені в країні, були ефективними в повній мірі. Їх реалізація мала певні недоліки, які необхідно знати і аналізувати для уникнення негативних наслідків при впровадженні реформ в подальшому.

Література

1. Котляр Д. Окремі аспекти проведення адміністративної реформи та організація центральної виконавчої влади в країнах світу // Часопис Парламент. - 2001. - № 6. С. 24-28.

2. Конституція Японії (1947) [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://uk.wikisource.org/wiki

3. Закон Японії про Імператорський Дім (1947) [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://uk.wikisource.org/wiki.

4. Кизима О. Японська система державного устрою: політичний та адміністративний аспекти // Ефективність державного управління, Збірник наукових праць. - 2013. - № 35. С. 79-85.

5. Аналітичний центр Академія. Всесвітня революція в державному управлінні - перспективи і виклики для України [Електронний ресурс] - Режим доступу:http://www.academia.org.ua/?p=986.

6. Кітамура, Ватару. Парадокси централізації та децентралізації: досвід Японії [Електронний ресурс] - Режим доступу:http://dialogs.org.ua/ru/cross/page3448.html.

7. Enval, D. Contesting the Japanese Constitution, Book Review. Electronic journal of contemporary Japanese studies, [Online], available at:http://www.japanesestudies.org.uk/reviews/2006/Envall4.html.

References

1. Kotlyar, D. (2001), “Some aspects of the administrative reform realization and the organization of central executive authorities in countries of the world”, Chasopys Parlament, vol. 6, pp. 24-28.

2. Constitution of Japan (1947), available at: http://en.wikisource.org/wiki/Constitution_of_Japan (Accessed 23 September 2014).

3. The Imperial Household Law of Japan (1947), available at http://core.ecu.edu/hist/tuckerjo/1947law.html (Accessed 23 September 2014).

4. Kyzyma, O. (2013), “Japanese system of government: political and administrative aspects”, Efektyvnist' derzhavnoho upravlinnia, vol. 35, pp. 79-85.

5. Analytical center Academy, “The world revolution in public administration - perspectives and challenges for Ukraine”, available at: http://www.academia.org.ua/?p=986 (Accessed 23 September 2014).

6. Kitamura, Wataru (2005), “Paradoxes of centralization and decentralization: Japan experience”, available at: http://dialogs.org.ua/ru/cross/page3448.html (Accessed 23 September 2014).

7. Enval, D. (2006), “Contesting the Japanese Constitution”, Book Review, Electronic journal of contemporary Japanese studies, [Online], available at:http://www.japanesestudies.org.uk/reviews/2006/Envall4.html (Accessed 23 September 2014).

Размещено на Allbest.ru