1.1 Понятие, признаки и классификация актов государственного управления

Наиболее значимой формой управленческой деятельности является издание правовых актов, так как в этой форме в наибольшей степени проявляется государственно-властный характер управления. Осуществляя эту форму управления на основе и во исполнение закона, органы управления практически реализуют свою компетенцию. Через данную форму реализуются правоприменительные, правоустановительные и правоохранительные функции исполнительной власти, так как она регулирует властные действия государственных органов и органов некоторых общественных организаций, совершаемые ими на основе и во исполнение закона, в процессе выполнения функций государственного управления и направленные на установление, изменение, отмену правовых норм или возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений. В актах управления содержатся определенные государственно-властные веления государственного органа или уполномоченного должностного лица, исполнение которых обеспечивается, прежде всего, организацией и убеждением, а в необходимых случаях государственным принуждением.

В юридической литературе единой дефиниции понятия акта управления нет. Одни считают, что акты - это государственно-властные предписания, другие, - что акты - особые юридические формы исполнительно-распорядительной деятельности.

Некоторые юристы иногда рассматривают акт государственного управления в качестве действия, в других случаях как документ, в третьих - как форма исполнительно-распорядительной деятельности - это последнее понимание акта наиболее распространено. Однако следует иметь в виду, что формой деятельности является не сам акт, а его издание.

Рассмотрим определения актов государственного управления:

акт государственного управления - основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно правовых отношений;

акт государственного управления - это основанное на законе предписание государственно-властного характера, выраженное в соответствующей форме, в процессе осуществления полномочными органами (должностными лицами) исполнительно-распорядительной деятельности и влекущий юридические последствия;

акт государственного управления - это подзаконное официальное решение, принятое органом управления (должностным лицом) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Таким образом, в широком смысле актом государственного управления можно назвать все действия государственных органов и должностных лиц, совершаемые в процессе повседневного руководства административно-политической, хозяйственной и социально-культурной сферами.

Несмотря на то, что приведенные определения отличаются друг от друга, можно выделить ряд признаков понятия акта государственного управления:

издается органом государственного управления (должностным лицом) в пределах компетенции;

является средством реализации управленческих решений государственного органа;

представляет собой предписание государственно-властного характера;

издается в соответствующей законодательными актами форме;

принимается с соблюдение установленной процедуры;

издается на основе и во исполнение закона (т.е. является подзаконным);

порождает юридические последствия (устанавливает административно-правовые нормы или влечет возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

Административные акты принимаются при наличии фактических и юридических оснований по собственной инициативе, поручениям вышестоящих органов, просьбам физических и юридических лиц.

Акты государственного управления многочисленны и разнообразны. Их особенности наиболее очевидны при классификации. Классификация позволяет также глубже уяснить их сущность, общие и конкретные признаки. Деление актов на виды возможно по различным критериям.

В научной юридической литературе наиболее распространенной является классификация по следующим критериям:

по юридическим свойствам;

по действию во времени;

по действию в пространстве;

по органам, их издающим;

по порядку издания;

по адресатам.

Выделяют следующие виды актов государственного управления:

1. По юридическим свойствам:

нормативные (регламентарные). Содержат нормы права. Они устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы (правила поведения). Правовые нормы заключают в себе общие обязательные правила поведения. Они не имеют конкретного (персонифицированного) адресата, т.е. не обращены к конкретным лицам, рассчитаны на неопределенный круг лиц. Ими регулируется определенный вид общественных отношений. Так, Правила дорожного движения распространяются на всех, кто действует в урегулированной данным нормативным актом области, т.е. пользуется дорогами. Нормативные акты рассчитаны на неоднократное, а значит многократное, непрерывное применение. Например, в Положении о Государственном комитете или о министерстве содержатся нормы, определяющие его права и обязанности, порядок образования, компетенцию, сферу деятельности, полномочия председателя (министра) и т.п. Положение применяется ежедневно, без перерывов, пока не будет изменено (или отменено).

По Закону нормативные акты, кроме того, являются официальными документами установленной формы, издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа или должностного лица и с соблюдением предусмотренной процедуры. Все эти признаки присущи для любого правового акта управления.

Нормативные акты являются важнейшими источниками права. В них могут находиться нормы не только административного права, а и других отраслей права: гражданского, трудового, экологического, финансового и т.д. Однако в таких актах не может быть норм уголовного и уголовно-процессуального права, которые находятся лишь в законах.

В Республике Беларусь отсутствует правовой акт, в котором бы назывались государственные органы, а тем более, должностные лица, уполномоченные издавать нормативные акты. Конкретно такие полномочия определяются в актах, устанавливающих их правовой статус. Это положения, уставы и т.д. В Законе Республики дан перечень лишь наиболее важных рассматриваемых органов.

Нормативные акты доводятся до всеобщего сведения (обнародуются) путем опубликования. Нормативные акты некоторых органов государственного управления (Национальный банк, министерства и иные республиканские органы) подлежат правовой экспертизе (исключая акты внутриведомственного характера). Нормативные акты не порождают приобретенных прав, такие права возникают лишь на основании индивидуальных актов. Например, права по должности, на получение персональной надбавки к заработной плате, осуществлять студенческие права и т.п. могут быть получены лишь после издания соответствующего приказа. Нередко принимаются акты об изменении отдельных норм (положений), находящихся в других актах, или иные акты признаются утратившими силу и утверждаются другие акты (положения, уставы, инструкции и т.п.). Например, могут излагаться отдельные нормы (статьи, положения) в новой редакции, делаться лишь некоторые их уточнения (дополнения, изменения) или заменяться, исключаться отдельные положения из нормы (статьи, пункта), признаваться утратившими силу другие правовые акты управления. Такие акты следует рассматривать как нормативные или индивидуальные, руководствуясь правилом: если этими актами вносятся соответствующие коррективы в другие нормативные акты, то они являются нормативными, ибо не нормативными актами подобное сделать невозможно. Индивидуальными актами могут вноситься изменения только в им подобных актах.

В соответствии с Законом Республики Беларусь от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее - Закон) нормативные акты характеризуются общими и специальными признаками.

К общим признакам относится то, что нормативные правовые акты являются официальными документами установленной формы; издаются в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) и с соблюдением предусмотренной процедуры.

К специальным признакам относится то, что нормативные правовые акты содержат общеобязательные нормы права; рассчитаны на неопределенный круг лиц и неоднократное применение; регулируют определенный вид общественных отношений.

индивидуальные (нерегламентарные). Они не содержат норм права, принимаются по конкретным вопросам и имеют четко определенного адресата, т. е. персонифицированы, а также вызывают возникновение, изменение или прекращение конкретных административных правоотношений. Их называют актами применения права.

Индивидуальные акты управления должны соответствовать нормативным актам. Это положение также имеет существенное практическое значение.

Индивидуальные акты управления весьма не одинаковы. В научной литературе их классифицируют на оперативно-исполнительные и правоохранительные (юрисдикционные).

К оперативно-исполнительным относятся акты применения права. Ими реализуется диспозиция нормы права.

Правоохранительными актами управления обеспечивается в сфере управления охрана права от нарушения. Например, приказ о наложении дисциплинарного взыскания, постановление о привлечении к административной ответственности.

Четкое уяснение сущности нормативных и индивидуальных правовых актов управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Так, в ст. 116 Конституции Республики Беларусь записано, что Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью лишь нормативных актов. Он не вправе принимать к своему рассмотрению ненормативные правовые акты управления, т.е. индивидуальные акты.

2. По действию во времени:

срочные. Принимаются на определенный срок, по истечении которого утрачивают свою силу;

бессрочные. Срок действия не установлен, действуют до тех пор, пока не будут отменены;

чрезвычайные. Издаются в целях регулирования определенных чрезвычайных ситуаций, и как только необходимость в регулировании данных ситуаций пропадает, утрачивают свою силу.

3. По действию в пространстве:

Правовые акты органов государственного управления являются одним из важнейших средств проведения в жизнь политики государства. С их помощью государственные органы регулируют общественные отношения, складывающиеся в ходе проведения в жизнь законов. С их помощью воля государственных органов, выраженная в их решениях, доводится до сведения исполнителей этих решений.

В соответствии с законами в актах управления определяются задачи, компетенция, формы и методы деятельности государственных органов, права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере управления.

С помощью актов государственного управления решаются важные проблемы хозяйственного и культурно-политического строительства, например, перевод предприятий на научную систему хозяйствования в условиях рынка, подготовка научных кадров и др.

Акты государственного управления являются одним из важнейших средств правового воспитания граждан, одним из сильнейших средств правовой пропаганды. Именно в этих актах управления в силу специфики задач управления чаще всего дается оценка поведения граждан, должностных лиц, организованных коллективов. Учреждаются и применяются меры морального и материального поощрения, устанавливается порядок их применения.

Так, при помощи актов управления пресекаются неправомерные действия должностных лиц, граждан и организаций, осуществляется привлечение к ответственности лиц, совершивших административные и дисциплинарные проступки. Проводятся в жизнь воспитательные меры и, что особенно важно, с помощью актов управления создаются условия, затрудняющие или исключающие правонарушения.

Таким образом, акты органов государственного управления являются важным средством, обеспечивающим поведение людей в обществе, средством закрепления и развития общественных отношений.

Рассмотрев понятие и признаки актов государственного управления, следует определить юридическое значение данных актов в осуществлении функций государства.

Общее для всех актов управления состоит в том, что после их издания наступают определенные правовые последствия. Однако юридическое значение актов различно. В зависимости от юридического значения акты управления можно разделить на несколько групп.

Большую группу актов управления составляют такие, издание которых влечет возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений, и акт управления выступает в данном случае как юридический факт (например, приказ министра о назначении начальника какого-либо отдела министерства, постановление административной комиссии о привлечении лица к административной ответственности).

Акты государственного управления могут служить основаниями для издания других актов управления.

Так, например, акт вышестоящего органа государственного управления является основанием для издания актов подчиненными ему органами.

Акты государственного управления могут играть роль судебного доказательства по конкретному делу (например, решение исполкома на выдачу ордера на жилую площадь).

Они могут служить юридическими основаниями, для возникновения отношений, регулируемых нормами гражданского, трудового, финансового, земельного права. Например, акты управления, обязывающие определенных лиц заключать договор на заранее установленных условиях, представляют собой наиболее распространенный вид административных актов, регулирующих гражданско-правовые отношения, решение исполкома об отводе земельного участка порождает возникновение земельных отношений.

Иногда акты управления выступают как условие действительности других актов (гражданско-правовых, земельных, трудовых и т. д.).

Так, разрешение органов милиции на изготовление печати для учреждения является условием действительности договора между указанным учреждением и штемпельно-граверным предприятием на изготовление печати.

Наконец, акт управления может быть основанием для рассмотрения дела в суде. Так, дела о взыскании штрафов, наложенных в административном порядке, рассматриваются судами по письменному заявлению руководителя, наложившего штраф.

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Государственное управление не может функционировать без правовых актов, поскольку последние выражают конкретные решения управленческих вопросов, отражают действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства. Не существует иной формы выражения и закрепления властных волеизъявлений субъектов управления кроме правовых актов. Благодаря им решения государственных органов становятся известными широкому кругу субъектов административных правоотношений. Правовыми актами государственного управления регулируются функционирующие в данной сфере общественные отношения, определяются права и обязанности их участников, обеспечивается стабильность в государстве.

Рассмотрим более детально наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу актов государственного управления:

правовые акты государственного управления влекут возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений.

правовые акты государственного управления издаются от имени государства в процессе реализации государственно-властных полномочий, носят обязательный для исполнения характер, при неисполнении или ненадлежащем исполнении обеспечиваются государственным принуждением;

правовые акты государственного управления принимаются в одностороннем порядке конкретным государственным органом или должностным лицом;

являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности уполномоченных на то субъектов;

правовой акт государственного управления представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

правовой акт государственного управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

правовой акт государственного управления - юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

правовой акт государственного управления - одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

правовой акт государственного управления содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

правовой акт государственного управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

правовой акт государственного управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

правовой акт государственного управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения; акт государственный управление нормативный

правовой акт государственного управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

правовой акт государственного управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

правовой акт государственного управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

правовой акт государственного управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр.;

правовой акт государственного управления может быть в установленном действующим законодательством, или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

правовой акт государственного управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Правовые акты государственного управления должны приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, а именно, на основе и во исполнение законов. Они должны быть юридически и экономически обоснованы.

Юридическая обоснованность правовых актов государственного управления заключается в том, что они должны соответствовать определенным законам, в развитие и во исполнение которых они принимаются, а также актам вышестоящих органов и издаваться в пределах компетенции соответствующего субъекта. Акты государственного управления не должны содержать противоречий, пробелов.

Экономическая обоснованность таких актов заключается в том, что при их издании следует учитывать экономические последствия, выбор на этой основе наиболее оптимального варианта актов определяется не только государственными потребностями и интересами, но и возможностями тех участников административных правоотношений, которые обязаны будут их исполнять. Акты государственного управления должны приниматься в установленном порядке.

Глава 2. Подготовка, принятие, опубликование и вступление в законную силу актов органов государственного управления

2.1 Порядок принятия, вступления в силу и опубликования актов государственного управления

Одним из основных законодательных актов в сфере организации работы государственных органов (организаций) по подготовке проектов правовых актов является Закон. Этот правовой акт впервые на законодательном уровне регламентировал вопросы подготовки, оформления, принятия, опубликования, действия, толкования и систематизации всех видов нормативных правовых актов, до этого времени закрепленные в научных трудах по теории государства и права, ввел единую и четкую терминологию, применяемую в нормотворчестве [4, c.23]. Таким образом, данным Законом охвачены все стадии нормотворческого процесса, что позволяет сделать прозрачной и открытой работу республиканских и местных нормотворческих органов.

На основе обобщения практики применения названного Закона и временных методических правил подготовки проектов нормативных правовых актов, ранее утвержденных Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь (далее - НЦЗД), Главой государства Указом от 11 августа 2003 г. № 359 утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь (далее - Правила подготовки проектов).

В соответствии с Законом и Правилами подготовки проектов к нормотворческим органам относятся государственные органы (организации) и должностные лица, осуществляющие принятие нормативных правовых актов [9, c.11].

Поскольку принятие нормативных правовых актов практически всегда создает правовые последствия, в том числе оказывающие непосредственное влияние на процесс государственного управления, указанными законодательными актами определен исчерпывающий перечень нормотворческих органов. Это Президент Республики Беларусь, палаты Парламента, Правительство (Совет Министров), Конституционный, Верховный и Высший Хозяйственный суды, Генеральный прокурор, Национальный банк, Национальная академия наук Беларуси, министерства, иные республиканские органы государственного управления (в том числе Управление делами Президента Республики Беларусь и Высшая аттестационная комиссия), местные Советы депутатов и исполнительные и распорядительные органы [4, c.7].

Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих их органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. В процессе подготовки проекта акта анализируется фактическое положение дел, возможные варианты решения правовых вопросов, состояние правового регулирования, научные рекомендации. При разработке проекта готовятся предложения об изменении, дополнении, признании утратившими силу ранее изданных актов. Издание правовых актов влечет разнообразные юридические последствия.

Конституцией Республики Беларусь устанавливается система нормотворческих органов на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, регламентируются основные полномочия Президента Республики Беларусь - Главы государства, Парламента, Правительства, судебных, надзорных и контролирующих органов, органов местного управления и самоуправления, а также определяется общий механизм подготовки и принятия законопроектов [1, c.18].

В настоящее время в системе государственного управления и нормотворческого процесса законодательно установлена следующая практика принятия (издания) (далее - принятие) нормативных актов [7, c.46]:

Президентом Республики Беларусь принимаются декреты, указы и распоряжения Президента Республики Беларусь;

Палатами Национального собрания Республики Беларусь (далее - Национальное собрание) - законы Республики Беларусь и постановления палат;

Правительством - постановления Совета Министров Республики Беларусь;

Конституционным Судом - заключения указанного суда, Верховным и Высшим Хозяйственным судами - постановления пленумов Верховного и Высшего Хозяйственного судов;

Генеральным прокурором - приказы Генерального прокурора;

Национальным банком, Национальной академией наук Беларуси -постановления;

министерствами, иными республиканскими органами государственного управления - постановления и приказы этих органов;

местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами - решения названных органов.

Другие организации и должностные лица могут быть наделены полномочиями на принятие нормативных правовых актов только в соответствии с законодательными актами (законами, декретами, указами Президента Республики Беларусь). Так, Указом Президента Республики Беларусь от 23 января 1997 г. № 97 «Вопросы Администрации Президента Республики Беларусь», право принятия нормативных правовых актов в сфере технической защиты информации предоставлено на постоянной основе Государственному центру безопасности информации при Президенте Республики Беларусь (на практике таких нормативных правовых актов принято незначительное количество) [6, c.69].

Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому не предоставлено на уровне законодательных актов право принятия нормативных правовых актов, но данные государственные органы принимают такие акты (например, Администрация Президента Республики Беларусь - в сфере деятельности подведомственных организаций, а Центризбирком - по вопросам предвыборной агитации, организации голосования). В связи с этим представляется целесообразным законодательно предоставить право Администрации Президента Республики Беларусь и Центризбиркому в пределах своей компетенции принимать правовые акты, имеющие нормативное значение.

Все другие государственные органы (организации), а также структурные подразделения государственных органов (организаций) имеют право на принятие исключительно ненормативных правовых актов, т.е. актов, принимаемых с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанных на иное однократное применение.

Нормотворческий процесс осуществляется с соблюдением установленной процедуры, включающей следующие основные стадии [5, c.12]:

планирование нормотворческой деятельности;

подготовку проекта;

согласование и проведение экспертиз проекта;

внесение проекта в нормотворческий орган для его принятия;

принятие нормативного правового акта.

Централизованное государственное планирование - первая стадия нормотворческого процесса, являющаяся высокотехнологичной и наукоемкой деятельностью. Текущее планирование выражается в разработке планов подготовки проектов нормативных правовых актов, ежегодно утверждаемых указами Президента, а перспективное - в подготовке государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов, принимаемых не менее чем на 5 лет.

Государственные программы и ежегодные планы подготовки проектов нормативных правовых актов подготавливаются на основе предложений субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных государственных органов, научных организаций, общественных объединений, а также граждан. Разработка государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов и ежегодных планов подготовки законопроектов осуществляется НЦЗД, а их утверждение (одобрение) - Президентом Республики Беларусь [8, c.17].

Нормотворческие органы на основе государственных программ и ежегодных планов подготовки законопроектов могут разрабатывать и утверждать по согласованию с НЦЗД свои программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов.

Нормотворческое планирование, а не экстренное принятие правовых актов позволяет принимать в конечном итоге качественные и основательно продуманные правовые акты, поскольку на стадии планирования утверждаются основные концептуальные подходы к регулированию соответствующей сферы общественных отношений. Это позволяет более основательно отработать возможные механизмы реализации принимаемых правовых актов, просчитать их правовые, политические, социально-экономические и иные последствия и при необходимости отказаться от принятия непродуманных правовых актов. При этом планирование нормотворческого процесса вовсе не исключает возможности принятия при необходимости правовых актов в оперативном порядке без включения их в государственные программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов [12, c.167].

Подготовка проекта нормативного правового акта - творческая и наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса, требующая привлечения значительных интеллектуальных сил, владеющих навыками искусства формулирования нормативных предписаний проектов. Данная стадия включает проведение большого количества организационных мероприятий, значительный объем аналитической работы, сбор необходимых материалов и информации, составление текста проекта и его всестороннего обоснования, согласование проекта, проведение юридической и иных необходимых экспертиз. Нормотворческий орган может осуществлять подготовку проекта нормативного правового акта как самостоятельно, в том числе с привлечением специалистов иных организаций, созданием временных комиссий (рабочих групп), так и поручить его подготовку нижестоящему субъекту нормотворческой инициативы, а также заказать НЦЗД (последний вариант на практике реализуется редко).

Согласование проекта нормативного правового акта отражает степень готовности проекта и проводится до его внесения в нормотворческий орган посредством выражения заинтересованными государственными органами (организациями) согласия либо несогласия с данным проектом и путем его последующего визирования руководителями этих органов (организаций) (при наличии по проекту замечаний и предложений он визируется с замечаниями и предложениями, которые должны быть письменно обоснованы). При этом согласно Закону проект закона, внесенный в Палату представителей Президентом Республики Беларусь, считается согласованным со всеми заинтересованными государственными органами (организациями), а законопроект, внесенный Советом Министров Республики Беларусь, - с государственными органами, подчиненными Правительству, даже если фактически такое согласование осуществлено не было [5, c.14].

Проведение в установленном порядке экспертиз проектов нормативных правовых актов при условии их организации на высоком профессиональном уровне позволяет значительно улучшить качество проектов правовых актов, предотвратить коллизии и неоднозначность правовых норм, исключить возможность негативных последствий при реализации нормативных предписаний [7, c.89].

В настоящее время законодательно (статьями 49 и 491 Закона) предусмотрены два вида обязательных экспертиз проектов - юридическая и криминологическая [10, c.33].

На стадии внесения проекта нормативного правового акта в нормотворческий орган формируется необходимый пакет документов к проекту (обоснование необходимости принятия нормативного правового акта, включая финансово-экономическое обоснование, документы о согласовании (визировании) проекта, экспертные заключения по проекту, список лиц, подготовивших проект нормативного правового акта, и др.).

По итогам рассмотрения внесенного в установленном порядке проекта нормативного правового акта нормотворческий орган может его одобрить и принять нормативный правовой акт, отклонить проект с указанием мотивов и причин, отложить его принятие на определенный срок либо возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений [17, c.132].

В соответствии с Законом после принятия нормативных правовых актов должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации - разъяснение положений актов уполномоченными государственными органами (должностными лицами), издание комментариев, практических пособий, финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации актов, обеспечение соблюдения сроков реализации актов [4, c.17].

Контроль и проверка реализации нормативных правовых актов осуществляются нормотворческими органами и уполномоченными ими иными органами (лицами), а контроль за конституционностью нормативных правовых актов - Конституционным Судом. При этом надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов осуществляют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры, государственный контроль за исполнением нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, - Комитет государственного контроля.

Срок и условия официального опубликования законодательных актов.

Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь после подписания Президентом Республики Беларусь, в том числе в случаях, когда в соответствии с Конституцией Республики Беларусь закон считается подписанным, подлежат немедленному и обязательному официальному опубликованию [8, c.17].

Также следует отметить, что законодательные акты могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации. Законодательные акты могут быть опубликованы в неполном изложении с пометкой «Извлечение». Опубликование законодательных актов в изданиях, не являющихся официальными, является неофициальным, которое может осуществляться только после официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации [15, c.167].

Также следует отметить, что законодательные акты могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации. Законодательные акты могут быть опубликованы в неполном изложении с пометкой «Извлечение». Опубликование законодательных актов в изданиях, не являющихся официальными является не официальным, которое может осуществляться только после официального опубликования соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации [15, c.167].

2.2 Нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь

Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следующие виды правовых актов Президента: декреты, указы, распоряжения [1, ст.85].

Согласно Закону Республики Беларусь от 10 января 2000 года № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» акты Главы государства - декреты и указы относятся к нормативным правовым актам, имющим силу закона. В данном законе даны определения этих нормативных правовых актов.

Декрет Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, имеющий силу закона, издаваемый в соответствии с Конституцией Республики Беларусь на основании делегированных ему Парламентом законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости (временный декрет) для регулирования наиболее важных общественных отношений.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного характера.

Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотрения жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции и Законе «О Президенте Республики Беларусь» установлены случаи, когда Глава государства вправе издавать декреты.

Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента могут делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона.

Временные декреты издаются в силу особой необходимости Президентом по своей инициативе либо предложению Правительства. В трехдневный срок временные декреты представляются для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохраняют силу, если они отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат [8, с. 133].

Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра.

Соотношение закона и декретов Президента весьма неоднозначно в различных странах мира. Делегирование президенту на издание нормативных правовых актов имеет место в США, Франции, и других странах. Делегированным правом издавать декреты, имеющие силу закона, обладает Президент Республики Беларусь. В соответствии со статьей 137 Конституции Республики Беларусь, в случае расхождения декрета или указа с законом, закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. При этом имеются и существенные различия в полномочиях президента. Например, в США Президент представляет исполнительную власть, в Республике Беларусь Президент - глава государства, он координирует три ветви власти (законодательную, исполнительную, судебную). [7, с. 220].

Если декреты носят нормативный характер, то с указами дело обстоит сложнее.

Указ Президента Республики Беларусь - нормативный правовой акт Главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.

В некоторых случаях они включают положения как нормативного, так и ненормативного характера. Если декреты всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. Однако ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распоряжениями Президента. В практике последних лет имеет место издание Президентом Республики Беларусь директив.

В настоящее время в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» прямо закреплено, что директивы утверждаются указами, которые следует считать законодательными актами программного характера.

Собственно конституционные полномочия Президента Республики Беларусь реализуются посредством издания указов.

Издание указов может быть основано не только на Конституции, но и на законах. [3, с. 242-245].

Распоряжения должны издаваться по вопросам организационного и распорядительного характера относительно аппарата Президента (Администрации, Управления делами).

Таким образом, реализуя свои полномочия, Президент Республики Беларусь, издает нормативные правовые акты и как реальный Глава государства обладает достаточно обширными полномочиями в нормотворческой сфере.

2.3 Нормативные правовые акты Совета Министров Республики Беларусь, других органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь и местных Советов депутатов