Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• 1. Ретроспектива мер государственной политики в области совершенствования системы лицензирования в Российской Федерации
• 2. Основные современные проблемы в области лицензирования предпринимательской деятельности в РФ
• 3. Актуальные направления текущего и перспективного реформирования системы правового регулирования в области лицензирования
• 3.1 Текущее реформирование
• 3.2 Перспективное реформирование
• Сведения об авторах

1. Ретроспектива мер государственной политики в области совершенствования системы лицензирования в Российской Федерации

В российском праве понятие "лицензирование хозяйственной деятельности" появилось в декабре 1990 г., когда были приняты законодательные акты о банках и Центральном банке России. Несколько позже (25 декабря 1990 г.) общая норма, предусматривающая лицензирование хозяйственной деятельности, появилась в статье 21 закона "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В соответствии с данной нормой предусматривалось, что отдельные виды хозяйственной деятельности могут осуществляться только на основании специального разрешения (лицензии). Законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности" предусматривалось также, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, и порядок выдачи лицензий будет определен Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем, данная законодательная норма в дальнейшем не получила общего механизма ее реализации. До сравнительно недавнего времени отсутствовали как единый порядок, так и перечень лицензируемых видов деятельности. Зато лицензионная работа как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях довольно быстро приобрела широкий размах.

В 1990-94 гг. лицензирование деятельности осуществлялось в соответствии с отдельными законами, указами Президента, постановлениями правительства, решениями органов исполнительной власти. В этот период одновременно действовало около 150 нормативных правовых актов федерального уровня, предоставляющих право лицензирования и определяющих порядок лицензирования отдельных видов деятельности. Еще более значительное количество актов было принято на региональном и ведомственных уровнях.

В результате в законодательстве преобладал субъективный подход к лицензированию, имело место применение различного правового содержания к режиму лицензирования по отдельным видам деятельности. Порядки лицензирования различных видов деятельности, схемы и размеры взимания платы за лицензию отличались друг от друга (особенно в части лицензионных требований, условий прекращения или приостановления действия лицензии, размера и порядка взимания лицензионного сбора и использования поступающих средств, сроков действия лицензии и ответственности органа, выдавшего лицензию и т.д). Неупорядоченность и необоснованность размера платы за выдачу лицензии, использование средств, полученных от лицензионной деятельности, на содержание лицензирующих органов, приводили к тому, что лицензионная деятельность стала, в основном, использоваться как источник пополнения региональных и ведомственных бюджетов. Размеры платы часто были столь велики, что получение лицензии становилось серьезным ограничением для входа новых субъектов хозяйственной деятельности рынок.

Среди актов, вступивших в действие в первой половине 1990-х годов, следует отметить Постановление Правительства Российской Федерации от 27 мая 1993 года № 492 "О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований и городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности". Данным постановлением были одобрены принципиальные подходы к формированию примерного порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территориях субъектов Федерации и примерного перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию. Федеральные министерства и ведомства, а также субъекты РФ по-своему трактовали данное постановление, пытаясь расширить перечень видов деятельности, на осуществление которых необходимо было получение лицензии. В итоге порядок лицензирования одних и тех же видов деятельности в различных регионах России стал еще больше отличаться друг от друга.

До конца 1994 года ни в один из актов, предусматривающих лицензирование, не содержал какого-либо обоснования отнесения того или иного вида деятельности к числу лицензируемых., что было вызвано отсутствием в законодательстве легализации понятия "лицензирование" и критериев отнесения видов деятельности к лицензируемым. В результате государство с большим опозданием (когда система уже сильно разрослась, а ее негативные аспекты укоренились) взяло на себя функции по упорядочению хаотичного и неуправляемого процесса лицензирования, ограничению масштабов региональных и ведомственных инициатив.

Наиболее важным этапом развития системы госрегулирования в сфере лицензирования стало Постановление Правительства Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности" № 1418 от 24 декабря 1994 года. Постановление № 1418 позволило переломить ситуацию восприятия субъектами РФ отнесения лицензирования к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, соответственно, правомочности самостоятельного введения субъектами Российской Федерации на своей территории лицензирования видов деятельности.

Правительство Российской Федерации, принимая данное постановление, руководствовалось следующим. В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Конституции Российской Федерации "каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности". Лицензирование отдельных видов деятельности является определенной формой ограничения данного права для субъектов хозяйственной деятельности, т.к. включает в себя условия и требования, при которых такая деятельности разрешается. На основании пункта "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина" относится к исключительной компетенции Российской Федерации. Кроме того, пунктом ж) этой же статьи установлено, что "установление правовых основ единого рынка" также находится в ведении Российской Федерации.

Принципиальными положениями данного постановления стали:

1. Введение единого порядка лицензирования и определение критериев отнесения видов деятельности к лицензируемым. Установление исключительной прерогативы Правительства РФ на введение лицензирования конкретных видов деятельности без передачи права определения основных процедурных вопросов на места, а также министерствам, ведомствам.

2. Установление минимального срока действия лицензии - 3 года, без ограничения верхнего предела срока действия лицензии.

3. Определение, что порядок взимания платы за лицензию исходит из принципа бесприбыльности лицензионной деятельности.

4. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти при осуществлении лицензирования видов деятельности.

5. Сокращение перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию, исходя из необходимости перехода от лицензирования отдельных видов деятельности к системе сертификации, независимой потребительской экспертизы, а также усилению роли контрольных (надзорных) органов за соблюдением предъявляемых государством требований по качеству и безопасности продукции (работ, услуг).

В частности, было отменено лицензирование торговли (за исключением торговли подакцизными товарами, разработка порядка лицензирования которых Указом Президента РФ № 1311 от 29. 10.92 г. возлагалась на Министерство торговли РФ), общественного питания, производства продуктов питания, товаров народного потребления, бытового обслуживания населения, издательской и полиграфической деятельности, то есть тех видов деятельности, где в тот период наиболее активно происходило создание новых бизнесов и создавалась конкурентная среда. В результате перечень лицензируемых видов деятельности, с выходом постановления уменьшился на 71 вид деятельности.

Фактически, с принятием Постановления № 1418 был сделан первый шаг на пути пресечения административного произвола на федеральном, региональном и местном уровнях. Указанным Постановлением предусматривалась разработка органами, уполномоченными на осуществление лицензионной деятельности, положений о лицензировании конкретных видов деятельности. В положениях, в зависимости от специфики вида деятельности, должны были быть детализированы перечень документов, необходимых для получения лицензии, условия осуществления данного вида деятельности, порядок контроля за соблюдением лицензионных условий, право и порядок передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ и т.д.

В целом Постановление Правительства № 1418 способствовало нормализации ситуации в области лицензирования. Однако, правоприменительная практика данного постановления выявила ряд следующих проблем:

· Практика введения лицензирования иных видов деятельности, хотя и существенным образом сократилась, но продолжала развиваться, поскольку положение распространялось только на виды деятельности, введение ограничений на которые относилось в тот период к полномочиям правительства РФ. При этом постановление не распространялось на виды деятельности, действующие по особому порядку лицензирования. То есть те, порядок лицензирования которых уже был определен законодательными актами Российской Федерации или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, а также те, полномочия по определению порядка лицензирования которых указанными актами законодательства были закреплены за конкретными федеральными органами исполнительной власти. Поэтому сохранилась практика введения лицензирования конкретных видов деятельности законодательными актами и указами Президента Российской Федерации;

· Разрабатываемые министерствами и ведомствами положения о лицензировании отдельных видов деятельности, за редким исключением, не отражали специфики лицензируемого вида деятельности, практически происходило дублирование единого порядка лицензирования, который уже был установлен постановлением № 1418. Единственным пунктом многих положений, вносящим что-то характерное для формирования условий осуществления конкретной деятельности, был перечень документов, необходимых для получения лицензии. Но здесь следует отметить успешное лоббирование министерствами и ведомствами его расширение, в результате которого хозяйствующие субъекты, прежде чем получить лицензию, должны были пройти множественные этапы получения различного рода заключений, разрешений, обследований от иных контрольных органов.

· Сложилась практика расширительного трактования министерствами и ведомствами понятия "вид деятельности". Принятие постановления импульсировало использование двух вариантов таких "трактовок". Первый - самопроизвольное определение конкретного состава работ и услуг, входящих в лицензируемый вид деятельности. Второй - нормативное закрепление положения о том, что перечень "детализированных" видов деятельности, относящихся к конкретному виду деятельности, утверждались соответствующим министерством или ведомством.

· Положения, подготавливаемые федеральными органами исполнительной власти по видам деятельности, лицензирование которых осуществляют субъекты РФ, фактически разрабатывались без участия органов исполнительной власти субъектов РФ, что не способствовало оптимизации процедур лицензирования.

· В положениях о лицензировании конкретных видов деятельности зачастую устанавливались размеры платы, но не устанавливалось, куда идут полученные средства, хотя, согласно постановлению Правительства, плата за лицензию должна была идти в бюджет соответствующего уровня. Вслед за этим выпускались внутриведомственные нормативные акты о возложении обязанности по рассмотрению заявлений лицензиатов и выдаче лицензий на подведомственные структуры, и, соответственно, последующем перечислении средств, полученных в ходе лицензионной деятельности, не в федеральный или региональный бюджет, а на счета подобных структур.

В 1995 году вступил в действие Гражданский Кодекс РФ, в соответствии с которым, виды деятельности, осуществление которых возможно только на основании лицензии, должны быть определены федеральным законом. Таким образом, мнение о целесообразности подготовки специального федерального закона, высказываемое ранее, как на федеральном уровне, так и гражданским сообществом, трансформировалось в необходимость подготовки подобного законодательного акта.

Именно данный закон позволил бы решить остающиеся нерешенными в сфере лицензирования проблемы:

- обеспечить соблюдение на всей территории России единых основополагающих принципов лицензирования, определяющих единую государственную политику в области лицензирования отдельных видов деятельности;

- законодательно закрепить критерии отнесения того или иного вида деятельности к категории лицензируемых;

- сократить количество лицензируемых видов деятельности;

- определить закрытый перечень лицензируемых видов деятельности, прекратив тем самым практику введения лицензирования видов деятельности отдельными законодательными актами и указами Президента Российской Федерации;

- законодательно ограничить пакет документов, представляемых для получения лицензии;

- создать действенный механизм контроля за осуществлением лицензируемых видов деятельности, позволяющий выявлять недобросовестных, неквалифицированных производителей товаров и услуг и оперативно устранять их с рынка.

В июне 1996 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который был принят Государственной Думой в первом чтении в октябре 1996 года без замечаний к концепции законопроекта. Проект Закона активно обсуждался органами законодательной и представительной власти субъектов Федерации, только к концу 1996 года в Думу поступило более 300 поправок. В течение почти двух лет продолжалась работа над законопроектом. Федеральный закон № 158 "О лицензировании отдельных видов деятельности" был принят 25.09.1998 года.

В ходе прохождения законопроекта в Государственной Думе в законопроект внесены изменения, существенно меняющие концепцию законопроекта. В первую очередь это относится к сфере действия закона и принципу формирования перечня лицензируемых видов деятельности.

В логике законопроекта, внесенного Правительством РФ, устанавливался единый порядок лицензирования путем определения основных правил оформления и выдачи лицензий, использования единого подхода к системе лицензионных сборов. Предусматривалось законодательное установление единого перечня лицензируемых видов деятельности. Перечень вбирал в себя виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено законодательными актами, Указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ при определенном сокращении, по сравнению с существующей практикой, лицензируемых видов деятельности.

Принятый Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" № 158-ФЗ от 25 сентября 1998 г. отошел от принципа формирования единого, закрытого перечня лицензируемых видов деятельности. В итоговой редакции закона к лицензируемым отнесено 215 видов деятельности, "а также другие виды деятельности, лицензирование которых предусмотрено вступившими в силу до момента вступления в силу настоящего Федерального закона иными федеральными законами". В соответствии с указанной нормой, лицензируемыми признавались виды деятельности, перечисленные в законе (среди которых присутствовали как лицензируемые ранее, так и вновь вводимые), а также все виды деятельности, лицензирование которых уже было ранее предусмотрено законодательными актами. Следует заметить, что на тот момент одновременно действовало более 100 законодательных актов, вводящих лицензирование конкретных видов деятельности. С учетом данного факта, количество признанных лицензируемых видов деятельности, приближалось к 500. Таким образом, заложенный в принятом законе подход к формированию перечня лицензируемых видов деятельности, расширял сферу лицензирования, хотя первоначальные цели были прямо противоположными.

В целом закон, испытав на себе множество лоббистских влияний, оказался недостаточно проработанным и, соответственно, его реализация оказалась менее эффективной, чем ожидалось. Однако, введение в действие данного закона позволило внедрить в представление органов власти всех уровней, что регулирование данной сферы должно происходить прежде всего федеральным законом, а все нормативно-правовые акты должны быть вторичны и носить "вспомогательный" характер. Об этом свидетельствует и тот факт, что с момента выхода данного закона попытки ввести новый лицензируемый вид деятельности, стали реализовываться исключительно через законодательные акты.

лицензирование предпринимательская государственная регулирование

2. Основные современные проблемы в области лицензирования предпринимательской деятельности в РФ

Понимание того, что Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", принятый в 1998 году фактически не решил ни одной серьезной проблемы, которые существовали до его принятия, а в отдельных случаях и обострил их, обусловило начало работы по подготовке изменений и дополнений в данный закон. Основные цели, преследуемые при корректировке закона, - дальнейшее сокращение лицензируемых видов деятельности, установление закрытого перечня лицензируемых видов деятельности, корректировка процедуры лицензирования в сторону ее либерализации. Итогом работы явилось принятие в августе 2001 года нового Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором, по существу, были реализованы инициативы, планируемые Правительством к законодательному оформлению еще в конце 90-х годов. Тем не менее, в сфере лицензирования продолжают существовать острые проблемы, среди которых следующие.

1. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лицензирования. Не до конца урегулированным остается вопрос разделения функций осуществления лицензирования между федеральными и региональными органами власти. В соответствии с законом, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление своих полномочий по лицензированию.

В настоящее время в соответствии с такими соглашениями органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют лицензирование незначительного числа видов деятельности. Полномочия в соответствии с заключенными соглашениями переданы:

- Минкультуры России - 4 субъектам Российской Федерации по лицензированию деятельности по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

- Минэкономразвития России - 71 субъекту Российской Федерации по лицензированию турагентской деятельности.

По итогам работы в рамках разграничения полномочий между всеми уровнями власти, проведенной за последние годы, представляется целесообразным корректировка данного положения закона. Действующим законодательством установлен порядок передачи федеральными органами исполнительной власти своих полномочий субъектам РФ.

Кроме того, не все федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями по лицензированию, имели территориальные органы (Госкомспорт России, Минздрав России, Минпромнауки России и другие), а их территориальные управления/ представительства не имели статуса органа исполнительной власти, что вынуждало и вынуждает соискателей лицензий обращаться за их получением в Москву. Что в свою очередь приводит к росту непроизводственных затрат предпринимателей на командировочные и транспортные расходы, существенно усложняет и делает более дорогой процедуру получения лицензии. Подобные ситуации затрудняют реализацию положений закона в части контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

2. Излишне широкий перечень лицензируемых видов деятельности. В соответствии со статьей 4 закона лицензированию не подлежат виды деятельности, регулирование которых может осуществляться иными методами. Однако, эта норма остается декларативной. Многие из ныне лицензируемых видов деятельности регулируются иными методами, такими как: государственный контроль и надзор, система государственной регистрации и сертификации. Речь идет, в частности, о таких видах как: ветеринарная деятельность; деятельность по разведению племенных животных; деятельность по производству и использованию племенной продукции (материала); деятельность по производству элитных семян (семян элиты); деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки; разработка, производство, ремонт и испытания авиационной техники; деятельность по эксплуатации электрических и газовых сетей; производство лекарственных средств и медицинской техники и другие).

3. Высокий уровень затрат (для предпринимателей), связанных с получением лицензий. Хотя закон четко зафиксировал величину стоимости за рассмотрение заявки и выдачу лицензии (в совокупности - 1300 рублей), на практике проблема высоких затрат оказалась нерешенной. Из результатов исследования Центром экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР), результатов опроса предпринимателей Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" следует, что средняя стоимость приобретения лицензии в несколько раз превышает 1300 рублей. Общие финансовые затраты на получения лицензии по некоторым видам деятельности составляют от 5000 до 200000 рублей, при этом на проведение консультаций, получение заключений и разрешений расходуется до 95 % средств (средний показатель 78,5 %). Одной из самых актуальных проблем остается увеличение стоимости процедуры лицензирования за счет проведения предлицензионной проверки соискателей лицензии на предмет их соответствия лицензионным требованиям и условиям. Так, обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на ряд видов деятельности является представление заключения органов государственного контроля (надзора). Например, при выдаче лицензий на фармацевтическую деятельность, производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств требуется заключение органов санитарно-эпидемиологического надзора, при выдаче лицензии на разработку и производство боеприпасов требуется представить копию лицензии, предусмотренную Федеральным законом "О государственной тайне", при выдаче лицензии на эксплуатацию пожароопасных, взрывоопасных и химически опасных производственных объектов требуется проведение экспертизы промышленной безопасности.

До сих пор сохранилась практика создания при лицензирующих органах различных подведомственных организаций, экспертных и других центров, которым делегируется часть полномочий по лицензированию.

Например, Федеральный лицензионный центр при Госстрое России осуществляет часть полномочий по лицензированию отдельных видов строительной деятельности. По сведениям, представленным субъектами Российской Федерации, общая стоимость такой лицензии, полученной через филиал ФЛЦ в регионе, может достигать стоимости до 50 тыс. руб. Безусловно, это является серьезным барьером для входа на рынок небольших строительных компаний, которые просто не в состоянии оплатить лицензию. Последствием существования такой практики может явиться уход в тень большого числа строительных фирм. Государственные нефтяные инспекции за освидетельствование каждого объекта, на котором осуществляется один из лицензируемых видов деятельности по хранению, переработке и транспортировке нефти, газа и продуктов их переработки, взимали значительные суммы, в отдельных регионах доходящие до 90 тыс. руб.

Взимание с соискателей лицензии дополнительных средств, превращает лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и значительно увеличивает финансовые расходы предпринимателей на получение лицензии.

4. Отсутствие четкого разграничения сфер осуществления лицензируемой деятельности. При формировании перечня лицензируемых видов деятельности, закон пошел по пути "разукрупнения" видов деятельности. Так, например, два вида деятельности, лицензирование которых осуществлял ранее Госгортехнадзор, в законе разделены на 59 видов деятельности. В результате, предприниматели, осуществляя те же виды деятельности, что и ранее, вынуждены получать вместо одной несколько лицензий.

Например, при осуществлении такого вида деятельности, как транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки, необходимо получать также лицензию на эксплуатацию магистрального трубопроводного транспорта; при распространении лекарственных средств - лицензию на фармацевтическую деятельность; при осуществлении деятельности в области оборота взрывчатых материалов промышленного производства - лицензию на эксплуатацию взрывоопасных производственных объектов. Организации, осуществляющие переработку нефти, газа и продуктов их переработки, вынуждены получать несколько лицензий: на переработку, хранение, транспортировку нефти, газа и продуктов их переработки. Предприятиям, осуществляющим деятельность, связанную с эксплуатацией пожароопасных, взрывоопасных и химически опасных производственных объектов, необходимо вместо одной получать три лицензии, поскольку производственные объекты могут быть одновременно пожароопасными, взрывоопасными и химически опасными.

5. Проблемы, связанные с неправомерным выделением состава работ и услуг внутри лицензируемых видов деятельности. В соответствии с пунктом 2 статьи 17 закона о лицензировании установление перечня работ и услуг предусмотрено только для трех видов деятельности - космической, ветеринарной и медицинской деятельности. Однако, и по иным видам деятельности лицензирующие органы при выдаче лицензий вводят перечни работ и услуг. В частности, при лицензировании деятельности по оказанию протезно-ортопедической помощи, деятельности по предупреждению и тушению пожаров, деятельности по эксплуатации электрических сетей, деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, проектированию и строительству зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом и другие. Отмеченное создает дополнительные административные барьеры при осуществлении хозяйственной деятельности, так как предприниматель вынужден получать не одну лицензию, а лицензию на каждый вид работ (услуг) в рамках лицензируемого вида деятельности, что противоречит статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой виды деятельности, подлежащие лицензированию, устанавливаются законом.

6. Ограниченность сферы действия Федерального закона "О лицензировании…". Действие данного закона не распространяется на ряд видов деятельности, признаваемых законодательством подлежащих лицензированию. В результате, в действительности имеет место применение различного правового содержания к режиму лицензирования по отдельным видам деятельности. Увеличение количества видов деятельности, лицензирование которых осуществляется вне общего порядка лицензирования, чревато нарушением принципа единой государственной политики в области лицензирования.

Специфической особенностью многих из отмеченных видов деятельности является наличие самостоятельных (особых) порядков лицензирования. При этом ранее под сферу действия Федерального закона "О лицензировании …" не попадали виды деятельности, особый порядок лицензирования которых был необходим в силу ряда объективных причин. Например, лицензирование во внешнеэкономической деятельности не связано с осуществлением конкретных видов деятельности, а являясь методом нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, связано с осуществлением операций по экспорту и импорту, в отношении которых установлено количественные ограничения.

Следует отметить, что в настоящее время наблюдается тенденция увеличения количества видов деятельности, не входящих в сферу действия Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". На сегодняшний день таких видов деятельности 17.

7. Проблемы, связанные с контрольно-надзорными функциями лицензирующих органов. Ряд положений о лицензировании отдельных видов деятельности содержит обязательные требования и условия, относящиеся к предмету контроля (надзора) иных органов государственной власти (соблюдение санитарно-эпидемиологических, противопожарных норм и правил, требований экологической безопасности норм по охране труда, а также соблюдение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну), что по сути является дублированием функций государственных органов. В частности, подобные требования и условия содержатся в Положении о лицензировании деятельности по выполнению работ и оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия, Положении о лицензировании деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей, Положении о лицензировании деятельности по производству элитных семян (семян элиты), Положение о лицензировании деятельности по хранению зерна и продуктов его переработки, Положении о лицензировании деятельности по распространению шифровальных (криптографических) средств, а также ряде других.

С правом лицензирующих органов проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям, связана еще одна коллизия. Лицензионный контроль выведен из сферы, регулируемой Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Вместе с тем, в арбитражные суды поступало и поступает достаточно большое число исков на неправомерные действия лицензирующих органов при проведении проверок на соответствие лицензионным требованиям и условиям. При этом предприниматели ссылаются на нормы Федерального закона № 134-ФЗ. Однако суды вынуждены отказывать в исках на том основании, что проверки лицензирующих органов выведены из сферы действия этого закона. Очевидно, что предприниматели оказываются бесправными при проведении проверок со стороны лицензирующих органов.

Согласно закону о лицензировании, полномочиями по контролю за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий наделены только лицензирующие органы. Однако, Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации, помимо должностных лиц лицензирующих органов, полномочиями составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушение лицензиатами лицензионных требований и условий наделены:

· должностные лица органов внутренних дел (милиции);

· должностные лица федерального антимонопольного органа;

· должностные лица органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей В ходе административной реформы вошла в состав Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, но фактически продолжает действовать в прежнем режиме..

Таким образом, соблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий контролируют, помимо лицензирующих органов, другие органы государственной власти.

8. Недостатки действующих Положений о лицензировании отдельных видов деятельности. Данные опроса предпринимателей, представленные Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ" в 2004 году свидетельствуют, что наиболее существенными недостатками действующих положений являются:

- неоднозначность отдельных лицензионных требований, создающая условия для произвола лицензирующих органов (отметили 53,3 % опрошенных);

- лицензионные требования и условия не отражают специфику лицензируемого вида деятельности (отметили 35,9 % опрошенных);

- наличие в лицензионных требованиях и условиях требований, которые являются предметом контроля иных органов государственной исполнительной власти (отметили 26,2 % опрошенных);

- неоправданно высокие требования к материально-технической базе и квалификации специалистов (отметили 17.5 % опрошенных);

- отсутствие открытого доступа к нормативным правовым актам, соблюдение которых обязательно лицензиатом при осуществлении им лицензируемого вида деятельности (15,5 %).

Многие из действующих положений, дублируя положения закона, не отражают специфику лицензируемого вида деятельности. Но при этом достаточно часто в положениях присутствует ссылка на необходимость соблюдения требований нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующий вид деятельности. В тоже время, перечень нормативных правовых актов, как правило, не имеет открытого доступа для предпринимателей. Кроме того, многие из нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующий вид деятельности, устарели и требуют пересмотра. В связи с этим представляется необходимым в приложении к положениям о лицензировании отдельных видов деятельности указывать перечень нормативных правовых актов, соблюдение которых является обязательным.

В ряде положений содержатся неоправданно высокие требования к квалификации специалистов и их переподготовке. Вместе с тем, критерии отнесения специалистов к категории квалифицированных отсутствуют. Многие требования не соответствуют "Квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих". Не формализован принцип определения количества квалифицированных работников по штатному расписанию, обязательное наличие которых является одним из лицензионных требований и условий (например, Положение о лицензировании деятельности по производству табачных изделий, Положение о лицензировании деятельности по производству медицинской техники, Положения о лицензировании деятельности по разработке и производству авиационной техники, в том числе авиационной техники двойного назначения, Положение о лицензировании организации и содержания тотализаторов и игорных заведений и другие).

Лицензионные требования и условия в отношении необходимой материально-технической базы большинства положений изобилуют неконкретными общими формулировками, не имеющими четких границ их применения, которые при осуществлении контроля за их выполнением (с последующим применением различного рода санкций) могут привести к неразрешимым спорным и конфликтным ситуациям, ущемляющим права лицензиата. Не обозначен минимальный перечень помещений, сооружений и оборудования, необходимый для осуществления конкретного вида деятельности. При этом зачастую отсутствуют нормативно утвержденные требования к помещениям и оборудованию. При таком положении лицензионные требования можно трактовать произвольно, что в свою очередь может явиться основанием для отказа в выдаче лицензии.

Также следует отметить, что, не смотря на неоднократные поручения Правительства Российской Федерации, до настоящего времени МВД России не разработаны проекты положений о лицензировании деятельности по экспонированию, коллекционированию, торговле оружием и основными частями огнестрельного оружия, торговле патронами к оружию. Таким образом, предприниматели вынуждены осуществлять свою деятельность в соответствии с ранее утвержденными положениями, в которых не учтены основные принципы и новый порядок лицензирования.

9. Проблемы, связанные с аннулированием лицензии в случае отказа от нее со стороны лицензиата. Законом не предусмотрена возможность аннулирования лицензии без решения суда, в случае добровольного отказа лицензиата от осуществления лицензируемого вида деятельности. В частности, согласно пункта 3 статьи 13 Закона "О лицензировании …" лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд только в одном случае - неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии. Складывается ситуация, при которой лицензиат, фактически прекратив осуществлять лицензируемый вид деятельности, вынужден продолжать соблюдать лицензионные требования и условия деятельности, на осуществление которой была выдана соответствующая лицензия. Соблюдение лицензионных требований и условий, как правило, связано с многочисленными и значительными материальными и иными издержками и является для лицензиата именно вынужденным, поскольку их несоблюдение может повлечь административную и иную ответственность (в том числе наложение штрафа).

3. Актуальные направления текущего и перспективного реформирования системы правового регулирования в области лицензирования

3.1 Текущее реформирование