Анализ возможностей построения целостной системы самоуправления в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы функционирования местного самоуправления в РФ

1.1 Понятие местного самоуправления

1.2 Организация местного самоуправления

Глава 2. Вопросы и пределы построения целостной системы местного самоуправления в РФ

2.1 Проблемы построения целостной общероссийской системы местного самоуправления

2.2 Компетенция местного самоуправления

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Строительство Российской государственности на демократической основе предполагает формирование эффективной системы местного самоуправления, без которой невозможно достичь гармоничного развития гражданского общества и правового государства.

Система местного самоуправления, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлена в первую очередь на обеспечение и защиту совместных интересов населения, где доминирующую роль должны играть органы и должностные лица местного самоуправления.

Конституцией Российской Федерации утверждено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, формируются населением самостоятельно. Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовать.

Для создания основ эффективного функционирования местного самоуправления необходимо осуществить децентрализацию власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Этот принцип позволяет превратить систему управления в наиболее пригодную к обеспечению интересов населения на местах.

К сожалению, на текущем этапе в силу незавершенности демократических преобразований российского общества и государства так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, что является сдерживающим фактором для создания эффективно функционирующих органов. К подобным причинам можно отнести экономические (неразвитость экономических отношений), финансовые (ограничение местных доходов), социальные (резкое снижение уровня жизни), политические (недоверие населения аппарату власти) трудности.

Исследованию проблем посвящены труды ученых в области философии, управления, теории государства и права и местного самоуправления. К примеру, в работах философов И.В. Блауберга, З.М. Оруджева, В.Н. Садовского, B.C. Тюхтина, А.И. Уемова, Э.Г. Юдина дается общее понятие системы. Однако недостаточно анализируются объективные закономерности социальной системы, компонентом которой является местное самоуправление. Для анализа феномена управления были использованы труды в области социального и государственного управлений Ю.П. Аверина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, А.К. Белых, A.M. Омарова, И.М. Слепенкова, В.П. Фофанова.

Целью данной курсовой работы является анализ возможностей построения целостной системы самоуправления в РФ.

Объект исследования - местное самоуправление

Предмет исследования - процесс построения местного самоуправления в РФ.

Задачи данной курсовой работы:

1) уточнить понятие местного самоуправления;

2) выявить особенности организации местного самоуправления;

3) охарактеризовать проблемы построения целостной общероссийской системы местного самоуправления;

4) проанализировать компетенцию местного самоуправления.

Методологической основой исследования является концепция местных сообществ, системный и процессный подходы к управлению их развитием.

Структура исследования. Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

Глава 1. Теоретические основы функционирования местного самоуправления в РФ

1.1 Понятие местного самоуправления

Основной задачей любого демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. Правомерный вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Безусловно, существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов.

Например, обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан и т.п. [14, c. 221]

Однако реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются на местах, в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В пределах своих полномочий местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (части 2 и 3 ст. 3; ст. 12; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ) [14, c. 223].

Данную конституционную формулировку уточняет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С учетом этого местное самоуправление в Российской Федерации можно определить как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных традиций [6, c. 66].

Конституция РФ, признавая местное самоуправление в качестве необходимой составляющей конституционной системы власти в государстве и обеспечивая его организационную обособленность и самостоятельность, устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Следовательно, органы местного самоуправления не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы не вправе образовывать органы местного самоуправления, назначать их должностных лиц, отменять их решения (отмена данных решений возможна в судебном порядке). Организационное обособление местного самоуправления в общей системе управления обществом обеспечивается также и тем, что служащие органов местного самоуправления относятся законом к категории муниципальных служащих, а не государственных служащих, экономической основой деятельности местного самоуправления является не государственная, а муниципальная собственность и т.д. [6, c. 67]

Следует подчеркнуть, что закрепляемый статьей 12 Конституции РФ принцип организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в общей системе управления обществом и государством не означает, что органы местного самоуправления отделены от государства подобно религиозным объединениям. Надо учитывать, что органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти в государстве (власти народа), установленную Конституцией РФ, и тесно взаимодействуют друг с другом. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями: они вправе издавать правовые акты, им могут делегироваться отдельные государственные полномочия. Вместе с тем это не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной.

Признание Конституцией РФ организационного обособления местного самоуправления в системе публичной власти предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед населением. Пределы самостоятельности местного самоуправления, объем компетенции органов местного самоуправления определяются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, их законами [11, c. 82].

Конституция РФ, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления, самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления, судебной защиты прав местного самоуправления и др. Права местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, не могут быть ограничены.

Субъекты Российской Федерации, определяя на основе федерального законодательства правовую основу организации и деятельности местного самоуправления на своей территории, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления [11, c. 84].

Таким образом, признание Конституцией РФ местного самоуправления одной из основ конституционного строя, необходимым элементом организации и осуществления власти в государстве, а также закрепление принципа организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, является важнейшей конституционной гарантией его развития в России.

Конституция РФ и законы о местном самоуправлении устанавливают и другие принципы местного самоуправления, охватывающие все его стороны организации и осуществления, такие, как: верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов; соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; законность в организации и деятельности местного самоуправления; гласность деятельности местного самоуправления; коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; государственная гарантия и поддержка местного самоуправления и др. [11, c. 87]

В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Перечисленные принципы местного самоуправления получили развитие и закрепление в Европейской хартии местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.), Законе РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»1 и Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако с 1 января 2009 г. последние два российских закона утратили силу на территории России, так как вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этот закон официально опубликован. Законодатель установил, что в период со дня официального опубликования названного Закона и до его вступления в силу в 2009 г. действующие вышеупомянутые законы применяются в части, не противоречащей положениям главы 12 этого Федерального закона.

1.2 Организация местного самоуправления

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» систему органов местного самоуправления образует совокупность негосударственных образований, имеющих статус самостоятельных представительных и исполнительных органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления [19, c. 66].

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Представительные органы могут именоваться районными (городскими) собраниями, земскими собраниями, думами, советами и т.д.

Например, Тверская городская Дума, Реутовский городской Совет депутатов.

Представительный орган муниципального района может: состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства; избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района [19, c. 80].

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численный состав представительного органа и срок их полномочий определяется уставом муниципального образования.

Согласно части 6 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатов представительного органа, поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

- 7 человек при численности населения менее 1000 человек;

- 10 человек при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

- 15 человек при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

- 20 человек при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

- 25 человек при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

- 35 человек при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа определяется

в 10 человек, если это внутригородская территория города федерального значения, и 15 человек, если это муниципальный район. Что касается срока полномочий, то вышеназванный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает, что срок полномочий выборного органа местного самоуправления не может быть менее 2 и более 5 лет (ч. 2 ст. 40).

Например, численность населения города Новгорода составляет 407 тыс. человек. По Уставу города, Новгородская городская Дума состоит из 33 депутатов, избираемых на 4 года [19, c. 85].

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Так, из общего числа депутатов городской Думы г. Твери на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов. Если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а если указанное должностное лицо является главой местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Основной формой работы выборного представительного органа является заседание. Заседание открывает и ведет председатель этого органа. На заседании решаются следующие вопросы: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с федеральным законодательством о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и др.

Заседания правомочны при участии не менее 2/3 от установленного числа депутатов. На заседаниях вправе присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений и органов территориального общественного самоуправления, должностные лица администрации данного муниципального образования и представители других органов местного самоуправления, представители органов государственной власти. Решения принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов [14, c. 158].

Решение, принятое выборным представительным органом муниципального образования, передается главе муниципального образования для подписания и опубликования.

В качестве санкции за принятие неконституционных решений предусматривается роспуск представительного органа муниципального образования, т.е. принудительное досрочное прекращение его полномочий. Основанием роспуска является неисполнение представительным органом муниципального образования решения суда об отмене принятого им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим (полностью или отдельными положениями) Конституции РФ, федеральным законам, законодательству субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу регионального закона о его роспуске. Однако этот закон о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи [14, c. 159].

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в случае:

- принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

- вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

- преобразования муниципального образования. Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов [14, c. 160].

Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (например, глава города Твери, мэр города Ульяновска).

Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее 2 и более 5 лет.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

- либо избирается на муниципальных выборах представительным органом муниципального образования из своего состава (например, глава местного самоуправления г. Борисоглебска (района) избирается Советом народных депутатов из своего состава на срок полномочий Совета (4 года) путем тайного голосования);

- либо, в случае избрания на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию (например, глава города Твери избирается жителями города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием сроком на 4 года в порядке, установленном федеральными законами, законами Тверской области и Уставом г. Твери, и является главой администрации), а также в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя, за исключением местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

- в случае формирования представительного органа муниципального района исполняет полномочия его председателя;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

Кроме того, глава муниципального образования не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, занимать иные государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Свои полномочия осуществляет на постоянной основе [14, c. 165].

В пределах полномочий глава муниципального образования:

- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

- издает в пределах своих полномочий правовые акты;

- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

- его смерти;

- отставки по собственному желанию;

- отрешения от должности.

Основаниями отрешения от должности могут быть:

- издание нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- совершение указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

- вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- прекращение гражданства Российской Федерации, прекра-щениетражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- отзыв избирателями;

- установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

- досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа [12, c. 72].

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования, в отношении которого высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Исполнительно-распорядительные органы муниципального образования (местная администрация)

Исполнительные органы муниципального образования осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в целях организации выполнения законов, иных нормативных правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечения законных прав и интересов всего населения в границах муниципального образования. Функции названных органов выполняют местные администрации, которые образуются во всех муниципальных образованиях, однако имеют разные наименования, например Администрация города Твери, Управа города Тулы.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Так, например, Администрация города Твери включает в себя: главу администрации города и его заместителей; аппарат главы администрации города; подразделения планирования развития города и финансово-экономической деятельности; подразделения решения текущих проблем жизнеобеспечения города; территориальные подразделения администрации города - администрации Заволжского, Московского, Пролетарского и Центрального районов [12, c. 74].

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия (например, мэр города Ульяновска). Глава администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Главой местной администрации может быть:

- глава муниципального образования;

- лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. местный самоуправление муниципальный образование

Условия контракта для главы местной администрации утверждаются представительным органом в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и региональными законами [12, c. 75].

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается также представительным органом муниципального образования. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, могут быть прекращены досрочно в случае:

- смерти;

- отставки по собственному желанию;

- расторжения контракта по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

- представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

- высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и региональными законами;

- главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

отрешения от должности в случае:

- издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издание им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

- признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

- вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

- выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

- призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

Контрольный орган муниципального образования - новый орган в системе местного самоуправления, который создается на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». В соответствии с уставом муниципальное образование вправе самостоятельно избрать название, а также одну из моделей создания и организации деятельности своего контрольного органа. Законодательством предусматриваются следующие варианты:

- контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию представительного органа местного самоуправления и подотчетен ему;

- контрольный орган реализует финансово-контрольную функцию администрации муниципального образования и ей подотчетен;

- контрольный орган является самостоятельным органом местного самоуправления, не находящимся в подчинении ни у одного из муниципальных органов.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Контрольный орган может быть сформирован на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава 2. Вопросы и пределы построения целостной системы местного самоуправления в РФ

2.1 Проблемы построения целостной общероссийской системы местного самоуправления

Развитие различных форм самоорганизации граждан, в том числе и их права на местное самоуправление, в значительной мере зависит от государства, от государственно-правовых установлений и предписаний. Поэтому при решении этих вопросов должно определиться прежде всего само государство, его органы и должностные лица в концептуальных подходах к местному самоуправлению, отражению в своих правовых актах назревших общественных потребностей, связанных с новыми подходами к муниципальному строительству [10, c. 8].

Одной из таких назревших потребностей является определение территориальных основ местного самоуправления. Раскрывая вопрос о территориальной основе местного самоуправления, следует иметь в виду, что Конституция РФ в ст. 131 закрепила три важнейшие нормы определения территориальных основ местного самоуправления:

1) местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях; таким образом законодатели, выделив в качестве основного уровня осуществления местного самоуправления в Российской Федерации городское и сельское поселение, не стали жестко определять необходимость осуществления местного самоуправления на иных уровнях;

2) территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;

3) изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" развил и конкретизировал данные конституционные положения. Прежде всего Закон разграничил компетенцию отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления в определении территориальных основ местного самоуправления.

Можно выделить три вида территорий муниципальных образований:

1) поселения, на которых непосредственно проживает население и которые подразделяются на два типа: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и др.);

2) объединенные территории, которыми являются районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы);

3) внутригородские муниципальные образования, т.е. районы в городах.

Здесь же можно сказать о части территории муниципального образования. Это территории поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и другие территории, которые не являются муниципальными образованиями и на которых поэтому осуществляется территориальное общественное самоуправление [14, c. 70].

Особенности городских и сельских типов поселений определяются Градостроительным кодексом РФ (ст. 5). Они связаны с численностью их населения, с их научно-производственной специализацией, их значением в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

На сегодня в Российской Федерации сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т. п.), районы, двухуровневая организация (районы и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). При образовании муниципальных образований используются поселенческий, территориально-поселенческий и территориальный принципы.

Всего в Российской Федерации насчитывается 12215 муниципальных образований, из них: городов - 625, поселков - 516, городских районов и округов - 153, районов - 1404, сельских округов - 9314, сельских населенных пунктов - 203. По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение:

на уровне административных районов - в 6 субъектах РФ;

на уровне административных районов и городов - в 37 субъектах РФ;

на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23 субъектах РФ;

на уровне сельских округов и поселков - в 5 субъектах РФ;

на уровне городских районов и округов - в 2 субъектах РФ;

на уровне городов и сельских округов - в 11 субъектах РФ;

не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - в 5 субъектах РФ [14, c. 71].

В Записке к заседанию коллегии Миннаца России (16 мая 2000 г.) "О состоянии местного самоуправления" относительно вопроса формирования территориальной основы местного самоуправления справедливо указывается, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления в большинстве случаев происходил в процессе конкуренции региональных и местных политических элит, исходя из их интересов. Результатом этого стало установление территорий муниципальных образований либо на основе компромисса между названными элитами, либо в интересах одной из них.

При этом территории муниципальных образований зачастую определялись без учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, максимально приближенном к населению. В итоге, в значительном большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям.

Зачастую создание муниципальных образований жестко связывается с существующими административно-территориальными единицами, что, с нашей точки зрения, также сдерживает процесс становления местного самоуправления именно там, где проживают люди, где оно объективно необходимо, - на самом нижнем уровне.

Проведенный анализ позволяет внести предложения, направленные на выработку новых подходов к организации местного самоуправления.

1. О дифференцированном подходе к правовому регулированию городских и сельских поселений. Различия между городом и селом все еще достаточно велики. Поэтому бытовавший в советские времена лозунг о стирании граней (различий) между городом и деревней далек от реального воплощения. Справедливо подчеркивается, что "формы организации, экономическая основа, администрирование и менеджерирование сельских и городских поселений настолько различны, что пытаться не видеть эти различия... чревато большими осложнениями на практике"[200].

В городах сосредоточено 76% основных фондов народного хозяйства. Это - экономический и оборонный потенциал страны, подавляющая часть промышленных предприятий, научные и проектно-конструкторские организации, высшие и средние специальные учебные заведения, социальная, инженерно-транспортная инфраструктура, объекты других отраслей, производящих товары и оказывающих услуги. В городских поселениях занято свыше 51 млн. человек, или более 3/4 кадрового потенциала страны [14, c. 74].

Поэтому мы считаем, что необходимо на федеральном уровне законодательно разделить местное самоуправление на два самостоятельных типа: городское и сельское и осуществлять их отдельное правовое регулирование, как это традиционно складывалось на протяжении многовековой российской истории. При этом можно максимально использовать опыт осуществления земского и городского самоуправления в дореволюционной России.

Это могут быть федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в городах (городских поселениях)" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в сельских поселениях". На основе этих законов субъекты Федерации могли бы осуществлять конкретное правовое регулирование организации местного самоуправления в городах и в сельских поселениях. Такой дифференцированный подход позволит более оптимально и эффективно осуществлять муниципальное строительство в указанных поселениях.

2. Об уровнях осуществления самоуправления. В настоящее время российское законодательство не предусматривает каких-либо уровней организации самоуправления, исходя из того, что оно осуществляется в муниципальных образованиях на всей территории России, а поэтому права и обязанности, предметы ведения и полномочия в одинаковой степени распространяются и на села, и на поселки, и на районы, и большие и крупные города [14, c. 75].

Мы считаем, что такой подход нивелирует существующие значительные, можно сказать, качественные, особенности между названными поселениями и территориями. Поэтому, с нашей точки зрения, переход на двухуровневую систему организации местного самоуправления является насущной потребностью дальнейшей оптимизации и повышения эффективности организации и деятельности местных органов власти. Такой переход мог бы выглядеть следующим образом:

1) первичный (нижний) уровень мог бы включать в себя средние, малые города и поселки с населением до 100 тыс. человек, сельские поселения (большие, средние, малые), а также районы в крупных и больших городах. На низовом уровне формируется представительный орган - муниципалитет - путем как прямых выборов, так и делегирования в его состав представителей самоуправляющихся структур, действующих в муниципальном образовании. Муниципалитет избирает из своего состава главу муниципального образования, который одновременно возглавляет муниципалитет и образует (при необходимости) орган исполнительной власти из членов муниципалитета;

2) вторичный уровень мог бы включать в себя объединенные территории, т.е. районы (уезды) и сельские округа, а также города с населением свыше 100 тыс. человек; организация местного самоуправления на этом уровне должна отличаться от первичного уровня.

2.2 Компетенция местного самоуправления

Компетенцию местного самоуправления образуют предметы ведения и полномочия, обусловленные вопросами местного значения и закрепленные уставами муниципальных образований. Выделяются несколько групп полномочий органов местного самоуправления.

В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды для кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды и др. [10, c. 9]

В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями, расположенными на территории местного самоуправлении. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия органа местного самоуправления; устанавливают порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и др.

В области земельных отношений и охраны природной среды органы местного самоуправления определяют порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжение земельными участками на подведомственной им территории; определяют правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм и др.

В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают порядок продажи и передачи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешение на строительство всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки; руководят транспортными организациями и предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, и др. [16, c. 55]

В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями и др.

В области информации органы местного самоуправления формируют и используют информационные ресурсы на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации; создают и используют информационные технологии и средства их обеспечения; осуществляют защиту информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации.

В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация назначает и выплачивает также из собственных или привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям; организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения; принимает меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому, и др.

В области охраны общественного порядка, прав и свобод гра ждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов, актов вышестоящих органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан осуществляют контроль за_ исполнением их решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. В пределах своей компетенции налагают административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций и др.

Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экономических катастроф, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры по спасению и охране жизни людей, поддержанию порядка.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В области торговли, общественного питания и бытового обслуживания органы местного самоуправления содействуют свободной торговле предприятий и граждан, обратив особое внимание на оборудование мест торговли, поддержание в них общественного порядка и соблюдение санитарных норм и правил; принимают меры к организации оптовых рынков в городах и районных центрах и др.

В области строительства, транспорта, автомобильных дорог и связи органы местного самоуправления разрабатывают проекты черт городских и сельских поселений, черт других муниципальных образований и вносят в соответствующий орган государственной власти предложения об их утверждении; организуют и проводят инвентаризацию земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований и др.

В области использования и охраны природных ресурсов органы местного самоуправления участвуют в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков; развивают минерально-сырьевую базу для предприятий местной промышленности; предоставляют разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых и на строительство подземных сооружений местного значения и др. [16, c. 60]

В области подготовки и проведения федеральных, региональных и местных выборов и референдумов, формирования списков присяжных заседателей органы местного самоуправления назначают муниципальные выборы и местные референдумы; осуществляют на подведомственной им территории регистрацию (учет) избирателей; назначают членов муниципальных избирательных комиссий с правом решающего голоса; образуют избирательные участки, участки референдума и опубликовывают их списки в средствах массовой информации и др.

Конституция РФ, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, закрепляет гарантии финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления, самостоятельности определения структуры органов местного самоуправления, судебной защиты прав местного самоуправления и др.

Права местного самоуправления, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, не могут быть ограничены. Субъекты Российской Федерации, определяя на основе федерального законодательства правовую основу организации и деятельности местного самоуправления на своей территории, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления.

Признание Конституцией РФ местного самоуправления одной из основ конституционного строя, необходимым элементом организации и осуществления власти в государстве, а также закрепление принципа организационного обособления и самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, является важнейшей конституционной гарантией его развития в России.

...