Уполномоченный по правам ребенка: российский и зарубежный опыт

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсовая работа

по теме: Уполномоченный по правам ребенка:

российский и зарубежный опыт

Оглавление

1. Становление института уполномоченного по правам ребенка

2. Общая характеристика института уполномоченного по правам ребенка

3. Развитие института уполномоченного по правам ребенка в Европе

4. Уполномоченный по правам ребенка в субъектах РФ

Заключение

1. Становление института уполномоченного по правам ребенка

Обособившиеся сферы государства и гражданского общества могут сближаться и взаимодействовать в целях обеспечения гражданских прав и свобод посредством разнообразных юридических инструментов, в частности с помощью правового института омбудсмена.

Омбудсмен - сложный социально-правовой феномен. Омбудсмен это не только юридический институт, но и определенный тип политической и правовой культуры, а также это совокупность общественных связей и отношений. Именно поэтому он заслуживает тщательного изучения.

Шведская идея парламентского контроля в лице омбудсмена юстиции, прошедшая длительный путь становления в различных правовых системах, обрела национальную специфику .

Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства. Введение в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка Е.И. Куприянова. Начало становления института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (а их более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей2.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий «Мир, пригодный для жизни детей» (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года). С инициативами о введении института Уполномоченных по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации2.

Защита прав ребенка в рамках общей защиты прав человека имеет определенные особенности и соответственно предполагает использование специфических институтов и механизмов. В современных условиях проблема защиты прав ребенка приобретает чрезвычайную остроту в связи с ростом социального сиротства (дети, родители которых живы, но не могут или не хотят о них заботиться), углублением социального расслоения общества, что оказывает серьезное воздействие на социализацию подрастающего поколения, непреодоленностью таких негативных явлений, как безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних, наркомания, алкоголизм и токсикомания подростков и др. Для решения сложных и многообразных задач в сфере защиты прав ребенка в столь непростых условиях необходимы скоординированные усилия различных государственных муниципальных и общественных институтов Автономов А. С. Правовое обеспечение детского омбудсмана в современной России//Институт уполномоченного по правам ребенка в России/Сост. и общ. ред. Г.В. Сабитовой. - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2005. - С. 17.

В настоящее время защиту прав ребенка осуществляют многие государственные и общественные организации: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения и учреждения социального обслуживания, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, органы управления образованием и образовательные учреждения, специализированные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типов управления, суды по делам несовершеннолетних (ювенальная юстиция) и др.

Деятельность уполномоченного по правам ребенка сконцентрирована на защите прав конкретного ребенка, а также прав детей в целом, на выявлении факторов риска, которые требуют срочной и квалифицированной помощи ребенку со стороны государства,на решении сложных правовых проблем, с которыми сталкивыаются специалисты по защите прав несовершеннолетних. Важно подчеркнуть, что основным направлением деятельности Уполномоченного по правкам ребенка является проведение мониторинга реализации прав ребенка и осуществление контроля за выполнением Конвенции ООН о правах ребенка Настольная книга уполномоченного по правам ребенка: методическое пособие - Москва, 2010

2. Общая характеристика института уполномоченного по правам ребенка

уполномоченный право ребенок

Ратифицировав Конвенцию ООН о правах ребенка, Россия начала динамичное движение по пути создания эффективных механизмов по защите прав и интересов детей во всех сферах их жизнедеятельности. В приоритетной защите своих прав дети нуждаются по двум причинам. Во-первых, особенности их психического и физического развития обусловливают особый подход к ним. Во-вторых, благополучие и нормальное развитие детей имеют первостепенное значение для будущего любой страны.

Формирование нового социального института начиналось с экспериментального режима в целях накопления адаптированного к культурно-национальному своеобразию России опыта деятельности специальных уполномоченных по правам ребенка Карелова Г.Н. Вместо введения: пилотный проект «Формирование в РФ института уполномоченного по правам ребенка» и первые результаты его реализации//Права ребенка. Институт уполномоченного по правам ребенка в РФ: опыт, проблемы теоретические модели, нормативно-правовая база - М. 2005

Указом Президента РФ от 01.09.2009 в России учреждена должность уполномоченного по правам ребенка Об уполномоченном по правам ребенка при Президенте РФ: Указ Президента РФ от 01.09.2009г. №986//Собрание законодательства РФ - 2009. - №36. - Ст. 43120, что способствовало динамичному развитию института уполномоченного по правам ребенка в субъектах РФ.

Анализ деятельности уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ позволяет выделить присущие им функции:

Правозащитная деятельность

Восстановление нарушенных прав ребенка

Осуществление контроля за реализацией прав ребенка в детских учреждениях

Анализ деятельности должностных лиц по вопросам, касающимся реализации прав ребенка

Участие в работе государственных органов власти.

Деятельность по повышению правовой культуры, правовых знаний детей и взрослых

Пропаганда принципов Конвенции ООН о правах ребенка

Организация правового образования детей и взрослых

Оказание бесплатной юридической помощи

Активное использование СМИ в интересах защиты детей.

В деятельности уполномоченного по защите прав и законных интересов ребенка важная роль принадлежит конструктивно организованному сотрудничеству с региональными некоммерческими и общественными объединениями.

Деятельность Уполномоченного строится на основе следующих принципов:

Независимости

Справедливости

Инициативности

Ответственности

Гуманности

Открытости

Объективности

Доступности

Взаимодействие и сотрудничество с различными органами власти в сфере защиты прав и законных интересов детей и контроля за их соблюдением.

Уполномоченный по правам ребенка призван решать следующие задачи:

Защита прав и законных интересов детей

Своевременное выявление фактов нарушений должностными лицами прав ребенка и обеспечение выполнения ими обязанностей предусмотренных законодательством в отношении детей Настольная книга уполномоченного по правам ребенка: методическое пособие - Москва, 2010

Анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка в регионе

Подготовка предложений по совершенствованию регионального и федерального законодательства, приведение его в соответствие с требованиями Конвенции ООН о правах ребенка и иными международными актами

Организация международного сотрудничества и взаимодействия субъектов РФ в области защиты прав и интересов ребенка.

Организация информационно-просветительской деятельности

Выявление причин нарушения прав детей, разработка конкретных мер по их восстановлению.

Подготовка ежегодного доклада о соблюдении прав и законных интересов детей Настольная книга уполномоченного по правам ребенка: методическое пособие - Москва, 2010

Реализуя задачи по защите прав и законных интересов детей, а также способствуя их восстановлению, Уполномоченный имеет право:

Запрашивать и получать в течение 30 дней со дня регистрации его письменного обращения материалы, документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий от государственных и иных органов и должностных лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности

По предъявлении удостоверения беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы МСУ, и другие организации касающиеся обеспечения прав ребенка

Уполномоченный по правам ребенка не имеет права разглашать сведения о частной жизни заявителя и других лиц, ставшие ему известнымив процессе за щиты прав, свобод и законных интересов ребенка, а также иную охраняемую законом тайну.

Приоритетной в деятельности Уполномоченного является защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной Жизненной ситуации, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Всесторонний анализ работы уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ показывает, что нет таких областей жизнедеятельности ребенка, где бы в той или иной степени не нарушались бы его права, где ему не требовалась помощь. Работа уполномоченных обнажила остроту проблемы нарушения прав детей государственными органами, призванными обеспечивать права детей государственными органами, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей (Куприянова Е.И. О работе уполномоченных по правам ребенка в РФ//Институт уполномоченного по правам ребенка в России/ Сост. и общ. Ред. Сабитовой Г.В. - М.: ГосНИИ семьи и воспитания, 2005. - С. 13.)

Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые по сравнению со взрослыми права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов.

От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, ребенок остается беззащитным.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом, который во многих странах выполняет функции независимого механизма обеспечения прав детей на национальном и региональном уровнях.

В нашей стране одним из недавно возникших институтов является уполномоченный по правам ребенка, представляющий собой российский вариант детского омбудсмана.

На сегодняшний день, работают 18 уполномоченных по правам ребенка, в том числе 15 -- на уровне субъектов Российской Федерации (республики Дагестан, Саха (Якутия), Северная Осетия -- Алания; Краснодарский и Красноярский края; Волгоградская, Вологодская, Ивановская, Кемеровская, Новгородская, Пермская, Самарская и Саратовская области; города Москва и Санкт Петербург) и 3 -- на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, города Волжский и Камышин Волгоградской области). Ведется работа по восстановлению деятельности уполномоченного по правам ребенка в Чеченской Республике.

Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных уполномоченных различен. Разнообразие моделей работы уполномоченных по правам ребенка в известной мере оправдано -- новый для России институт при самостоятельности регионов и отсутствии единого федерального законодательства по этому вопросу во многом развивается методом проб и ошибок, а также в результате компромиссов различных органов власти, в условиях финансовых ограничений.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, прокуратуры).

Для выполнения стоящих перед ними задач уполномоченные имеют право:

* посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности .

* проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;

* направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка.

* при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматривается нарушение прав ребенка;

* готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;

* привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.

В своей деятельности региональные уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.

В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главное назначение института уполномоченного составляют:

* осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

* защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

* содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

К наиболее существенным отличиям деятельности уполномоченного по правам ребенка от работы других надведомственных органов, также занимающихся защитой прав детей (органов прокуратуры, органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, уполномоченного по правам человека), относятся облегченная процедура самостоятельного обращения ребенка за помощью -- без посредничества взрослых либо предварительного подтверждения судебными инстанциями фактов нарушения его прав; оперативность реагирования на ставшие известными нарушения прав ребенка; защита прав ребенка не только во взаимоотношениях с семейным окружением, но и со всеми социальными институтами и организациями, а также личное участие уполномоченного в решении проблем.

Эффективность работы уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что в соответствии со смыслом института уполномоченного он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка.

Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка.

Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних.

К участию в деле уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать.

Наряду с защитой прав конкретного ребенка, уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных учреждениях и пенитенциарных учреждениях.

Обращения уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.

В целом же можно сказать, что институт уполномоченного по правам ребенка на сегодня доказал свою востребованность обществом и органами власти.

Вместе с тем развитие института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защите прав детей сдерживается рядом проблем. Успешность работы уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом уполномоченного.

Встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что уполномоченные испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей.Предпочтительным представляется вариант, при котором должность уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий. В этом случае уполномоченный получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института.

При объективно большом объеме работы не у всех уполномоченных предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его деятельность, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления уполномоченным своих функций.

Институт уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации пока не интегрирован в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях.

Дальнейшее развитие института уполномоченного по правам ребенка является объективной необходимостью. В Заключительных замечаниях на Третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка (сентябрь 2005 г.) Комитетом ООН по правам ребенка России рекомендовано продолжить усилия по учреждению уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации и предоставить им необходимое финансирование и персонал для обеспечения эффективного функционирования.

3. Развитие института уполномоченного по правам ребенка в Европе

Что касается России, то появление института уполномоченного по правам ребёнка, нашего отечественного варианта детского омбудсмена, имеет достаточно непродолжительную историю.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и формировании института уполномоченного по правам ребенка. С инициативами о введении института уполномоченного по правам ребенка также неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.

Для отработки эффективной модели института уполномоченного по правам ребенка в 1998 г. Минтрудом (Минздравсоцразвитием) России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ был начат пилотный проект по введению должности уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов уполномоченных -- в Волгоградской, Калужской и Новгородской областях, городах Санкт Петербурге и Екатеринбурге. Нарабатываемый опыт и эффективность работы первых уполномоченных по правам ребенка обусловили дальнейшее развитие этого института. Постепенно в субъектах Российской Федерации началось учреждение новых постов уполномоченных по правам ребенка. К началу 2003 г. в России было учреждено уже 12 постов уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации и 3 -- в муниципальных образованиях.

Детский фонд Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) открыл в 1997 г. свое Представительство в Москве в целях содействия в защите прав 30 миллионов российских детей на заботу и внимание, на здоровое и счастливое детство, а значит и в целях обеспечения всестороннего развития детей -- будущего России. ЮНИСЕФ ведет работу по достижению этих целей, содействуя пропаганде прав ребенка, помогая семьям, правительству и гражданскому обществу в обеспечении основных потребностей детей и создавая тем самым условия, необходимые для того, чтобы каждый ребенок имел все возможности для полного раскрытия своего потенциала.

Создание весной 2005 г. Координационного совета российских уполномоченных по правам ребенка открыло новые горизонты для укрепления сетей и сотрудничества уполномоченных по правам человека и по правам ребенка как внутри страны, так и в Европе и других частях света.

В заключительных рекомендациях на Третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка Комитет ООН по правам ребенка рекомендовал Российской Федерации продолжить рассмотрение вопроса об учреждении должности уполномоченного по правам ребенка на федеральном уровне.

Факты свидетельствуют о том, что процесс распространения института детского омбудсмена происходит неравномерно в различных регионах нашей страны. Географическая (пространственная) и временная неравномерность соединяется с разнообразием восприятия той или иной модели института омбудсмена, так что в итоге «омбудсменовская карта» выглядит довольно пестрой и имеет «белые пятна».

Думается, что вариант уполномоченного по правам ребёнка в России будет существенно отличаться от тех, которые признаны и действуют в иных государствах, в том числе и восточноевропейских. Представляется также, что сама по себе идея Уполномоченного по защите гражданских прав не имеет противников и оппонентов в среде политиков, в государственном аппарате и ученом мире. Более сложная проблема -- формирование в гражданском обществе и структурах власти политической и правовой культуры, в рамках которой российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы, принятие федерального конституционного Закона об Уполномоченном по правам человека и гражданина и структурирование службы Уполномоченного. Принятие «омбудсменовского» образа мышления, предполагающего терпимые (толерантные) отношения гражданина и государственных служащих, потребует многих лет, и возможно, десятилетий.

За последние годы в России приобрели силу закона многие международно - признанные принципы, в том числе закрепляющие права и свободы граждан. И все-таки правовая сфера во многих гуманитарных аспектах не соответствует нормам Совета Европы, особенно в плане реализации провозглашенных гражданских прав в практике российских государственных структур. В этой связи важно отметить, что институт омбудсмена принадлежит к числу гарантий, хорошо зарекомендовавших себя в западных государствах, развивающихся странах. Создание детской омбудсменовской службы в России -- не дань политической моде или европейской традиции, а потребность российской жизни, поскольку отставание в гуманитарной сфере затормаживает процесс политических и экономических преобразований.

Как уже упоминалось выше, развитие института уполномоченного по правам ребенка в России стало одним из первых совместных проектов ЮНИСЕФ и Правительства Российской Федерации, и оно остается одним из важных приоритетов программы ЮНИСЕФ для России на 2006-2010 годы. ЮНИСЕФ будет поддерживать уполномоченных по правам ребенка в укреплении их возможностей, сотрудничества и распространении накопленного опыта как по всей России, так и в других странах мира.

4. Уполномоченный по правам ребенка в субъектах РФ

Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:

- осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

- защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

- содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

В отличие от органов прокуратуры, к компетенции которых отнесен широкий круг вопросов, в том числе надзор за исполнением законодательства, координация деятельности правоохранительных органов и многое другое, деятельность Уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав и законных интересов одной группы населения - детей. Как показывает практика, процедура обращения в органы прокуратуры не позволяет ребенку это осуществить, тогда как в основе работы Уполномоченного по правам ребенка лежит максимальная доступность для каждого ребенка - такая, чтобы в случае необходимости он мог самостоятельно обратиться к Уполномоченному за помощью. В силу этого Уполномоченный может более глубоко и эффективно заниматься вопросами защиты прав детей в пределах своей компетенции, прежде всего своевременным выявлением факта нарушения прав детей, оперативным реагированием и квалифицированной помощью.

Если органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, то есть преимущественно неблагоприятными для ребенка последствиями внутрисемейных отношений, то в поле деятельности Уполномоченного по правам ребенка находится защита прав и законных интересов ребенка во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями.

Круг вопросов защиты прав несовершеннолетних, отнесенный к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, не охватывает всего спектра прав детей, а ограничивается профилактикой безнадзорности и беспризорности и другими производными от этого вопросами, то есть по сути комиссии занимаются неблагополучными детьми. Комиссии по делам несовершеннолетних формируются из представителей органов исполнительной власти, работающих в комиссиях на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается Уполномоченный, шире, чем у комиссии, и, кроме того, он занимается ими лично и на постоянной основе, в том числе и с помощью своего аппарата. По следующим причинам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.

Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что, в соответствии со смыслом института Уполномоченного, он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладает общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный - лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Особенно ярко это проявляется в отношении тех Уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласия. Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка. Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того, чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте.

Уполномоченный ведет личный прием граждан, в том числе с выездом на место (в районы, учреждения и пр.). Важное отличие Уполномоченного по правам ребенка от многих других государственных органов, включая Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, состоит в том, что дети могут лично без посредничества взрослых обратиться к региональному Уполномоченному, и это право обеспечивается практически. Во всех субъектах Российской Федерации, где введены должности Уполномоченного по правам ребенка, востребованность этого института подтверждается значительным объемом обращений граждан о защите прав несовершеннолетних.

Так, только в 2002 году Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге поступило 1453 устных и 192 письменных обращения, в которых содержалось 1854 вопроса по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребенка Калужской области в 2002 году было принято более 800 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 300 обращений. К Уполномоченному по правам ребенка Волгоградской области в 2002 году обратилось более 300 человек, кроме того, им дано около 700 устных консультаций по телефону, в том числе на «Детском телефоне доверия». Ежегодно к Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области обращается до 600 человек. В Красноярском крае назначение Уполномоченного по правам ребенка вызвало рост числа индивидуальных и коллективных обращений граждан в защиту детей, обращений общественных организаций.

По каждому заявлению проводится работа, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав детей с обращением, в случае необходимости, в учреждения, государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. В подавляющем большинстве случаев проблемы разрешаются в пользу детей.

Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности Уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. К участию в деле Уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Практикуется приобщение к материалам дел ходатайства Уполномоченного в поддержку ребенка. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать. Уполномоченный помогает грамотно составить исковое заявление, в случае необходимости обращается в надзорную инстанцию. Практика показывает, что дела по защите и восстановлению прав детей, рассматриваемые в суде с участием региональных Уполномоченных, в большинстве случаев решаются в пользу детей, суды, как правило, заинтересованы в участии Уполномоченного в судебном заседании.

Наряду с защитой прав конкретного ребенка Уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью Уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных и пенитенциарных учреждениях. На основе полученной информации Уполномоченными вносятся предложения органам государственной власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения субъектам РФ использовать право законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в интересах детей. Кроме того, осуществляется правовая экспертиза законопроектов, затрагивающих интересы детей.

Обращения Уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных Уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.

В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти. В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и областных законов (23 законопроекта в течение 2001-2002 гг.). Уполномоченный по правам ребенка г. Волжского, являясь депутатом Городской Думы, обладает правом законодательной инициативы. По инициативе или при участии Уполномоченных Волгоградской, Калужской областей созданы областные координационные органы по решению проблем детства при администрациях областей. Уполномоченный по правам ребенка Арзамасского района Нижегородской области осуществляет непосредственную координацию работы в районе по профилактике детского неблагополучия. При активном участии Уполномоченного по правам ребенка Кемеровской области в феврале-марте 2002 года проведена широкомасштабная акция по жизнеустройству 300 амнистированных несовершеннолетних.

Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защиты прав детей сдерживается рядом проблем.

Успешность работы Уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом Уполномоченного. Встроенность должности Уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия Уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы Уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы Уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что они испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей. Предпочтительным представляется вариант, при котором должность Уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности Уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий, а сам Уполномоченный назначается законодательным (представительным) органом власти либо с его согласия. В этом случае он получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института.

Не у всех Уполномоченных при объективно значительном объеме их работы предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его работу, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления Уполномоченным его функций.

Институт Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации пока не интегриpoван в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях.

На законодательном закреплении на федеральном уровне института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации прямо настаивает ряд субъектов Российской Федерации, в том числе и те, где этот институт уже действует. Одним из путей решения указанной проблемы могло бы стать введение на первом этапе должности Уполномоченного по правам ребенка в перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, и внесение соответствующего дополнения в статью 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

В последующем представляется целесообразным продолжить работу по рассмотрению возможности разработки рамочного федерального закона, определяющего правовые основы, принципы, задачи, функции, полномочия региональных Уполномоченных по правам ребенка. Принятие такого закона укажет субъектам Российской Федерации правовые ориентиры создания и деятельности регионального Уполномоченного по правам ребенка, что будет способствовать формированию условий эффективной работы данного института ( Е.И. Куприянова. Начало становления института уполномоченных по правам ребенка в субъектах РФ).

Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые - по сравнению со взрослыми - права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, тот остается беззащитным.

Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства. Введение в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (а их более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий "Мир, пригодный для жизни детей" (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года). С инициативами о введении института Уполномоченных по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.

Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализует пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года учреждено 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации (республики: Северная Осетия-Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и 3 - на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В 5 субъектах пост Уполномоченного введен на основании закона субъекта Российской Федерации (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 Уполномоченных трое работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области).

Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.

В Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Алании, Самарской области для обеспечения деятельности регионального Уполномоченного учрежден аппарат Уполномоченного или аналогичные ему структуры.

Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.

Формирующаяся сегодня модель нового института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне - Уполномоченного по правам ребенка - характеризуется следующим.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура).

Основными задачами региональных Уполномоченных по правам ребенка, закрепленными в регламентирующих их деятельность документах, являются:

- обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и законных интересов ребенка;

- всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

- анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Уполномоченные для выполнения стоящих перед ними задач имеют право:

- посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что Уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений);

- проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;

- направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка;

- при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка;

- готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;

- привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.

В своей деятельности региональные Уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при Уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.

Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

...