Конституционно-правовая ответственность: вопросы теории и правовое регулирование

Во всех правовых системах конституционное право как отрасль права посредством своей интегрирующей по отношению к другим отраслям права функции традиционно считается ведущей, приоритетной, системообразующей отраслью публичного права. Профессор М. Ф. Орзих наиболее полно раскрывает сущность фундаментальности конституционного права как отрасли права. По его справедливому мнению, фундаментальность конституционного права проявляется, во-первых, в том, что конституционные предписания регулируют и охраняют важнейшие общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной и публично-самоуправленческой власти, и их отношения с гражданским обществом и населением страны.

Во-вторых, нормы конституционного права закрепляют основы юридической организации государства и его отношений с человеком в различных гражданских состояниях, содержат наиболее общие принципы права, конкретизирующиеся в принципах всех отраслей права и имеющие нормативно-регулятивное и юрисдикционное значение, а конституционно-правовые отношения имеют тенденцию "примешиваться" к отношениям "инородной" отраслевой принадлежности.

В-третьих, конституционное право выполняет интегративную функцию в отношении других отраслей права, которые не интегрируют, а дифференцируют правовой материал.

В-четвертых, конституционное право не может ограничиваться собственным нормативным содержанием. Оно органически включает конституционную практику не только в качестве государственно-правового опыта высшего уровня, но как индикатор конституционности и законности юридической практики всех уровней правотворческой и правоприменительной деятельности.

В-пятых, системообразующая функция конституции, конституционного законодательства и права, конституционной практики в отношении правовой системы страны требует становления и постоянного функционирования сохраняющего систему механизма, представленного презумпциями, прецедентами, фикциями, преюдициями, способами преодоления и восполнения пробелов в законе, коллизионными соглашениями, меморандумами, декларациями, обычаями (обыкновениями), традициями, международно-правовыми стандартами.

Любую отрасль права выделяют по двум основным критериям - по объекту правового регулирования и по методу правового регулирования. В рамках объекта правового регулирования конституционное право представляет собой систему, составляющими которой выступают две крупные группы общественных отношений (институты):

- основы правового положения личности (правовой статус личности, гражданство, права, свободы и обязанности человека и гражданина, гарантии их реализации и т. д.);

- основы правового положения объединений людей (территориальные коллективы, национальные меньшинства и пр.), а также институтов гражданского общества;

- основы юридической организации государства (форма правления, форма государственного устройства, институт судебной власти, институт главы государства и т. д.);

- основы политической, экономической, социальной и духовной сфер общества.

Таким образом, применительно к любой стране мира конституционное право будет рассматриваться как комплексная отрасль публичного права, регулирующая основы правового статуса личности, различных общностей людей, юридической организации государства и разных сфер общества. Как утверждает профессор В. Е. Чиркин, в современных условиях конституционное право как особая отрасль права в зарубежных странах регулирует основы связей в отношениях: личность - коллектив - государство - общество. Их правовые взаимосвязи установлены в законодательном порядке на основе применения государственной власти и, в конечном счете, характеризуют властеотношения в обществе.

С объектом правового регулирования связана проблема наименования отрасли права, поскольку, как верно замечал А. И. Лепешкин, каждое название отрасли права отражает определенное ее содержание, специфику тех правовых норм, которые объединяются по предмету правового регулирования в отрасль права под определенным общим наименованием. Поэтому наименование отрасли есть форма выражения специфического содержания совокупности норм, объединяемых данной отраслью права, исторически сложившейся в процессе развития системы права.

Изначально в XVIII в. дилемма "конституционное" или государственное" право носила характер противостояния неограниченной власти государства, выраженной в государственном праве, и ее демократического ограничения в конституционном праве. Однако уже к концу XVIII - началу XIX в., как указывают М. Ф. Орзих и А. Р. Крусян, смысл дискуссии изменился в процессе демократизации и социализации государственного строя, когда произошло "наполнение" конституционного права публично-правовым содержанием, относящимся к гражданскому обществу, "гражданским" правам... Наблюдается становление и распространение теории и практики субъективного публичного права как возможности в порядке правопритязания гражданина инициировать ответственность государства вплоть до деполитизированной юридической формулы: Гражданин А. против государства.

В выборе наименования отрасли важное значение имеет качественная оценка основных признаков устройства общества и государства, закрепленных в Конституции. В этой связи Н. А. Богданова утверждает, что конституционное право складывается и укрепляется в государстве, для которого характерны широкий круг провозглашенных и гарантированных прав и свобод человека, реальное народное представительство и прямое осуществление народовластия, проведение принципа разделения властей. По ее мнению, конституционное право возможно только в конституционном государстве, являющемся реальным воплощением государства правового, поэтому конституционное право следует рассматривать как особый качественный этап в развитии государственного права.

При этом профессор О. Е. Кутафин считал такие соображения лишенными всякого практического значения, а самой дискуссии о наименовании отрасли придавал лишь терминологическое значение. Следует обратить внимание, что в таких развитых демократических государствах, как ФРГ, Австрия, Португалия, Швейцария, отрасль носит наименование - государственное право. Вместе с тем государства с незавершенными конституционными преобразованиями, которые не в достаточной степени гарантируют права человека, соблюдают принцип разделения властей и пр. (Россия, Украина, Азербайджан), соответствующую отрасль права именуют конституционным правом. Поэтому следует сделать вывод о том, что данная терминологическая дискуссия не является содержательной, а каждое конкретное государство самостоятельно определяет наименование соответствующей отрасли своего национального права, исходя из теоретических и исторических факторов.

Если объект правового регулирования отвечает на вопросы "что?", "какие именно отношения регулируются?", то метод правового регулирования - на вопросы "как?", "каким образом регулируются эти отношения?". Иными словами, метод - это способ регулирования общественных отношений, который использует отрасль конституционного права.

Методы правового регулирования в конституционном праве - это способы воздействия конституционного права на определенный вид общественных отношений, являющихся объектом регулирования данной отрасли права. Для конституционного права характерно сочетание различных методов правового регулирования при превалирующем значении императивного метода, поскольку конституционно-правовые связи - это, в основном, властные отношения, базирующиеся на власти и подчинении субъектов правовых связей, на их субординации. Конституционное право применяет такие методы правового воздействия на социальные связи, как установление прав, возложение обязанностей и ответственности на участников общественных отношений, дозволение, запрет.

К особенностям метода конституционно-правового регулирования относят три основных признака. Во-первых, конституционное право содержит множество норм обобщающего характера, которые воздействуют на правовое регулирование в других отраслях национальной правовой системы. Конституция имеет высшую юридическую силу, соответственно, законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей. Тем самым с помощью данной нормы устанавливается для всех отраслей права режим конституционной законности. Во-вторых, нормы конституционного права воздействуют на общественные отношения как непосредственно, так и опосредованно: поскольку нормы Конституции являются нормами прямого действия, то для их применения не требуется их детализации в текущем законодательстве, однако, при их применении необходимо обращаться к другим нормативным актам. В-третьих, учредительный характер конституционного права: Конституция устанавливает название государства, определяет основы конституционного строя, статуса личности, систему государственных органов и т. д.

2.2 Конституционно-правовое регулирование в России и за рубежом

Очевидно, что без четкого отражения конституционно-правовой ответственности в нормативных правовых актах будет крайне затруднено развитие как теории юридической ответственности в конституционной сфере, так и ее практическое воплощение.

В российском законодательстве, несмотря на установление отдельных мер конституционно-правовой ответственности, соответствующий термин не используется. Конституция России прямо не признает конституционно-правовую ответственность в качестве отдельного института. Показательно и то, что слово "ответственность" употребляется лишь в трех ее статьях: ст.41, 54, 122, причем в последней речь идет исключительно об уголовной ответственности.

Вместе с тем, необходимость адекватных мер воздействия на субъекты конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции России вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т.д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности - соблюдение Конституции и федеральных законов и недопущение не соответствующего им поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий, включая, безусловно, меры конституционно-правовой ответственности.

Поскольку в России нет прямого (однозначного) конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин "конституционно-правовая ответственность" и признает наличие ее мер в федеральных законах. Конституционным Судом РФ на основе Конституции РФ сформулирован ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности. Так, Конституционный Суд последовательно проводит принцип определенности основания ответственности - четкого установления всех элементов состава конституционного деликта, чтобы избежать неоднозначного понимания и, следовательно, ошибок при применении. Из правовых позиций Конституционного Суда следует, что меры конституционно-правовой ответственности должны соответствовать требованиям справедливости и соразмерности. Санкции должны соизмеряться с конституционно установленными целями и ценностями, а также с характером совершенного конституционного деликта и иными факторами. Отступление в законодательных актах от указанных конституционных постулатов ведет к признанию Конституционным Судом таких актов не соответствующими Конституции РФ.

В отечественной юридической литературе поднимается вопрос о необходимости специального закона о конституционно-правовой ответственности. Предлагается принятие как единого "своеобразного конституционного кодекса", так и специальных федеральных законов, посвященных конституционно-правовой ответственности в отдельных сферах. Предполагаемая цель всех этих актов - конкретизировать конституционные нормы по аналогии с тем, как это делается по отношению к другим видам юридической ответственности.

Частично такие идеи нашли отражение в федеральном законодательстве. Анализируя российские нормативные правовые акты, можно сделать вывод о том, что конституционно-правовая ответственность имеет собственную правовую основу. В частности, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в федеральных конституционных законах - например, "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст.17, 18, 80), "О Правительстве Российской Федерации"(ст.33, 43, 44), а также в федеральных законах - например, "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.48, 49), "О политических партиях" (ст.9, 20, 27, 37-43), "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.25, 32, 64), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст.40, 44, 47, 91) и др.

Ярким примером является установление мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов федерации, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.3.1, 9, 19, 29, 29.1). Как известно, конституционность ряда соответствующих мер воздействия - досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности - ставилась под сомнение. Вероятно, это произошло из-за того, что Конституция России не только не регулирует порядок применения таких мер, но и вовсе о них не упоминает. Однако Конституционный Суд РФ признал соответствующими Конституции закрепленные в федеральном законодательстве меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов федерации, указав, что они представляют собой конституционно обусловленный комплексный правовой институт.

Вместе с тем, правовая позиция Конституционного Суда РФ в отношении положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающих эти меры ответственности, представляется неоднозначной. Конституционный Суд признал соответствие всех обжалуемых мер Конституции, поскольку федеральным законом в качестве обязательного элемента их применения предусматриваются судебные процедуры. Одновременно Суд еще раз подтвердил, что в силу норм Конституции он является единственной судебной инстанцией, которая уполномочена окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ. Из названного закона следует, что применение рассматриваемых мер воздействия возможно на основании решения "соответствующего суда", но Конституционный Суд решил, что соответствующим в данном случае является только он сам. Другое истолкование норм о таких мерах воздействия, по мнению Конституционного Суда, не вытекает и не может вытекать из данного Федерального закона, поскольку оно не соответствовало бы Конституции. Таким образом, без окончательного решения Конституционного Суда все остальные судебные решения, констатирующие соответствующие нарушения Конституции и федерального законодательства, не имеют юридического значения, поскольку не могут служить основанием для применения указанных мер воздействия. Вследствие этого механизм реализации таких мер воздействия приобретает, видимо, несколько иное содержание, чем задумывал законодатель, он становится более громоздким и поэтому менее эффективным и сложно реализуемым.

Казалось бы, признание отдельных мер воздействия в отношении органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов федерации соответствующими Конституции позволяет согласиться с некоторыми исследователями, которые предлагают закрепить на уровне федерального закона институт федерального вмешательства (интервенции)(подобный существующим в Бразилии или ФРГ). Однако указанная правовая позиция Конституционного Суда вовсе не позволяет таким образом решить вопрос о федеральном вмешательстве, т.е. установлением в федеральном законе мер конституционно-правового воздействия по отношению к субъекту федерации в целом. Предлагается, например, введение особого режима правления на территории субъекта Российской Федерации, или прямого федерального правления, или федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации. Все это может рассматриваться как нарушение конституционного статуса субъекта Российской Федерации, так как нарушается стабильность государственной власти такого субъекта, в частности, формируется федеральная администрация, глава которой назначается Президентом РФ. Подобные меры требуют исключительно конституционного регулирования, следовательно, надо вносить поправки в Конституцию РФ. По тем же причинам проблематично и принятие "конституционного кодекса". Впоследствии, когда институт конституционно-правовой ответственности в России обретет четкие контуры и при необходимых изменениях Конституции РФ, можно будет - по аналогии, например, с административной ответственностью - кодифицировать меры конституционно-правовой ответственности.

В противоположность российской практике, за рубежом встречается прямое конституционное и законодательное закрепление конституционно-правовой ответственности в качестве особого вида ответственности. Так, Конституция Польши прямо предусмотрела конституционно-правовую ответственность: в ст.198 указаны лица, которые несут "за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей конституционную ответственность". В статье 142 Федерального конституционного закона Австрии устанавливается "предусмотренная Конституцией ответственность" верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения. Изучение зарубежного опыта правового регулирования вопросов конституционно-правовой ответственности имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Однако в вопросе заимствования моделей конституционно-правовой ответственности, позитивно себя зарекомендовавших за рубежом, необходимо проявлять осторожность, а также учитывать совместимость реципируемых норм и российских правовых реалий. Поэтому речь не может идти о простом механическом использовании иностранных конституционно-правовых конструкций.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Конституционно-правовая ответственность является институтом отрасли конституционного права, выполняющим охранительную функцию, направленную на обеспечение соблюдения конституционных норм. Конституционно-правовая ответственность впервые появилась не в правовых актах, а в научных исследованиях, причем по сравнению с другими видами юридической ответственности относительно недавно.

Конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений. Ее конституционное и законодательное признание и установление как одного из видов юридической ответственности будет повышать эффективность конституционно-правовых норм, усиливать их влияние на общественно-политическую практику, т.е. способствовать решению одной из самых актуальных проблем конституционного права.

Таким образом, конституционно-правовая ответственность - это закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного или приравненного к нему общественного воздействия.

Поскольку в России нет прямого конституционного и законодательного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин «конституционно-правовая ответственность» и признает наличие ее мер в федеральных законах

отрицать то, что конституционное право редко закрепляет санкции в качестве структурного элемента своих норм, невозможно. Однако это следует считать скорее несовершенством законодательной политики и техники, чем непреодолимой закономерностью и уникальностью метода конституционно-правового регулирования.

В отечественной юридической литературе поднят вопрос о необходимости специального закона о конституционно-правовой ответственности. Предлагается принять либо единый «своеобразный конституционный кодекс», либо специальные федеральные законы, посвященные конституционно-правовой ответственности в отдельных сферах. Предполагаемая цель всех этих актов - конкретизировать конституционные нормы по аналогии с тем, как это делается по отношению к другим видам юридической ответственности.

В России осознание проблем конституционно-правовой ответственности и необходимости их решения должно привести к дальнейшему развитию институтов, способствующих реализации Конституции Российской Федерации.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1.Конституция РФ 1993 г.

2.Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных, представительных и компетентных органов государственной власти субъектов РФ".

3.Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ" от 24 ноября 1995 г.

4. Федеральный закон "О политических партиях".

5.Федеральный закон "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г.

6. Федеральный закон "О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ".

7. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" от 19 сентября 1997 г.

8. Федеральный закон "О прокуратуре РФ" от 17 ноября 1995 г.

9. Федеральный закон РФ "О статусе судей Российской Федерации" от 26 июня 1992 г.

10. Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" от 28 ноября 1991 г.

Учебная литература

11. Федеральный конституционный закон "О Конституционном суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.

12. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N 10.

13. Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности.

14. Чиркин, В. Е. Конституционное право зарубежных стран [Текст]: учебник / B. Е. Чиркин. -2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1999.

15. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. Издание 6-е, исправ. и доп. М., Норма, 2007.

16. Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7.

17. Козлова Е. И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. - 4-е изд., перераб. и доп. - М: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008.

18. Тихомиров, Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика [Текст] / Ю. А. Тихомиров. - М.: Формула права, 2010.

19. Кутафин, О. Е. Предмет конституционного права [Текст] / О. Е. Кутафин. - М.: Юристъ, 2001.

20. См., напр.: Гаджиев Г.А. К вопросу о разграничении конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран.

21. См.: Скифский Ф.С. Ответственность за конституционные правонарушения. Тюмень, 1998.

22. См., напр.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2; Она же. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000.

23. Подробнее о конституционно-правовых санкциях и их отличии от мер других видов юридической ответственности см.: Виноградов В.А. Конституционно-правовые санкции // Законодательство. 2001. N 12.

24.Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. - М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2007.

Размещено на Allbest.ru