Ефективність державного управління реалізацією інституційних механізмів забезпечення інноваційної безпеки держави

Слід зазначити, що у сфері інноваційного розвитку в Україні спостерігаються переважно негативні тенденції, обумовлені пасивною чи низькоефективною державною політикою. Це стосується як ресурсного забезпечення, так і результативності. Низька інтенсивність інноваційних процесів, головним чином, зумовлена недосконалістю інституційного забезпечення та неефективністю механізмів державного регулювання інноваційної діяльності в частині дотримання ключових положень інституцій- ного базису. Інституційний базис інноваційної безпеки України зберігає численні елементи та ознаки адміністративно-командної системи, для якої характерні централізоване бюрократичне управління, низька мотивація, відсутність конкуренції, інституційні «пастки» розвитку інноваційної діяльності; обмеження експериментаторства і несхильність до прийняття ризику та ін. Варто погодитися з висновками Л. Феду- лової, що саме недосконалість державної інноваційної політики обумовлює слабкі позиції України на світовому ринку високотехнологіч- ної продукції та послуг [2, с. 40].

Нормативно-правове забезпечення інноваційної діяльності в Україні базується на Конституції України і складається із законів України «Про інноваційну діяльність», «Про інвестиційну діяльність», «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про наукову і науково-технічну експертизу», «Про спеціальний режим інвестиційної та інноваційної діяльності технологічних парків» та ін. Загалом, інноваційна діяльність регулюється близько 120 правовими актами [3], в яких задекларовано низку регуляторних заходів, спрямованих на: створення, вдосконалення та забезпечення функціонування інноваційної інфраструктури; стимулювання підприємств, які розробляють та впроваджують інновації; надання державних гарантій погашення інноваційними підприємствами кредитів комерційних банків; підвищення рівня захисту майнових прав на вітчизняні технології тощо.

Однак існуючий нормативно-правовий базис не сприяв вагомим структурним зрушенням в інноваційній сфері, оскільки ключові положення більшості законодавчих актів не реалізуються. Саме тому і не відбулось істотного підвищення інноваційної активності суб'єктів підприємницької діяльності. Потрібно наголосити, що поряд із необхідністю вдосконалення законодавства існує проблема виконання нормативно-правових актів, що регулюють інноваційну сферу. Є всі підстави констатувати, що вітчизняні органи державного управління декларують привабливі для інноваційно активних підприємств умови введення бізнесу та не забезпечують дієві механізми пільгового оподаткування чи бюджетного фінансування науково- технічної та інноваційної діяльності. В Україні реальна підтримка інноваційної діяльності взагалі відсутня.

Останніми роками закони про державний бюджет України фактично блокують потенціал реалізації положень нормативно-правових актів України щодо фінансування науково-технічної та інноваційної діяльності [4, с. 162]. Так, рівень витрат на виконання наукових та науково-технічних робіт (ННТР) за рахунок держбюджету в Україні є одним із найнижчих порівняно з розвинутими країнами. Протягом останніх років фінансування науково-технічної діяльності з державного бюджету не перевищувало 0,4% ВВП за визначених ст. 34 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» від 13.12.1991 р. № 1978-ХІІ 1,7%. Більше того, значна частка фінансування, що виділяється, була використана не лише неефективно, але й узагалі не за цільовим призначенням. Недоліком є й те, що в нашій державі відсутній моніторинг ефективності використання бюджетних коштів на фінансування НТТР та інноваційної діяльності, що вважається суттєвим недоліком державної політики в аналізованій сфері.

Фінансування інноваційної діяльності з державного бюджету України становить менше 1% ВВП, що свідчить про невиконання державою своєї задекларованої функції щодо фінансового забезпечення розвитку вітчизняної інноваційної сфери. Разом із тим у Законі України «Про інноваційну діяльність» існують протиріччя щодо забезпечення фінансування інноваційної діяльності за кошти державного бюджету. Наприклад, відповідно до ст. 13, державна реєстрація інноваційного проекту не передбачає будь-яких зобов'язань щодо бюджетного кредитування його виконання чи іншої державної фінансової підтримки, а ст. ст. 21 та 22, що передбачають пільгове оподаткування та митне регулювання інноваційної діяльності, вилучені в 2005 р. Таким чином, державна фінансова підтримка інноваційної діяльності підприємств фактично законодавчо не інституціоналізована, тому суб'єкти господарювання змушені реалізовувати інноваційні проекти переважно за власні кошти або інші зовнішні джерела їх залучення.

Недостатньо використовується і потенціал непрямого стимулювання розвитку інноваційної діяльності в Україні. Зокрема, залишається несформованою система інституційних та економічних стимулів щодо залучення позабюджетних коштів та інвестиційних ресурсів в інноваційні процеси. Практика банківського та небанківського фінансування інноваційної діяльності в Україні також свідчить про необхідність пошуку шляхів удосконалення цих процесів, оскільки відсоткові ставки за кредитами залишаються неприйнятно високими для інноваційно активних підприємств, а небанків- ські фінансові посередники розміщують свої активи на банківських депозитах та в недооцінених цінних паперах вітчизняних підприємств традиційних галузей [5, с. 230].

Так, у 2014 р. основним джерелом фінансування інноваційних витрат залишаються власні кошти підприємств -- 6540,3 млн. грн. (або 85,0% загального обсягу витрат на інновації).

Кошти державного бюджету отримали дев'ять підприємств, місцевих бюджетів -- 12, загальний обсяг яких становив 349,8 млн. грн. (4,6%); кошти вітчизняних інвесторів отримали шість підприємств, іноземних -- 11, загалом їхній обсяг становив 146,9 млн. грн. (1,9%); кредитами скористалося 39 підприємств, обсяг яких становив 561,1 млн. грн. (7,3%). Очевидно, що такі кількісні показники є недостатніми для забезпечення критичної зміни на краще інноваційного потенціалу конкурентоспроможності та, відповідно, безпеки національної економіки. Це зумовлено, по-перше, системною кризою інноваційної діяльності в Україні та, по-друге, дією наслідків військових дій на Донбасі, побоюванням інвесторів щодо порушення стабільності у фінансовій сфері через ризики девальваційних очікувань та скорочення основних показників функціонування вітчизняного реального сектору економіки, подорожчанням кредитних ресурсів, а також відсутністю дієвих інституційних та мотиваційних чинників залучення коштів вітчизняних та іноземних інвесторів в інноваційні процеси. Тому з метою врівноваження дисбалансів розвитку вітчизняної інноваційної сфери органам державної влади необхідно розробити дієвий механізм залучення інвестиційних та інших ресурсів в інноваційні процеси.

Податкове стимулювання розвитку інноваційної діяльності в Україні законодавчо забезпечується недостатньо та не є стабільним. Спектр інструментів податкового стимулювання вказаних процесів неодноразово зазнавав змін і звужувався. Зокрема, у 2005 р. статтю розділу V «Особливості в оподаткуванні та митному регулюванні інноваційної діяльності» Закону України «Про інноваційну діяльність» було виключено. Податковим кодексом України гарантується лише податкове стимулювання впровадження підприємствами енергоефективних технологій шляхом звільнення від оподаткування 80% прибутку підприємств, отриманого від продажу на митній території України товарів власного виробництва за переліком, установленим Кабінетом Міністрів України, а також 50% прибутку, отриманого від здійснення енергоефек- тивних заходів та реалізації енергоефективних проектів підприємств, що включені до Державного реєстру підприємств, установ, організацій, які здійснюють розроблення, впровадження та використання енергоефективних заходів та енергоефективних проектів [6].

Варто зазначити, що не сформовано повною мірою й інституційних умов для розвитку організаційно-економічних елементів інноваційної інфраструктури. Строк дії Державної цільової економічної програми «Створення в Україні інноваційної інфраструктури на 2009-- 2013 роки» вичерпано, а нової програми, яка б сприяла створенню ефективно функціонуючих інституцій інноваційної інфраструктури, наразі не розроблено.

На сьогодні в Україні законодавчо визначено функціонування 16 технологічних парків, якими за період 2000--2013 рр. залучено інвестицій на понад 100 млн. дол. США, створено понад 3,5 тис. нових робочих місць, сплачено до бюджетів різних рівнів та державних цільових фондів 200 млн. дол. США. Однак унаслідок нестабільної та непослідовної фіскальної політики, інших засобів економічної підтримки інноваційної діяльності, невиконання державою взятих на себе зобов'язань, порушення гарантій починаючи з 2005 р. динаміка ключових соціально-економічних показників діяльності технопарків значно погіршилася. Задіянню системи стимулюючих засобів значною мірою перешкоджає неузгодженість нормативно-правових актів щодо безпосередньо визначення поняття «технопарк», під яким розуміється або інноваційне підприємство (ст. 1 Закону України «Про інноваційну діяльність»), або суб'єкт інноваційної інфраструктури (Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку національної інноваційної системи»), або територія зі спеціальним режимом діяльності (Закон України «Про загальні засади створення та функціонування С(ВЕЗ)»). Така суперечливість чинить негативний вплив та не сприяє стабільності та ефективності функціонування технологічних парків.

Можна також стверджувати, що інститу- ційно-правовий базис венчурного фінансування в Україні є недосконалим. Його функціонування регулюється положеннями і передбачає існування лише одного Закону України «Про інститути спільного інвестування (пайові та корпоративні інвестиційні фонди)». Проте в Законі йдеться лише про інвестиційні фонди, які проводять діяльність з об'єднання (залучення) грошових коштів інвесторів для отримання прибутку від вкладень у цінні папери, корпоративні права та нерухомість, тобто інвестиції в уже існуючий бізнес, а не на розвиток інноваційної сфери. Як наслідок, вітчизняні венчурні фонди не виконують функції залучення інвестицій в інноваційну сферу, а є лише інструментом оптимізації управління активами фінансово-промислових холдингів та зниження податкового навантаження (звільнення від податку на прибуток).

Загалом, в Україні продовжується згортання діяльності венчурних фондів: у 2014 р. кількість інституцій венчурного фінансування, які припинили господарську діяльність, перевищила кількість новостворених. Так, станом на початок 2015 р. кількість венчурних фондів порівняно з початком 2014 р. зменшилась на 25, або на 0,8%, після збільшення на 6% у 2013 р. Більше того, венчурні фонди практично не вкладають кошти у високотехнологічні галузі, а переважно реалізовують середньоризикові та короткострокові інноваційні проекти (сфери комп'ютерної техніки та фінансових послуг). Це стало наслідком дії низки системних внутрішніх чинників, що сформувалися в період політико- економічної нестабільності в Україні: стагнація національного фондового ринку, впровадження законодавчих та податкових змін у сферу інститутів спільного інвестування (ІСІ), ініціювання запровадження додаткового оподаткування для ІСІ та переведення їх на загальну систему оподаткування підприємств, що суперечить світовій практиці та нівелює мотивацію до інвестування в інноваційні процеси та національну економіку в цілому через інвестиційні фонди. Для ефективного розвитку венчурного бізнесу в Україні, на нашу думку, необхідні зміни в законодавстві, зокрема прийняття нового Закону України «Про венчурні фонди», який би регламентував організаційні та правові основи їх створення і діяльності венчурних фондів, порядок державної реєстрації та контролю у сфері венчурного інвестування, особливості діяльності венчурних інноваційних фондів.

Процес створення індустріальних парків в Україні започатковано з прийняттям у 2006 р. Концепції створення індустріальних (промислових) парків в Україні [7], яка передбачала прийняття спеціального закону та нормативно- правових актів, а також реалізацію мережі пілотних проектів зі створення індустріальних парків у регіонах. Попри розроблені нормативно-правові засади створення та функціонування індустріальних парків та здійснені окремі практичні кроки механізми інституційного забезпечення та податкового стимулювання розвитку індустріальних парків в Україні залишаються повною мірою несформованими. Так, Законом України «Про індустріальні парки» система фіскальних пільг була визначена лише для індустріальних парків, включених до відповідного Реєстру, а саме для керуючих компаній та ініціаторів їх створення, а також для учасників (резидентів) у вигляді звільнення від пайової участі в розвитку інфраструктури населених пунктів (у разі будівництва об'єктів у межах індустріального парку) та сплати ввізного мита за ввезення устаткування, обладнання та комплектуючих до них, що не виробляються в Україні та не є підакцизними товарами [8]. З огляду на складну організаційно-бюрократичну процедуру входження до Реєстру індустріальних парків України та набуття права на згадані стимули, система мотивації мала б бути поширена також і на індустріальні парки з іншими двома статусами, тобто на тих, які не включені до Реєстру індустріальних парків та зі статусом національного проекту. Враховуючи, що процес усунення вад організаційного-правового та фінансового характеру щодо створення та функціонування індустріальних парків в Україні триває, вбачається доцільним уже на цьому етапі якнайшвидше переглянути існуючу систему механізмів та інструментів стимулювання розвитку індустріальних парків і завершити її формування з урахуванням передового світового досвіду [9].

Інший важливий аспект стосується науково- дослідної та технологічної кооперації в інноваційній сфері. На сьогодні в Україні зберігаються глибокий розрив між виробництвом, наукою та освітою, низька ефективність технологічного обміну. Ключовими партнерами інноваційних підприємств є постачальники обладнання, матеріалів, компонентів або програмного забезпечення, тісні зв'язки з якими підтримують 19,6% підприємств, а також клієнти або споживачі підприємницького сектору (7,5 %), тоді як співробітництво з державними науково-дослідними інститутами та освітніми установами залишається нерозвиненим -- тісні зв'язки з ними підтримують лише 4,7% та 2,6% підприємств відповідно. Зауважимо, що в середньому в країнах ЄС-27 кожне третє інноваційне підприємство співпрацює з іншими підприємствами, університетами чи державними дослідними інститутами інших країн (у Данії -- 56,8%, на Кіпрі -- 51,4%, у Бельгії -- 48,8%, Естонії -- 48,6%) [10]. Це свідчить про те, що в Україні не сформувався попит на інновації і, як наслідок, у зародковому стані перебувають ринок інноваційної продукції та необхідна інфраструктура [11, с. 163].

Свідченням ефективності інституційних механізмів державного управління інноваційною сферою є міра впровадження високих технологій та об'єктів інтелектуальної власності. Так, не зважаючи на збільшення в 2014 р. порівняно з 2013 р. кількості створених або використаних високих технологій на 22,2%, кількість підприємств досліджуваної сфери знизилась на 21,3%, а їхня частка в загальній кількості промислових підприємств -- до 16,6% (із 20,6%). Кількість підприємств, що створювали чи використовували високі технології, лише незначно випереджала кількість підприємств, що займалися інноваціями -- на 3,8% у 2013 р. та на 0,5% у 2014 р.

Негативним аспектом є стійка та тривала тенденція до зниження активності вітчизняних суб'єктів господарювання щодо подання до Державного служби інтелектуальної власності заявок на отримання охоронних документів. Так, із 2010 р. кількість поданих заявок на винаходи стабільно знижується і в 2014 р. становила 4 813 од., що є найменшим значенням за останні п'ять років. Показник кількості заявок на корисні моделі протягом 2010--2014 рр. щорічно зменшувався (за останні п'ять років -- 13,8%). До позитивного можна віднести хіба активізацію подання заявок на промислові зразки, кількість яких протягом 2010--2014 рр. лише зростала. Вважаємо вказані тенденції такими, що характеризують низький рівень використання і комерціалізації результатів наукових досліджень та розробок у цілях зміцнення конкурентоспроможності суб'єктів реального сектору та національної економіки загалом.

Слід зазначити, що важливими інституцій- ними перешкодами активізації інноваційної діяльності в Україні є незавершеність формування та непрозорість процесу стратегічного програмування інноваційного розвитку, а також невизначеність середньострокових пріоритетних напрямів інноваційної діяльності на загальнодержавному, галузевому та регіональному рівнях. Це призводить до неможливості вироблення тактичних дій органів державної влади щодо реалізації інноваційної політики, а обмежені фінансові ресурси концентруються переважно в «старопромислових» галузях.

Так, результати проведеного моніторингу реалізації в 2014 р. середньострокових пріоритетних напрямів інноваційної діяльності загальнодержавного рівня свідчать, що із 53 затверджених урядом середньострокових пріоритетних напрямів інноваційної діяльності загальнодержавного рівня профінансо- вано лише 40 (75,5%), що на 12 більше, ніж у 2013 р. (28, або 52,8%) [12, с. 135].

Найбільшу частку бюджетних коштів (58,4 млн. грн., або 46,3%) від загального обсягу фінансування середньострокових пріоритетних напрямів інноваційної діяльності загальнодержавного рівня, як і в 2013 р., спрямовано за напрямом «Технологічне оновлення та розвиток агропромислового комплексу», найменшу (1240,55 тис. грн., або 1,0%) -- за середньостроковими напрямами стратегічного пріоритету «Впровадження нових технологій та обладнання для якісного медичного обслуговування, лікування, фармацевтики». Таким чином, реалізація державних програм в інноваційній сфері насамперед унеможливлюється через відсутність державного фінансування та ефективних механізмів залучення коштів приватних інвесторів.

Іншим важливим недоліком є й те, що в Україні так і не завершено процес формування інституційно-організаційної компоненти забезпечення інноваційної безпеки держави, що проявляється у розпорошенні та дублюванні функцій між кількома центральними органами виконавчої влади, відсутності належного рівня координації дій між державними і недержавними інституціями підтримки і стимулювання розвитку інноваційної діяльності. Численні інституції, які належать до різних юрисдикцій, конкурують між собою в умовах обмежених ресурсів.

Так, донедавна функції центрального органу виконавчої влади, що реалізовує державну інноваційну політику, виконувало Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України, однак у червні 2014 р. воно було реорганізоване у Державне агентство з питань електронного врядування в Україні. Правонаступником Держінформнауки з питань реалізації державної політики у сфері наукової, науково- технічної та інноваційної діяльності, а також трансферу технологій стало Міністерство освіти та науки України [13]. Крім того, у нашій державі на посилення інноваційної безпеки також спрямовується діяльність регіональних наукових центрів Національної академії наук України і Міністерства освіти і науки України, обласних підрозділів Українського науково-дослідного інституту науково-технічної і економічної інформації, перетворених у державні комерційні підприємства -- центри науково-технічної інформації та інновацій. Як наслідок, існуюча система органів державного регулювання характеризується складністю організаційної структури управління інноваційною безпекою, яка містить значну кількість інституцій, проте жодна з цих структур ефективно не функціонує та не є відповідальною за інноваційну політику як єдиний представник уряду.