Державна регіональна політика в Україні: термінологічна невизначеність

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНА РЕГІОНАЛЬНА ПОЛІТИКА В УКРАЇНІ: ТЕРМІНОЛОГІЧНА НЕВИЗНАЧЕНІСТЬ

А.В. Кінщак

Протягом досить тривалого часу державна регіональна політика розглядалась в Україні досить вузько, лише в контексті питань регіонального економічного розвитку. Разом з тим збільшення диференціації розвитку регіонів (у різних розрізах - соціальному, економічному, культурному тощо) гальмує розвиток української держави та створює загрозу національній безпеці. Ось чому актуальним стає дослідження питання реалізації державної регіональної політики у широкому розумінні цього поняття, не зводячи його лише до питань регіонального економічного розвитку, а відтак, проведення аналізу відповідної термінологічної бази, що стосується державної регіональної політики.

Постановка завдання

Будь-яка регіональна політика, а особливо активна політика, передбачає процес формування сприятливих передумов для підвищення конкурентоспроможності регіонів. Сьогодні саме цей аспект є ключовим стратегічним пріоритетом регіональної політики України. Для подальшого розгляду окресленої проблематики доцільно навести відповідний термінологічний інструментарій, що стосується державної регіональної політики, щоб уникнути неоднозначності тлумачення термінів.

Результати

Забезпечення наукових підходів під час формування і реалізації державної регіональної політики вимагає чіткого обґрунтування її теоретичних, методологічних і методичних засад.

Виявлення сутності регіонального управління, регіональної політики та державної регіональної політики припускає, насамперед, визначення самого поняття«регіон». Варто зазначити, що і для вітчизняної, і для закордонної наукової літератури характерне різноманіття напрямків і методологічних концепцій у сучасних регіональних дослідженнях, що значною мірою пов'язане з відсутністю чіткого, однозначного тлумачення поняття «регіон».

Під регіоном, як частиною території країни, розуміють значну цілісну територію, де проживає певна кількість населення, розташовані підприємства різних галузей та різних форм власності, установи, що забезпечують нормальні умови для життя людей, для праці, освіти, культури, спілкування. Регіон відрізняється від інших регіонів сукупністю природничих, історично сформованих, відносно стійких економічних, соціальних, національних особливостей. На підставі вищевикладеного регіон визначається як цілісна соціальна система з єдиною структурою, котра включає фізико-географічну, економічну, політико-адміністративну, етнічну, соціокультурну, правову, політичну підструктури, соціальні інститути, що відповідають їм, при визначальній ролі інститутів управління в організації життя регіону.

Крім цього, у регіоні, як складному й комплексному явищі, існують особливі функціональні внутрішньосистемні зв'язки, що випливають із відносин власності, а також компетенційних відносин з розподілу предметів відання й повноважень. Це обумовлюється об'єктивними факторами внутрішнього (належна економічна, соціальна, політична, етнічна й управлінська інфраструктура) і зовнішнього (зв'язок з іншими регіонами й центром) характеру. Регіон має самоврядний механізм, елементи якого взаємопов'язані, взаємозалежні й доповнені механізмом зовнішнього регулювання.

Виходячи з вищевикладеного, можна дійти висновку, що регіон - це територія в адміністративних межах держави, яка характеризується: комплексністю; цілісністю; спеціалізацією; керованістю, тобто наявністю політико-адміністративних органів управління.

У сучасних джерелах під поняття «регіон» підводяться різні просторові системи надзвичайно різних масштабних порядків - від групи держав до невеликих за площею адміністративно-територіальних одиниць і навіть їх частин.

Ще однією суттєвою рисою регіону, на яку вказують дослідники, є динамізм. Це означає, що регіон може змінювати свою структуру, територію та інші суттєві ознаки.

Відтак, регіони розглядаються як адміністративно відокремлені території (адміністративні області), яким притаманні певні особливості природно-географічного та економіко-географічного стану, з наявною економічною структурою і системою розселення, а також системою факторів обмеження виробничого потенціалу регіону. Якісні та кількісні параметри водних, земельних, кліматичних та рекреаційних ресурсів регіонів визначають просторове розміщення об'єктів господарювання та формування функціональної структури господарства, інфраструктури, параметрів розселення його мешканців [1].

Регіонами є визначені законодавством територіальні утворення з системою органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Для цілей планування та регіонального розвитку можуть визначатись макрорегіони у складі декількох регіонів чи їх частин, які характеризуються, специфічністю, цілісністю та спільністю розвитку і визначені законодавством для досягнення особливих цілей розвитку територій.

Виходячи з такого розуміння регіону, можна запропонувати різні способи класифікації регіонів, що, у свою чергу, буде визначати зміст регіональної політики, а також складну структуру та взаємодоповнюваність інститутів регіонального управління.

1) Відповідно до існуючих адміністративно-територіальних одиниць, можна виділити такі визначення регіонів: це адміністративна одиниця субнаціонального рівня, яка має чітко визначені кордони, знаходиться в ієрархічній системі державного управління, на неї поширюється дія одного кола нормативно-правових актів (області України); це неадміністративна територіальна одиниця субнаціонального рівня. Мова йде про кілька областей, наприклад, Карпатський регіон, який, на думку більшості регіоналістів, об'єднує Львівську, Івано-Франківську, Чернівецьку та Закарпатську області; це територія, на якій реалізується (чи може бути реалізована) певна програма. Такий регіон має досить нечіткі характеристики, у тому числі територіальні, як правило, вказується тільки на його центр, а кордони можуть бути розмиті. Такий регіон існує в багатьох адміністративно-правових системах, а управління здійснюється в неадміністративних формах; регіон, частина якого знаходиться за межами території, а отже, і юрисдикції України (так звані єврорегіони). Вони володіють значними правами й фінансовими ресурсами, обєднуються з регіонами різних країн і можуть утворювати підпростори посеред економічного простору ЄС.

Передувати визначенню змісту і характеру соціально-економічних відносин в регіоні, обґрунтуванню та впровадженню оптимальних напрямів розвитку соціально-економічних процесів має дослідження дефініції «регіональний розвиток». Відтак, регіональний розвиток - це динамічний процес, зміна внутрішньої соціально-економічної структури регіону в напрямку її вдосконалення та раціоналізації. Як правило, він має поступальний зміст, характеризується прогресивними змінами і в результаті повинен призвести до формування регіону як стійкої просторової системи, що раціонально використовує свій внутрішній потенціал і гармонійно співіснує з оточуючим середовищем. В основному розвиток визначається, планується та здійснюється на національному рівні з використанням державних інвестиційних ресурсів, якими зазвичай розпоряджаються центральні міністерства та відомства.

Опорним терміном, що лежить в основі розгляду розвитку державної регіональної політики в аспекті її європейської інтеграції є поняття «регіональна політика».Аналіз наукової літератури свідчить про те, що існують суттєві розбіжності у тлумаченні змісту регіональної політики, формулюванні її мети та завдань. При цьому,доцільно розрізняти державну регіональну політику, що проводиться центральними органами державної влади відносно регіонів, і власне регіональну політику, що проводиться органами управління регіонів відносно територій, які перебувають під їхньою юрисдикцією.

Регіональною політикою є внутрішня політика регіонів, яка здійснюється органами управління регіоном самостійно з урахуванням загальнодержавних інтересів. Ця частина політики може бути названа місцевою регіональною політикою. Цільові дії органів влади регіону, спрямовані на найбільш ефективне використання всіх ресурсів регіону для підвищення добробуту населення, вдосконалення структури матеріального виробництва, поліпшення стану навколишнього середовища, розвиток соціально-економічної інфраструктури.

Ми переконані в тому, що регіональна політика на нинішньому етапі суспільного розвитку розглядається радше як самостійна сфера державної політики, а не як конгломерат регіональних складових державної монетарної, економічної, промислової, соціальної, екологічної, науково-технічної політики та ін. Вона спрямована на розвиток і досягнення додаткового позитивного ефекту від раціонального використання наявних умов і чинників завдяки поєднанню галузевих важелів та ефекту синергії. Більшість сфер державної політики мають той чи інший просторовий ефект, який підсилює досягнення регіональної політики або, навпаки, зменшує її позитивний вплив і робить зусилля держави менш ефективними.

Зауважимо, що у найпоширенішому варіанті розуміння регіональної політики економічний аспект домінує над іншими компонентами регіонального життя. Відповідно поняття «регіональна політика» і «регіональна економічна політика» часто вживають як синоніми без будь-яких застережень.

Під регіональною політикою зазвичай розуміють свідому діяльність органів публічної влади, спрямовану на розвиток регіонів, тобто таку діяльність, що має на меті оптимальне використання ресурсів регіонів для тривалого економічного зростання і зміцнення їх конкурентноздатності.

Відтак, поняття «регіональна політика» охоплює три аспекти. Перший - зовнішній по відношенню до регіонів аспект. У цьому випадку центральні органи публічної влади приділяють увагу міжрегіональним пропорціям розвитку. Другий аспект - внутрішньо-регіональний. В цьому випадку політика здійснюється регіональними органами влади в основному за рахунок власних коштів і під власну відповідальність. Третій аспект регіональної політики полягає в зміцненні ролі регіонального рівня у територіальній організації держави.

Об'єктивними передумовами регіональної політики виступають структурна неоднорідність простору країни в природно-географічному, ресурсному, економічному, соціальному, етнічному і політичному аспектах.

Метою регіональної політики є згладжування соціально-економічних диспропорцій у розвитку окремих територій на фоні загального підвищення рівня економічного розвитку, стандартів життя та добробуту населення країни, підвищення продуктивності й конкурентоспроможності національної та регіональних економік. Все це можливо за умови раціонального використання ресурсів і людського капіталу регіонів, їх економічної бази, інвестиційних та інноваційних важелів впливу на розвиток регіональних економічних систем тощо. Отже, метою регіональної політики є створення умов для динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку регіонівта поглиблення процесів ринкової трансформації.

Об'єктом регіональної політики є весь спектр соціально-економічних процесів, що відбуваються на конкретній території. Іншими словами, у сферу впливу регіональної політики потрапляють люди, природа і всі суспільні інститути. Відтак, до основних об'єктів регіональної політики відносяться: виробничі (насамперед підприємство як первинна ланка суспільного поділу праці), соціальні (насамперед - людина як представник соціуму, родини, етносу), грошово-фінансові процеси тощо.

Суб'єктами регіональної політики можуть бути: окремі посадові особи (наприклад, Президент України), Верховна Рада України як найвищий у державі законодавчий орган, органи державної виконавчої влади всіх рівнів, органи місцевого самоврядування, окремі юридичні особи (установи, організації і підприємства), громадські організації [3].

До питань регіональної політики залучено такі напрями, як: співвідношення і взаємодія рушійних сил регіонального розвитку (усі сектори національної економіки, внутрішні й зовнішні чинники та засоби); співвідношення національного (загальнодержавного) та регіонального аспектів розвитку, центрального і регіонального рівнів управління економікою (рівень регіональної автономії, ступінь централізації планування і управління); ставлення до завдання підйому економіки відсталих районів, освоєння нових районів і ресурсів; ставлення до національно-етнічних питань (в умовах багатонаціональної держави); регіональні аспекти демографічної політики, політики урбанізації, аграрної політики та інших заходів державної влади. державний регіональний ринковий політика

Слід враховувати, що суть і напрями регіональної політики безпосередньо залежать від рівня економічного розвитку держави, її соціально-економічних проблем.

Стратегічними завданнями регіональної політики вважають підвищення конкурентоспроможності регіонів та зміцнення їхнього ресурсного потенціалу, забезпечення розвитку людських ресурсів, розвиток міжрегіонального співробітництва.

На нашу думку, основними стратегічними пріоритетами регіональної політики України на сучасному етапі є: досягнення загальнонаціональної єдності та суспільного порозуміння в соціогуманітарному та суспільно-політичному середовищі регіонів України; пошук оптимальної моделі розподілу функцій і повноважень на різних рівнях влади; зміцнення матеріально-фінансових основ місцевого самоврядування та посилення соціального виміру бюджетної політики на місцевому рівні; становлення інноваційно-інвестиційної моделі розвитку як основи конкурентоспроможності регіонів; модернізація виробничої та соціальної інфраструктури регіонів; використання нових, більш ефективних форм міжрегіональної внутрішньої та зовнішньої взаємодії.

Регіональна політика держави має будуватися на відповідних принципах. Ці принципи мають відтворювати як тактичні, так і стратегічні орієнтири регіональної політики. Одні з них можуть бути стабільними протягом досить тривалого проміжку часу, інші треба коригувати, змінювати відповідно до ситуації в державі.

Існують різноманітні методи проведення регіональної політики. Прямий метод передбачає активне втручання держави шляхом цілеспрямованого фінансування територіальної структури господарства (створення центрів росту і т.п.). Непрямий метод спрямований на створення сприятливої атмосфери в області економіки за допомогою фінансових систем.

До числа прямих методів проведення регіональної політики відносять розробку різних регіональних програм, що включають в себе комплекс цільових програм, кожна з яких має свій напрямок. Дані програми регулюють економічний, соціальний, науково-технічний розвиток шляхом вироблення певної стратегії вирішення першочергових проблем.

Досить різноманітним й часом суперечливим є визначення поняття «державна регіональна політика». Концепція державної регіональної політики визначає її як сукупність стратегічних заходів, засобів, механізмів, інструментів і взаємоузгоджених дій органів державної влади та місцевого самоврядування для забезпечення розвитку держави в цілому та сталого збалансованого розвитку її регіонів, відповідно до поставлених цілей: створення повноцінного життєвого середовища для людей на всій території України; забезпечення просторової єдності держави; сталого збалансованого розвитку її регіонів.

Регіональна політика держави - цільові дії держави, спрямовані на збалансування умов діяльності регіонів та їх результатів, підвищення ефективності використання сукупних регіональних ресурсів і можливостей.

Державна регіональна політика є важливим елементом політики держави, спрямованої на посилення конкурентоспроможності економіки держави та її регіонів, підвищення рівня добробуту населення та сприяння інтегрованості її простору.

Державна регіональна політика - це сфера діяльності держави, де за допомогою законодавчих, економічних, соціальних і технологічних важелів здійснюється управління просторовим розвитком країни з метою забезпечення її єдності [3].

Сутністю державної регіональної політики є сукупність організаційно-правових та економічних заходів щодо поточних цілей держави та ефективного розвитку регіонів, раціонального використання ресурсів, створення сприятливих умов життєдіяльності людей, забезпечення екологічної безпеки довкілля тощо.

Державна регіональна політика України - це система нормативно-правових і організаційно-правових (інституціональних) способів і заходів, регламентованих Конституцією і законами України, завдяки яким главою держави, органами державної влади, органами регіонального та місцевого самоврядування, їх посадовими особами та іншими зацікавленими суб'єктами забезпечується ефективний збалансований політичний, інфраструктурний, економічний, соціальний, екологічний, інформаційний, культурний, духовний розвиток регіонів України з метою забезпечення інтересів і потреб територіальних громад, прав і свобод людини і громадянина.

Державна регіональна політика є складним, функціонально навантаженим соціальним, у тому числі політико-правовим (внутрішньополітичним і зовнішньополітичним), економіко-правовим (внутрішньоекономічним і зовнішньоекономічним) явищем. Подібна багатоаспектність вимагає функціонування дієвого механізму реалізації державної регіональної політики із розгалуженою структурою і наявною системою. Механізм реалізації державної регіональної політики включає правову та організаційну (організаційно-політичну, організаційно-економічну, організаційно-соціальну та інші) основи цього механізму.

Державна регіональна політика - це сукупність організаційних, правових та економічних заходів, які здійснюються державою у сфері регіонального розвитку країни з врахуванням поточного соціально-економічного стану регіонів та стратегічних завдань (відповідно до її стратегічних і поточних цілей та завдань). Заходи спрямовуються на стимулювання ефективного розвитку продуктивних сил регіону, раціональне використання їх ресурсного потенціалу, створення нормальних умов життєдіяльності населення, забезпечення екологічної безпеки та вдосконалення територіальної організації суспільства. Державна регіональна політика являє собою складову частину загальнодержавної стратегії економічного та соціального розвитку України.

Державна регіональна політика реалізується шляхом здійснення органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування системи заходів для забезпечення ефективного комплексного управління економічним та соціальним розвитком України та її регіонів.

На етапі становлення ринкових відносин на формування та реалізацію політики соціально-економічного розвитку регіонів України впливають чотири групи чинників: державна регіональна політика; чинники, що реалізують економічні відносини в регіоні (ринкова трансформація); природно-ресурсний та виробничий потенціал регіону; організаційно-управлінські.

Перша група чинників - це база для досягнення соціально-економічних цілей. Чинники інших груп мають подвійне призначення: з одного боку, вони є базою для досягнення соціально-економічних цілей, а з іншого - на певному етапі виступають цілями соціально-економічного розвитку регіону. Важливим методологічним моментом у цьому процесі можна вважати те, що регіональна політика соціально-економічного розвитку не є складовою державної регіональної політики, а розробляється на її основі, з врахуванням принципів та базових засад останньої.

На наше переконання, мета державної регіональної політики полягає у забезпеченні сталого регіонального розвитку країни у всіх його напрямах та всіх регіонах шляхом створення відповідних умов (нормативно-правових, організаційних, фінансово-матеріальних, технологічних тощо) з урахуванням специфіки кожного регіону.

Науковий підхід до формування і реалізації регіональної політики держави вимагає чіткого визначення її об'єкта і суб'єкта, а також формулювання її цілей ізавдань та визначення засобів їх здійснення.

Об'єктами державної регіональної політики є територія держави, визначені законодавством її регіони, макрорегіони у складі декількох регіонів чи їх частин, а також інші територіальні утворення, які характеризуються, специфічністю, цілісністю та спільністю розвитку і визначені законодавством для досягнення особливих цілей розвитку територій.

Суб'єктами державної регіональної політики є органи державної влади, представницькі органи та органи місцевого самоврядування, які в межах своєї компетенції розв'язують проблеми соціально-економічного розвитку регіонів. Засобом реалізації державної регіональної політики є управління, одна із галузей якого - управління регіональною економікою.

У забезпеченні реалізації державної регіональної політики можуть брати участь асоціації та інші об'єднання органів місцевого самоврядування, організації громадянського суспільства, юридичні та фізичні особи.

Одним з проявів державної регіональної політики є планування території, яке на всіх рівнях управління має відігравати роль ефективного засобу державного регулювання та регламентування використання території, а також сприяти досягненню цілей збалансованого просторового розвитку.

Державна регіональна політика має спрямовуватися насамперед на розв'язання таких проблем: низька інвестиційна привабливість регіонів та інноваційна активність в них; нерозвинута виробнича та соціальна інфраструктура; зростання регіональних диспропорцій у сфері соціально-економічного розвитку регіонів; слабкі міжрегіональні зв'язки; нераціональне використання людського потенціалу.

Механізм реалізації державної регіональної політики - це система конкретних державних важелів та організаційно-економічних засобів, за допомогою яких здійснюється державний вплив на просторову організацію суспільства, забезпечується соціально-економічний розвиток регіонів, вдосконалюється структура їхнього господарського комплексу. Основними складовими цілісного механізму державної регіональної політики України, як визначено діючими нормативними документами, виступають: відповідна законодавчо-нормативна база, бюджетно-фінансове регулювання регіонального розвитку, прогнозування і програмування, розвиток різних форм територіальної організації продуктивних сил (створення спеціальних економічних зон, міжрегіональне та прикордонне співробітництво тощо).

Як бачимо з наведених вище визначень регіональної політики та державної регіональної політики, ці два поняття у науковій літературі досить часто ототожнюються, хоча, на нашу думку, це не зовсім правильно. Якщо раніше, ще кілька років тому, розвиток регіонів мав здійснюватися лише за чітко встановленими та визначеними державою напрямами, то нині регіони не тільки мають право, а й зобов'язані розробляти та самостійно реалізовувати власні стратегії регіонального розвитку. Роль держави у цьому контексті зводиться до затвердження регіональних науково-технічних програм. Основне ж місце у даному напрямі відводиться регіонам. У цьому зв'язку, на наше переконання, необхідно чітко розмежовувати державну регіональну політику, тобто політику держави щодо забезпечення соціально-економічного та суспільно-політичного регіонального розвитку, та регіональну політику -політику, що здійснюється регіональною владою, а отже, самими регіонами щодо забезпечення всебічного сталого розвитку відповідних власних територій. Роль держави у такому разі зводиться до підтримки відповідних регіональних ініціатив у вигляді нормативно-правового та матеріально-фінансового забезпечення, визначення загальних пріоритетів регіонального розвитку країни. У цьому і має виражатися державна регіональна політика країни в цілому.

Висновки

Незважаючи на значну кількість праць, присвячених регіональному розвитку, серед вітчизняних науковців немає єдиної думки щодо визначення та відокремлення таких понять, як «регіональна політика» та «державна регіональна політика». Здебільшого ці два поняття досить часто ототожнюються.

На наше переконання, необхідно чітко розділяти державну регіональну політику, тобто політику держави щодо забезпечення соціально-економічного та суспільно-політичного регіонального розвитку, та регіональну політику - політику, що здійснюється регіональною владою, а отже, самими регіонами щодо забезпечення всебічного сталого розвитку відповідних власних територій. При цьому роль держави полягає у підтримці відповідних регіональних ініціатив (нормативно-правове та матеріально-фінансове забезпечення, визначення загальних пріоритетів регіонального розвитку країни).

Література

1. Голікова Т. Державне управління територіальним економічним розвитком: теорія і практика : Монографія / Т. Голікова. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 296 с.

2. Іщенко Г. Основи регіонального розвитку / Г. Іщенко // Урядовий кур'єр. - 2007. - 19 січня. - C. 5.

3. Стеченко Д. Управління регіональним розвитком / Д. Стеченко. - К.: Вища школа, 2000. - 223 с.

Анотація

Здійснено аналіз відповідного термінологічного інструментарію, що стосується державної регіональної політики з метою уникнути неоднозначності тлумачення термінів. Конкретизовано наступні дефініції: регіон, регіональний розвиток, регіональна політика, державна регіональна політика. Запропоновано авторське визначення поняття «механізми державної регіональної політики».

Ключові слова: Регіон, регіональний розвиток, регіональна політика, державна регіональна політика, механізми реалізації державної регіональної політики, планування території.

The analysis of the relevant terminology tools, concerning the state regional policy to avoid ambiguous interpretation of terms.Concretized following definitions: region, regional development, regional policy, the state regional policy.

It was found that regions are treated as separate administrative territory (administrative region) that certain characteristics inherent natural-geographic and economic-geographical condition of the existing economic structure and settlement system, and system factors limiting production potential in the region. Qualitative and quantitative parameters of water, land, climate and recreational resources of the region determine the spatial location of objects and the formation of functional management structure of the economy, infrastructure, its residents resettlement options.

Proved that regional development - a dynamic process, changing the internal socio-economic structure of the region towards the improvement and rationalization. It generally has a progressive content, characterized by progressive changes and as a result should lead to a spatial region as a stable system that efficiently uses its internal capacity and coexists in harmony with the environment. Mostly development is defined, planned and carried out at national level using public investment resources, which are usually managed by central ministries and departments.

It is emphasized that the concept of «Regional Policy» covers three aspects. The first - external to the regional aspect. In this case, the central public authorities pay attention to the development of inter-regional proportions. The second aspect - intra-regional. In this case, the policy provided by local authorities mainly at its own expense and under its own responsibility. The third aspect of regional policy is to strengthen the role of regional organizations in the territorial state.

Emphasized that the state regional policy - is the realm of the state, where through legislative, economic, social and technological levers manages spatial development of the country to ensure its unity.

The author definition of «mechanisms of state regional policy». The mechanism of realization of the state regional policy - a system of specific government organizational levers and economic means by which the state influence on the spatial organization of society, provided social and economic development, improving the structure of their economic complex. The main components of a holistic mechanism of state regional policy of Ukraine, as defined by applicable regulations, are: appropriate legal and regulatory framework, budgetary and financial regulation of regional development, forecasting and programming, development of various forms of territorial organization of the productive forces (the creation of special economic zones, inter-regional and cross-border cooperation).

Keywords: Region, regional development, regional policy, the state regional policy mechanisms for implementation of the state regional policy planning area.

Размещено на Allbest.ru