Предмет административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Предмет административного права

Введение

В основу разграничения отраслей права юридическая наука издавна кладет предмет правового регулирования, т.е. круг общественных отношений, регулируемых нормами той или иной отрасли права. Каждая отрасль права имеет специфический предмет правового регулирования. Общественные отношения, которые могут иметь комплексное правовое регулирование, как правило, характеризуется следующими чертами:

1) необходимость правовой регламентации отношений с целью обеспечения решения публичных (общественных) задач и выполнения функций органов публичной власти (например, выполнение функций государства государственными служащими, применение мер административной ответственности к лицам, совершившим административные правонарушения);

2) взаимосвязанность и наличие общих черт и характерных особенностей (например, в административном праве выделяются отношения по поводу управления, т.е. последнее является ядром всех других отношений, вокруг которых и формируются многочисленные связи и отношения);

3) стабильность и наличие определенных внутренних закономерностей (управление необходимо всегда; существуют типичные административно-правовые формы и методы управления);

4) потребность в осуществлении контроля за этими отношениями, а также за действиями или поведением субъектов права в конкретной сфере (например, осуществление судебного контроля за действиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

5) установление соответствующего правового режима реализации правовых норм (например, формирование административно-правового режима реализации функций государственного управления).

Административное право - это самостоятельная публично-правовая отрасль, которая упорядочивает общественные отношения, связанные с государственной административной деятельностью. Посредством этой отрасли права государство регулирует систему специфических однородных общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования исполнительной власти (в сфере государственного управления и местного самоуправления), в сфере реализации уполномоченными органами и должностными лицами управленческих функций.

1 Административное право

Под административным правом обычно понимают право «администрации» («право управления», «управленческое право»). В этом смысле каждая сторона, имеющая развитую правовую систему, обладает административным правом, ибо она обязательно располагает совокупностью норм, регламентирующих деятельность администрации. В механизме правового воздействия административному праву принадлежит особая роль, которая заключается в том, что оно выступает необходимым инструментом управления социальными процессами в обществе. Административное право входит в систему научных и учебных дисциплин, объединяемых термином «наука управления» («управленческая наука»). Наряду с административным правом сюда входят также, например «теория государственного управления», «общее учение об управлении», «управленческая политика», «психология управления» и т. д.

Самое простое и правильное определение предмета административного права заключается в том, что эта отрасль права регулирует общественные отношения в области государственного (публичного) управления. Мысль о том, что в основу определения понятия административного права следует положить отношения, связанные с государственным управлением, проводится еще у основателя классической юридической догматики О. Майера, который отмечал, что административное право создает правовой порядок в отношениях между государством и гражданами, находящимися ниже по отношению к нему и сталкивающимися с ним в процессе его административной деятельности. Соответственно между гражданами и государством, по определению ученого, складываются отношения власти - подчинения.

В окончательной формулировке административное право - это отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов.

Нормы административного права регулируют организацию и процесс управления, деятельность специальных органов и организаций, а также правовую защиту граждан от неправомерных действий этих органов и учреждений. Такое определение соответствует той правовой трактовке, согласно которой при делении права на отрасли следует исходить прежде всего из регулируемых общественных отношений (особый предмет правового регулирования).

2 Предмет административного права

Предмет административного права крайне обширен и не может быть с легкостью определен конкретной сферой. Административно-правовые отношения - это, с одной стороны, отношения повседневные, отношения, в которые гражданин вступает ежедневно, переходя улицу по правилам дорожного движения, спрашивая дорогу у постового милиционера, заходя в паспортный стол для получения паспорта нового образца, уплачивая штраф за безбилетный проезд в троллейбусе и т.д. С другой стороны, административное право регулирует отношения, связанные с такими вопросами, которые вряд ли волнуют обывателя каждый день его жизни: вопросы организации мобилизационной подготовки, установление режима Государственной границы, определение правил введения военного или чрезвычайного положения. Кроме того, в сфере регулирования административного права находятся и все те отношения, которые возникают в связи с организацией самой государственной администрации, в том числе системой и структурой органов государственного управления, статусом государственного служащего и должностного лица.

Осветить весь спектр отношений, находящихся в сфере влияния норм административного права, невозможно. Недаром административное право обладает наиболее обширной из всех отраслей российского права, плохо поддающейся систематизации и вследствие этого слабо исследованной особенной частью. Более того, анализ системы административного законодательства также весьма затруднителен, поскольку круг источников административного права определить крайне трудно, а назвать хотя бы приблизительное их число и вовсе невозможно.

Между тем, выявление предмета административного права весьма актуально, поскольку предопределяет распространение на те или иные отношения административно-правового воздействия, которое, как мы увидим из дальнейшего материала, отличается значительным своеобразием и сопряжено с возможностью правомерного ограничения некоторых прав и свобод, закрепленных конституционно.

Все сказанное заставляет обратиться к теоретическому анализу наиболее общих родственных признаков всех отношений, относимых к предмету административного права, с целью выявления ключевого из них, определяющего принадлежность урегулированного нормой права отношения к разряду административно-правовых.

Администрация (от лат. administratio) переводится с латинского языка как "распоряжение, управление", и в этом видится ключ к раскрытию предмета отрасли, носящей соответствующее имя. Кроме того, администрация зачастую воспринимается как субъект управления, что, по большому счету, не меняет сути явления. Действительно, административное право регламентирует отношения, возникающие в связи с управленческой деятельностью (администрированием), по поводу взаимодействия управляющих субъектов (администрации) и управляемых. Так, Ю.А. Тихомиров в своем "Курсе административного права и процесса" указывает, что предмет административного права составляют тщательное регулирование содержательной деятельности администрации и ее связей, система административных процедур.

Однако остановиться на таком определении значило бы смешать в одном блоке отношений предметы таких отраслей, как право административное, конституционное, трудовое и т.п., поскольку во всех этих отраслях управленческие отношения, безусловно, присутствуют в качестве предмета. В частности, конституционное право определяет конституционные основы системы управления государством, базируя правовое воздействие на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власти. С другой стороны, трудовое право регулирует отношения между работником и работодателем, выступающим в лице своей администрации (в смысле управленческого центра).

Следовательно, необходимо сосредоточиться на том, какими особенностями отличаются управленческие отношения, регулируемые административными правом, в сравнении с другими аналогичными. Прежде всего, речь, безусловно, идет о государственных управленческих отношениях, то есть отношениях, возникновение, реализация и прекращение которых связано с государственными (а вернее - публичными) интересами. В частности, еще профессор А.И. Елистратов, говоря о науке административного права, указывал, что она "изучает правовые отношения в области государственного управления". Это означает, прежде всего, что административное право регулирует отношения, связанные с публичным управлением, то есть организацией общественных процессов в публичных целях. Соблюдение публичных интересов - это цель государственного администрирования и оправдание применения его методов. Следует иметь в виду, что, по меткому выражению того же Ю.А. Тихомиров: "то, в чем власть видит общее благо, может, на самом деле, и разойтись с интересами значительной части населения....Но, во всяком случае, правомерные требования правящей власти в современном государстве предъявляются к гражданам не как частный интерес правящих, а во имя общего блага".

Государственному управлению как центральной категории административного права посвящены работы виднейших специалистов в области административного права. В рамках науки административного права создана специальная теория государственного управления. Большинство учебных пособий по курсу административного права начинаются с раздела, посвященного государственному управлению. Здесь отметим, что понимание феномена государственного управления возможно в широком и узком смыслах. В широком смысле этого слова, государственное управление включает в себя и конституирование государственного механизма в целом (то есть предусматривает включение в спектр государственно-управленческих отношений и отношений конституционно-правовых). В узком смысле, государственное управление - это объект административно-правовых отношений.

Отношения, которые мы можем отнести к категории административно-правовых, должны быть достаточно конкретными и возникающими в рамках уже существующих конституционно установленных статусов и учреждений. Конституционное право определяет общие принципы и основы всего государственного устройства, в том числе и выделяет в системе органов государственной власти отдельную ветвь - исполнительную власть, силами которой реализуются многие конституционные принципы. Административное право призвано определять формы и способы осуществления исполнительных функций этой ветви власти посредством введения специальных режимов тех или иных отношений, возникающих по ходу реализации соответствующих конституционных положений. Ю.М. Козлов говорил о том, что главная особенность отношений, составляющих предмет административного права, состоит в том, что "они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России". Основой определения предмета административного права, данного в "Курсе административного права Российской Федерации" Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, является положение о том, что общественные отношения, урегулированные нормами административного права, являются отношения "в сфере исполнительной власти", сложными и многоструктурными по своим взаимосвязям с другими отраслями российского права.

Д.Н. Бахрах дает развернутое определение предмета административного права: "предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан".

Итак, как видно из приведенных определений, большинство специалистов в области административного права подчеркивают связь предмета данной отрасли с государственным управлением, исполнительной властью, функционированием государственной администрации в самом широком смысле этого слова. Однако, также заметно, что помимо отношений, возникающих непосредственно в связи с государственно-управленческой деятельностью, в предмет административного права включаются те разновидности общественных отношений, которые связаны с управлением внутренним, в том числе с самоуправлением. Например, к административно-правовым относят управленческие отношения, возникающие внутри государственных органов, в том числе и не являющихся органами исполнительной власти.

Обобщая вышесказанное, можно констатировать, что в самом общем виде предмет административного права составляют общественные отношения, носящие организационно-управленческий характер, то есть отношения, направленные на управление какими-либо общественными процессами или явлениями с целью их организации, приведения в стабильное, в функциональном смысле, состояние. При этом управление осуществляется в интересах (во имя) всего общества и государства. Для пояснения приведенного тезиса следует сказать, что правовое регулирование в целом направлено на упорядочение общественных процессов и в этом смысле административное право не является каким-то особенным, однако, в отличие от прочих отраслей права, в рамках административного права регулируются сами отношения по упорядочению. Так, если гражданское право упорядочивает общественные отношения, возникающие между равными субъектами правоотношения по поводу различного рода благ, то административное право регулирует (упорядочивает) общественные отношения по упорядочению государством экономических, социально-культурных и административно-политических процессов, протекающих в обществе.

На более частном уровне норма административного права устанавливает конкретное правило поведения субъекта, действующего (функционирующего, существующего) в одной из жизненно важных сфер жизнедеятельности общества, призванное определенным образом воздействовать на характер поведения этого субъекта с целью привести такое поведение в соответствие с избранными векторами общественного развития. Например, административно-правовыми будут отношения, возникающие между гражданином, желающим организовать тотализатор, и органом исполнительной власти, выдающим лицензию на соответствующий вид деятельности. Соответственно нормы, устанавливающие процедуры выдачи, действия, прекращения лицензии, контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, являются нормами административного права. Аналогично отношения, возникающие между Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и судами судебной системы России, также являются административно-правовыми, поскольку данный государственный орган, не являясь органом исполнительной власти в собственном смысле, тем не менее, выполняет организационно-управленческие функции в отношении деятельности судов и их аппаратов.

В систему норм административного права входят все нормы права, устанавливающие основания, пределы, процедуры, статус субъектов и т.п. параметры управляющего воздействия на явление или процесс. Это и нормы о правовом статусе субъектов исполнительной власти, и нормы о принципах государственной политики в различных областях общественной жизнедеятельности, и нормы о внутренней организации системы государственного управления, и т.д.

В целом предмет административного права может быть подразделен на два самостоятельных сегмента:

1) управленческие отношения, возникающие между властными субъектами государственного управления и подвластными им субъектами;

2) управленческие отношение внутри системы государственного управления.

Что касается первого из сегментов, можно сказать, что классические административно-правовые отношения - это отношения власти и подчинения, властеотношения, возникающие между государством в лице его органов и личностью (гражданским обществом). Абсолютное большинство отношений, регулируемых нормами исследуемой отрасли права, возникают на основе неравенства участвующих в них субъектов. Один из них является управляющим (государство), а другой - управляемым. Из норм, закрепленных в источниках административного права, не всегда с очевидностью следует подчиненность того или иного субъекта права другому.

Так, большинство нормативно-правовых актов в сфере административного права устанавливают режимы осуществления управляемой деятельности, зачастую не останавливаясь на вопросе властного субъекта, непосредственно осуществляющего управление в данной сфере. Между тем, даже там, где регулирование осуществляется на уровне декларирования обязанностей, непременно присутствует элемент контроля, надзора (как минимум, прокурорского), возможности привлечения к административной ответственности. Все эти элементы управленческого воздействия осуществляются субъектами административного права, наделенными соответствующими полномочиями.

Управленческие отношения, возникающие внутри системы государственного управления, это те отношения, которые обусловливают стабильное функционально оптимальное состояние управляющих субъектов государственного управления. Такого рода отношения можно наблюдать в вопросах установления режима государственной службы, режима федеральных органов исполнительной власти, режимов различного рода служб и формирований, находящихся в распоряжении государственной администрации, и тому подобных режимов, призванных обеспечить устойчивость системы управления государством и обществом. В этом сегменте предмета административного права возможно существование отношений равенства (договорных отношений), возникающих между неподконтрольными друг другу субъектами публичной администрации. С этим феноменом административного права связана теория административного договора, о которой речь пойдет позднее.

Довольно интересным и полемичным является вопрос об отнесении к предмету административного права общественных отношений, возникающих в сфере деятельности органов местного самоуправления, которые, как известно, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации, не входят в систему органов государственной власти. Ю.Н. Старилов, давая характеристику множественным отношениям, регулируемым административным правом, говорит о том, что общим признаком, объединяющим эти отношения, является их отношение к сфере управления (исполнительной власти), при этом подчеркивая, что это "отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов".

Представляется, что муниципальная власть суть та же публичная власть, что и государственная, и лишь организационно отделена от государственного аппарата в целях обеспечения ее самостоятельности и инициативности в решении насущных вопросов местной жизни. Возникающие же в рамках реализации местного самоуправления управленческие отношения ничем не отличны от отношений, возникающих в рамках государственного управления. О единстве природы публичной власти в ее указанных проявлениях свидетельствуют такие моменты, как: введение бюджетов муниципальных образований в общую бюджетную систему Российской Федерации, установление основ муниципальной службы на основе принципов государственной службы и т.д.

Итак, предмет административного права составляют урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви непосредственного управляющего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное прогрессивное развитие.

Заключение

Административное право, впрочем, как и все иные отрасли права, осуществляет не только регулятивную, но и правоохранительную функцию, что предполагает возможность использования в интересах обеспечения должного правового поведения в сфере государственного управления средств юридического принуждения. И это закономерно, а потому не должно превращаться в оценочную категорию. Нужно уметь видеть в регулируемых административным правом отношениях главное - позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Как-то было замечено, что такого рода отношения возникают, изменяются и прекращаются для каждого гражданина практически ежедневно. И это действительно так. В подтверждение достаточно сослаться на то, что практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть, и при наличии механизма административно-правового регулирования. Именно ими решаются вопросы, связанные с реализацией права на труд, образование, социальное обеспечение, заменой льгот денежными компенсациями, охрану здоровья; именно они выдают гражданам лицензии (разрешения) на предпринимательскую деятельность, регистрируют изменения места пребывания и жительства, назначают государственные пенсии, оказывают жилищно-коммунальные услуги, охраняют их жизнь, здоровье и имущество и т.п. Так, по существу, строятся основные правоотношения между государственной властью и гражданином. Представители исполнительной власти обеспечивают охрану законных прав и интересов граждан, рассматривают и разрешают административно-правовые споры, возникающие по инициативе граждан (например, административный порядок рассмотрения жалоб граждан на неправомерные действия должностных лиц), и т.п. Органы исполнительной власти, руководствуясь требованиями законодательства, играют заметную роль и в новой для нашего общества сфере общественных отношений, порожденной переходом к институтам рынка, многообразием форм собственности. Административно-правовое регулирование становится одним из необходимых средств целенаправленного государственного воздействия на экономику. Нельзя при этом игнорировать и то, что все более разнообразные организационные формы приобретают функции государственного контроля и надзора, причем не только в экономической сфере. Таким образом, административному праву отводится существенная роль в обеспечении национальной безопасности страны, общественного порядка, а также в регламентации деятельности органов исполнительной власти в этой жизненно важной сфере.

Литература

административный право управление

1. Конституция Российской Федерации (с изм. от 25.03.2004).

2. Кодекс Российской Федерации «Об Административных правонарушениях РФ», от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 22.06.2007).

3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.

4. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002.

Размещено на Allbest.ru