Державне управління у сфері надання житлово-комунальних послуг: аспекти теорії і практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Чернігівський національний технологічний університет

ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ НАДАННЯ ЖИТЛОВО-КОМУНАЛЬНИХ ПОСЛУГ: АСПЕКТИ ТЕОРІЇ І ПРАКТИКИ

Я. В. Куц, здобувач кафедри публічного

управління та менеджменту організацій

Анотація

У статті досліджено суперечливість у підходах до трактування змісту понять понятійно-категорійного апарату, що стосується державного управління житлово-комунальним господарством України. Запропоновано авторське визначення дефініції механізму управління сферою житлово-комунальних послуг як багаторівневої ієрархічної системи взаємопов'язаних між собою елементів (державні, регіональні та місцеві органи управління, житлово-комунальні підприємства, обслуговуючі компанії, власники житла та їх громадські об'єднання), а також способів їх взаємодії (інтеграція, кооперація), під впливом яких гармонізуються економічні інтереси держави власників житлового фонду, підприємств житлово-комунальної сфери, суспільства в цілому. Доведено, що із питання „місцевого значення” державне управління житлово-комунальними послугами перетворилося на ключове питання державної соціально-економічної політики, яке вимагає комплексного системного підходу при реалізації та управлінні процесом реформи, як на державному рівні, так і на рівні регіонів.

The article investigates the contradictory approach in the interpretation of the content of concepts of the conceptual-categorical apparatus concerning the state administration of housing and communal services in Ukraine. The author defines the definition of the mechanism of management of housing and communal services as a multilevel hierarchical system of interconnected elements (state, regional and local government, housing and communal enterprises, service companies, owners of housing and their public associations), as well as ways of their interaction (integration, cooperation), under the influence of which the economic interests of the state of housing stockholders, enterprises of the housing and communal sphere, society as a whole are harmonized. It has been proved that on the issue of "local significance", the state administration of housing and communal services has become a key issue of state social and economic policy, which requires a comprehensive systemic approach in implementing and managing the reform process, both at the state level and at the regional level.

Ключові слова: державне управління житлово-комунальним господарством, житлово-комунальні послуги, економічні інтереси держави, механізм державного регулювання, понятійно-категорійний апарат.

Key words: state administration of housing and communal services, housing and communal services, economic interests of the state, mechanism of state regulation, conceptual categorical apparatus.

Постановка проблеми

Послуги, як важливі та незамінні життєві засоби входять у споживання та поряд з товарами складають основну частину фонду споживаних населенням благ. Будучи носіями специфічних споживчих вартостей - фізичних, інтелектуальних, соціальних - вони відіграють значну роль у задоволенні особистих потреб людини. В Україні лише з першої половини 90-х років минулого століття, у час активізації ринкових процесів, почала розвиватися сфера послуг. На даному етапі вона характеризується прискореним зростанням у порівнянні з іншими секторами національної економіки.

Щодо характеристик послуги безпосередньо у житлово-комунальній сфері, слід визнати, вони можуть бути у вигляді доведених до споживачів матеріальних носіїв з певними якісними показниками (теплова та електрична енергія, вода, газ), а також у вигляді безпосередньо робіт на об'єкті (обслуговування житлових будинків, різні види ремонтних робіт тощо).

Для подальшого дослідження нами вбачається за необхідне дослідити державно-управлінський, організаційно-правовий, технічний аспекти житлово-комунального господарства (ЖКГ).

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідженням питання державного управління і регулювання сфери комунального господарства займались ряд вітчизняних та зарубіжних вчених, серед яких: А. Альшевских, В. Вакуленко, Т. Качала О. Поважний, О. Попов, Н. Косарева, А. Кузнецов, В. Куйбіда, А. Мельник, С. Мирза, Н. Олійник, В. Рибачук, В. Черняк, Т. Руткаускас, А. Ряховская, Ф. Таги-заде та інші.

Однак, аналіз показав, що в працях з питань державного управління житлово-комунальними послугами вітчизняних вчених і практиків, на нашу думку, недостатньо конкретизовано поняття житлово-комунальні послуги (ЖКП). Даний фактор призводить до розробок неповних класифікацій ЖКП та до проблем формування взаємовідносин між державними і приватними суб'єктами.

У значній кількості наукових праць, присвячених дослідженню проблем функціонування житлово-комунального господарства в ринкових умовах, практично відсутнє визначення сфери житлово-комунальних послуг, як і відсутня (за рідкісним винятком) розкриття сутності дефініцій „житлові послуги”, „комунальні послуги”, „житлово-комунальні послуги”.

Метою даного дослідження є необхідність визначення того, яким чином ринкова складова економіки впливає на трансформацію змісту основних понять у сфері житлово-комунальних послуг в Україні та роль державного управляння у цьому процесі.

Виклад основного матеріалу

Змістовною стороною проблеми дослідження є те, що у нормативно-правових документах немає єдиного визначення поняття „житлово-комунальне господарство”. Ми вважаємо недопустимим, коли маючи на увазі один і той же предмет, в офіційних матеріалах та документах використовують такі поняття як „житлово-комунальне господарство”, „житлово-комунальний сектор”, „житлово-комунальний комплекс”, „житлово-комунальна сфера” та „житлово-комунальна галузь”. В існуючих теоретичних та наукових підходах поняття житлово-комунальний комплекс часто ототожнюється з житловою сферою і це є не правомірним, оскільки „житлова сфера” не розкриває сутності житлово-комунального комплексу як галузі економіки щодо надання житлово-комунальних послуг. Склад житлово-комунального комплексу дуже об'ємний, до нього входить і житловий сектор, і інші види діяльності, що відносяться не тільки до житла. Так водопостачання та водовідведення, електро-, тепло- та газопостачання обслуговують не лише житло, а й промислові об'єкти, соціальні установи. Крім того, „житлова сфера” на відміну від житлово-комунального комплексу, включає в себе й житлове будівництво. Отже, житлово-комунальний комплекс і житлова сфера відображають різні поняття.

Житлово-комунальне господарство як об'єкт системної складності і в теоретичному плані, і з погляду на вирішення практичних задач, досліджений вкрай недостатньо. Мова йде про величезний, розгалужений по усіх регіонах України соціально-господарський об'єкт управління, що включає комплекс послуг, направлених на забезпечення першочергових життєвих потреб населення, і забезпечує комунальними послугами всю інфраструктуру міста, селища й сільського населеного пункту. ЖКГ - це багатогалузеве господарство, яке охоплює найважливіші сторони життя сучасного населеного пункту, налічує декілька тисяч підприємств і організацій і є невід'ємною життєзабезпечувальною складовою економіки нашої країни.

Зрозуміло, що стан житла, у тому числі під'їздів, дворів і вулиць, температура батарей опалення та чистота водопровідної води є одним із основних показників якості життя, відношення плати за ці послуги до власних доходів - рівня життя, а можливість впливу та зміни ситуації в ЖКГ - ступенем реальної свободи. Рівень задоволення населення станом житлово-комунального обслуговування є оцінкою діяльності влади та органів місцевого самоврядування [11, с. 327].

Продуктом діяльності житлово-комунального господарства є житлово-комунальні послуги. У задоволенні постійно зростаючих потреб людей у ЖКП, які якісно змінюються, полягає основна соціально-економічна функція політики житлово-комунального господарства. Потреба в ЖКП входить до числа самих різноманітних потреб людини. Такі послуги можуть бути різного асортименту і якості на різних етапах розвитку суспільства.

Система функціонування сфери житлово-комунальних послуг, що склалася до початку реалізації ринкових реформ, була цілком типовою для командно-адміністративної економіки з точки зору інституційного середовища, технічних характеристик, взаємовідносин виробників та споживачів (у тому числі фінансових), механізму формування цін (тарифів). Їй були властиві недоліки, що зумовили загальну неефективність типу господарської поведінки, названого згодом „витратним механізмом”: панування державної власності, висока централізація управління, штучна монополізація ринків, високий рівень дотацій [2, с 177].

В умовах переходу до ринкової економіки специфіка господарського механізму сфери житлово-комунальних послуг полягає в необхідності забезпечення взаємодії сфер діяльності, де можливий розвиток конкурентних начал (ремонт, експлуатація житлового фонду) та сфер діяльності, де можливості конкуренції обмежені (природні монополії у водопостачанні, теплопостачанні тощо). житловий комунальний управління державний

Формування нового господарського механізму в сфері житлово-комунальних послуг неможливо без впливу на цей процес держави. Здатність підприємств сфери житлово-комунальних послуг забезпечувати розширене відтворення визначає демографічні та соціальні процеси в суспільстві. З цієї причини формування та функціонування господарського механізму передбачає тісну взаємодію всіх рівнів управління (державного, регіонального, органів місцевого самоврядування тощо). Такий тісний взаємозв'язок рівнів державного управління не властивий іншим галузям та комплексам, що є ще однією специфічною рисою господарського механізму сфери житлово-комунальних послуг.

Головною узагальнюючою характеристикою сфери житлово-комунальних послуг є її необхідність для функціонування та життєзабезпечення міст та населених пунктів, адже споживання комунальних послуг носить щоденний характер. До характеристик, що визначають специфіку сфери ЖКП в системі галузей національної економіки ми відносимо наступні:

- масовий, загальний характер споживання житлово-комунальних послуг (незалежно від віку, статі, споживчих переваг);

- невідкладний та обов'язковий характер споживання ЖКП (тривалість та сталість споживання);

- регулярність та періодичність у споживанні комунальних послуг (уклад життя людей підпорядкований добовим і тижневим ритмам часу);

- незамінність одних послуг іншими (кожен вид послуг призначений для задоволення певних потреб людини);

- відносно постійні обсяги споживання послуг в межах однієї територіальної одиниці.

У свою чергу, умовами функціонування даної сфери являються:

- наявність постійного попиту на житлово-комунальні послуги;

- необхідність оперативної, безперебійної та ритмічної діяльності підприємств комунальної сфери;

- обов'язковість функціонування на певній території комплексу підприємств, що надають окремі види послуг;

- необхідність переваги якісних параметрів діяльності над кількісними показниками.

В Україні уперше в законодавчих і нормативно-правових актах визначення терміна „житлово-комунальні послуги” було подане в Законі України „Про житлово-комунальні послуги” від 24 червня 2004 року [3]. Зокрема, в ньому житлово-комунальні послуги визначаються як результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання й знаходження осіб у житлових та нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд згідно з нормативами, нормами, стандартами, порядками і правилами [3].

Досліджуючи проблеми житлово-комунальних послуг, С. Мирза, формулює ряд логічних висновків: „…а) житлово-комунальні послуги представляють собою діяльність, що забезпечує кінцевий результат - надання послуги безпосередньо споживачеві та включає технічне обслуговування інженерних систем, конструктивних елементів та ремонт житлових будинків, в тому числі виконання заявок щодо невідкладних аварійних робіт, на умовах, передбачених в угодах з надання житлово-комунальних послуг та у відповідності з чинним законодавством; б) з юридичної точки зору житлово-комунальну послугу також можна охарактеризувати як суспільні відносини між її постачальником та споживачем з приводу надання вказаної послуги; житлово-комунальні послуги є діючим фактором в нормативному регулюванні сфери житлово-комунального господарства, що мають за мету підвищення якості та ефективності цих послуг згідно з договорами про їх надання” [9, с. 353].

На думку А. Кузнецова та С. Бовдуй, під сферою житлово-комунальних послуг слід розуміти сукупність споживчих вартостей матеріальних та нематеріальних благ у вигляді корисних ефектів та диференційованих індивідуальних цінностей, які задовольняють потреби людей, що проживають на конкретній території [6].

Наступне визначення ЖКП обґрунтовує В. Рибачук: „Житлово-комунальні послуги - це конкретний результат економічно корисної діяльності, яка виражає відносини між виробниками та споживачами з виробництва, відновлення й підтримання належного технічного та санітарно-гігієнічного стану об'єктів житлово-комунального призначення, що виявляється або у вигляді товару, або у вигляді дій чи діяльності”. Дане формулювання містить явне протиріччя: послуги - результат діяльності, що виявляється у вигляді товару.

Державне управління в ЖКГ значною мірою обумовлене особливостями цієї галузі, серед яких найбільш значними є такі:

1) висока соціальна значимість, що зумовлює контроль з боку держави та державне регулювання;

2) високий рівень комплексності, великі площі обслуговування, різноманітність видів робіт;

3) одночасність та місцевий характер виробництва та споживання послуг, а отже - відсутність запасів готової продукції;

4) специфічна структура основних засобів та витрат;

5) неможливість відмови від житлово-комунальних послуг;

6) специфічність взаємовідносин та розрахунків зі споживачами послуг;

7) монополізм галузі та невизначеність питань власності.

Думки про механізм регулювання сфери ЖКГ будуються в залежності від того, розглядаються житлово-комунальні послуги як приватне благо або як суспільне благо. Ряд вчених (Т. Качала, О. Поважний, А. Мельник та ін.), які є розробниками програм з реформування ЖКГ, розглядають платежі споживачів як головне джерело покриття витрат підприємств ЖКГ. У той же час вони констатують, що зберігається потреба у бюджетних коштах на фінансування робіт з модернізації та капітального ремонту об'єктів ЖКГ, а також надання пільг та субсидій на оплату житлово-комунальних послуг. В якості основного джерела коштів для розвитку об'єктів ЖКГ ними пропонується інвестиційна складова тарифів на оплату житлово-комунальних послуг. Відповідно до державної програми реформування житлово-комунального комплексу перехід до повної платності житлово-комунальних послуг для населення забезпечить підвищення інвестиційної привабливості галузі [4; 8].

А. Ряховська та Ф. Таги-Заде, виступаючи з критикою офіційної концепції реформування житлово-комунального господарства, пишуть: „... послуги, що є суспільним благом, розглядаються як окремий товар, а тенденція до централізації та концентрації систем комунального обслуговування видається за спадщину планової економіки” [10, с. 29]. Їх позиція будується на тому, що усвідомлення суспільного характеру комунальної діяльності є необхідною умовою для створення економічних механізмів, що дозволяють звести до мінімуму саму можливість прояву приватних інтересів у цій сфері. На думку цих вчених, здійснення комунальної діяльності є необхідною умовою для створення економічних механізмів, що дозволяють звести до мінімуму саму можливість прояву приватних інтересів у цій сфері. А надання бюджетної допомоги та підтримка розвитку ЖКГ з боку державних, регіональних та місцевих органів влади, на їхню думку, слід розглядати не як благодійність, а як нормальну форму участі у фінансуванні суспільних потреб.

На нашу думку, протилежна позиція цих вчених, відповідно від попередніх, заснована на тому, що комунальна діяльність носить суспільний характер, а послуги, які споживаються, колективний, тобто мають риси суспільних потреб.

Висока соціальна значущість та монополізм галузі обумовлюють необхідність державного регулювання тарифів на послуги підприємств житлово-комунального господарства, яке здійснюється шляхом встановлення граничних рівнів рентабельності, обмеження зростання витрат на оплату праці, затвердження рівня тарифів тощо.

Залежно від порядку затвердження цін і тарифів житлово-комунальні послуги поділяють на три групи [2, с. 180]:

1) послуги з постачання електроенергії та природного газу, тарифи на які затверджуються центральними органами управління;

2) послуги, тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування: утримання будинків, споруд та прибудинкових територій; централізоване водопостачання та водовідведення; централізоване опалення; прибирання, вивезення та знешкодження побутових відходів;

3) послуги, ціни і тарифи на які визначаються договорами сторін.

Технічна відсталість галузі зумовлює незадовільний рівень житлово-комунальних послуг та нераціональне використання ресурсів (значні втрати води, тепла тощо). Неможливість відмови від житлово-комунальних послуг та монополізм галузі при недостатньому рівні доходів значної частини населення зумовлює як неможливість вибору іншого постачальника цих послуг, так і низький рівень їх оплати, значну заборгованість споживачів послуг, а отже, і складне фінансове становище окремих підприємств ЖКГ.

У відповідності зі сформованою раніше системою поглядів щодо сутності житлово-комунальних послуг, вважалося, що ЖКП носять подвійний характер - надаються у вигляді доведених до споживача матеріальних носіїв (газ, теплова, електрична енергія, вода) з певними показниками якості, а також у вигляді безпосередньо робіт на об'єкті (обслуговування житлових будинків, санітарна очистка, ремонт).

Послуги по доведенню до споживачів матеріальних носіїв (вода, енергія, тепло, газ тощо) традиційно називаються комунальними послугами, а так звані роботи на об'єктах житлового фонду відносяться до житловим послуг. Проте чіткого поділу ЖКП на комунальні та житлові немає, тому визначимо межі робіт, що включаються до складу даних послуг. Одночасно комунальні послуги розглядаються як результат господарської діяльності, спрямованої на задоволення потреб фізичної або юридичної особи в забезпеченні холодною й гарячою водою, водовідведенням, газо- та електропостачанням, опаленням, а також вивезенням побутових відходів у порядку, встановленому законодавством. Відповідно, під житловими послугами маються на увазі послуги з технічної експлуатації житлового фонду. У цій ситуації виробники прагнуть повернути витрачені кошти та отримати прибуток, споживачі задовольнити власні потреби, а вирішення протиріч здійснюється через державне регулювання з боку державних і місцевих органів влади.

Як слушно зазначає Н. Косарева, однією з особливостей ринку житлово-комунальних послуг є те, що відкриваються можливості для вільного і швидкого переливання капіталів з однієї галузі в іншу залежно від зміни кон'юнктури, а також зміни розміщення продуктивних сил по територіях [5, с. 118].

При цьому В. Куйбіда вважає, що ринок житлово-комунальних послуг специфічний: населення не може контролювати обсяг та якість наданих послуг, торгуватися по ціні та навіть відмовитися від їх споживання. Обсяг споживання залишається невідомим; немає ясності щодо того, що саме є об'єктом продукту торгу (ресурси, параметри комфорту, за якими оцінюється сам факт надання або відсутності послуги та якість роботи підприємств ЖКГ [7].

Незважаючи на наявність специфічних елементів в побудові системи забезпечення житлово-комунальними послугами спробуємо конкретизувати суб'єкти ринку ЖКП.

Суб'єктами послуг є населення, підприємства, організації, установи та держава в особі законодавчої, виконавчої, судової влади, Уряду, адміністрацій регіонів. На ринку ЖКП формується попит основних споживачів: населення та юридичні особи. Особливістю є присутність на даному ринку держави, яка стимулює попит населення на ЖКП шляхом надання субсидій. Попит на ЖКП пред'являють власники житла та легальні орендарі. Конкретні характеристики попиту визначаються такими факторами як рівень добробуту покупців, їхні особисті переваги і думки, що панують у суспільстві, ціни на доповнюючі та конкуруючі блага та послуги. Що стосується обсягу попиту на ЖКП, то він при інших рівних умовах визначається їх ціною, тобто при збільшенні ціни знижується обсяг попиту. Відповідно до закону попиту, чим нижче вартість послуги, тим більшу кількість цієї послуги готовий купити покупець, за інших рівних умов. Тобто, ціна попиту - це максимальна ціна, яку згоден сплатити споживач при покупці даної послуги.

Пропозицію на даному ринку ЖКП здійснюють:

- підприємства-постачальники житлово-комунальних послуг, що відносяться до групи природних монополій;

- підприємства-постачальники житлово-комунальних послуг, а також економічно пов'язані з природними монополіями підприємства, що діють на основі ринкових механізмів функціонування, тобто конкурентного, вільного ціноутворення на їхню продукцію в рамках функціонування ринку ЖКП;

- організації, що спеціалізуються на професійному управлінні в рамках функціонування ринку ЖКП.

Таким чином, продавці послуг представляють іншу сторону ринкових відносин - пропозицію. Як пропозиція будь-якого блага, пропозиція ЖКП пов'язана прямою залежністю з ринковою ціною послуги, чим більш високу ціну готові платити покупці, тим більша кількість фірм діятиме в галузі та обсяг пропозиції зросте. У цьому полягає закон пропозиції. Залежність, що зв'язує ціну послуги, ціну ресурсів та факторів її виробництва, рівень технології, податки, дотації, а також кількість виробників, що пропонують дану послугу, називається загальною функцією пропозиції.

Висновки та перспективи подальших наукових досліджень

Отже, на нашу думку, подальший розвиток теорії державного управління сферою житлово-комунальних послуг потребує наукового тлумачення понятійно-категорійного апарату. Зокрема, ми пропонуємо наступне трактування механізму управління сферою житлово-комунальних послуг - це багаторівнева ієрархічна система взаємопов'язаних між собою елементів (державні, регіональні та місцеві органи управління, житлово-комунальні підприємства, обслуговуючі компанії, власники житла та їх громадські об'єднання), а також способів їх взаємодії (інтеграція, кооперація), під впливом яких гармонізуються економічні інтереси держави, власників житлового фонду, підприємств житлово-комунальної сфери, суспільства в цілому.

Підсумовуючи, зазначимо, що із питання „місцевого значення” державне управління житлово-комунальними послугами перетворилося на ключове питання державної соціально-економічної політики, яке вимагає комплексного системного підходу при реалізації та управлінні процесом реформи, як на державному рівні, так і на рівні регіонів, що є безумовним та перспективним щодо наших наступних наукових досліджень.

Використана література

1. Альшевских А. Г. Новые подходы к реформированию отрасли / А. Г. Альшевских // Жилищное и коммунальное хозяйство. 2003. № 4. С. 12-15.

2. Вакуленко В. Проблеми управління комунальною власністю великих міст в сучасних умовах / В. Вакуленко // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. 1996. № 1. С. 172-185.

3. Закон України: Про житлово-комунальні послуги від 24.06.2004 р. № 1875-IV [Електронний ресурс]. Режим доступу:http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1875-15/page2.

4. Качала Т. М. Наукові засади реформування та розвитку житлово-комунального господарства: монографія / Т. М. Качала, О. С. Поважний, О. П. Попов та ін.; Міністерство освіти і науки України, Донецький державний університет управління. Черкаси: Брама-Україна, ЧДТУ, 2011. 436 с.

5. Косарева Н. Проблемы реформирования жилищного сектора / Н. Косарева, С. Сиваев // Общество и экономика. 2001. № 1. С. 112-145.

6. Кузнецов А. О. Державне управління в галузі житлово-комунального господарства: напрямки реформування / А. О. Кузнецов, С. С. Бовдуй [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua.

7. Куйбіда В. Функції місцевого самоврядування в Україні: аналіз і прогноз / В. Куйбіда // Вісник УАДУ при Президентові України. 2000. № 1. С. 294 - 298.

8. Мельник А. Ф. Організація економічного механізму розвитку територіального комплексу послуг: [монографія] / А. Ф. Мельник. Тернопіль: Збруч, 1997. 252 с.

9. Мирза С. С. Щодо питання про визначення поняття житлово-комунальної послуги / С. С. Мирза // Вісник Нац. ун-ту внутр.справ. 2004. Вип. 27. С. 350 - 355.

10. Ряховская А. Н. Анализ механизмов ценовых отношений в коммунальной деятельности / А. Н. Ряховская, Ф. Г. Таги-заде // Проблемы современной экономики. 2008. № 3. С. 28 - 35.

11. Черняк В. З. Жилищно-комунальное хозяйство: [учеб. пособие] / В. З. Черняк. М.: КноРус, 2008. 391 с.

Размещено на Allbest.ru