32

Размещено на http://www.allbest.ru/

Належний адміністративний процес як чинник ефективного забезпечення законності у державному управлінні

Л.М. Бєлкін,

кандидат технічних наук, старший науковий співробітник,

директор ТОВ "Газета", Донецька область

У статті з'ясовується сутність адміністративного процесу у контексті загальнотеоретичних уявлень про "юридичний процес"; взаємозв'язок адміністративного процесу та адміністративної процедури у контексті загальнотеоретичних уявлень про "юридичну процедуру"; доводиться необхідність універсального розуміння адміністративного процесу, виявлення його загальних ознак та їх роль у забезпеченні законності у державному управлінні.

Ключові слова: юридичний процес, адміністративний процес, юридична процедура, адміністративна процедура, судовий процес, адміністративна юстиція.

This article examines the nature of the administrative process in the context of the general theoretical ideas about the "legal process", the relationship of the administrative process and administrative procedures in the context of the general theoreticalconcepts of "legal procedure", the need to prove the universal understanding of the administrative process, identifying its common characteristics and their role in ensuring the rule of law in governance.

Keywords: legal process, administrative process, legal procedure, administrative procedure, litigation, administrative justice.

Вступ. Сучасний суспільно-політичний та державно-правовий розвиток держав спрямований на зосередження найголовніших повноважень у сфері виконавчої влади. Такий стан є загальновизнаним, і більшість вчених трактує його як об'єктивний результат еволюції сучасної державності [1, с.471]. Як зазначає Ж.Л. Местр, у сучасній сфері державного управління практично немає таких секторів, які б повністю випадали з-під адміністративно-правового контролю виконавчої влади [2]. Таке зростання ролі органів виконавчої влади є наслідком трансформації сучасної держави та функцій публічної влади, у результаті чого ці органи стали, по суті, головним засобом здійснення управління державними справами. Отже, втручання держави в управління певними сферами призводить до участі у цьому втрачання органів виконавчої влади, а відтак і адміністративно-правових засобів забезпечення такого втручання.

Водночас, таке підсилення втручання містить і небезпеки для суспільства. Так, у Рекомендації № R (84) 15 Комітету Міністрів РЄ [3, 4] зазначається, що дедалі зростає ряд сфер, в які органи державної влади здійснюють своє втручання, та з огляду на це іноді в своїй діяльності вони впливають на права, свободи та інтереси осіб і можуть таким чином завдати їм шкоди.

Як зазначає В.Б. Авер'янов, участь у певних правовідносинах особливого суб'єкта - тобто такого, у якому уособлюється так звана "публічна адміністрація" - у вигляді державних органів виконавчої влади або виконавчих органів місцевого самоврядування, є об'єктивним критерієм кваліфікації цих відносин як адміністративно-правових. Адміністративне право регулює взаємовідносини між вищезазначеними органами та приватними особами щодо забезпечення необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів [5, с.29]. Фактором належного регулювання цих взаємовідносини як інструмента демократичних перетворень постає адміністративний процес, який виражає динаміку, пов'язує право з конкретним буттям [6, с.1]. Отже, подальше дослідження проблематики, пов'язаної з адміністративним процесом, є актуальним.

Аналіз останніх наукових досліджень. Адміністративний процес - складне явище, системний характер якого обумовлюється значним обсягом предметної регламентації, що охоплює найрізноманітніші сфери діяльності публічної адміністрації та численні категорії індивідуальних справ. На цьому тлі вартою на особливу увагу постає проблема наукової детермінації окремих складових адміністративного процесу. Адже від того, наскільки динамічно буде вирішуватись проблема ланок системи адміністративного процесу, залежатиме вся кодифікаційна діяльність у царині адміністративно-процесуального права, а також ефективне функціонування усієї системи державної влади на благо людини, суспільства та держави у цілому [6, с.1].

Проблематику адміністративного процесу досліджували у своїх роботах радянські, російські та українські вчені-правознавці В.Б. Авер'янов, С.С. Алексєєв, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, В.М. Бевзенко, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, В.В. Галунько, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, В.М. Горшеньов, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.І. Курило, В.Я. Малиновський, В.І. Олефір, А.О. Селіванов, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценко, М.В. Цвік та ін. Водночас, така велика кількість дослідників і робіт, попри широту охоплення проблематики, призводить також і до великої кількості зовнішньо неузгоджених поглядів [7, 8]. Крім того, теоретичні міркування з приводу адміністративного процесу здебільшого не знаходять виходу у практичну площину. Тому подальше дослідження та вирішення цих питань є актуальним.

Постановка завдання. Завданням даної роботи є аналіз сутності категорії "юридичний процес" і його застосовності до дослідження сутності "адміністративного процесу"; аналіз сутності категорії "юридична процедура", її застосовності до дослідження сутності "адміністративної процедури"; з'ясування взаємозв'язку юридичного процесу та юридичної процедури та застосовності методології дослідження такого зв'язку щодо адміністративного процесу та адміністративної процедури; виявлення загальних ознак адміністративного процесу та їх роль у забезпеченні законності у державному управлінні.

Результати. На даний час в Україні розширюється сфера і вдосконалюється процесуальна регламентація усіх видів державної діяльності. Очевидно, що численні матеріальні норми права у сфері державного управління не можуть повноцінно реалізовуватися без вдосконалення відповідного процесуального механізму. Значною мірою це обумовлено тією обставиною, що органи управління діють у всіх сферах життя суспільства, видаючи безліч нормативних актів з широкого кола питань, у тому числі і такі, що зачіпають права і свободи конкретних громадян, а також юридичних осіб. У свою чергу, громадяни практично щодня звертаються у різні виконавчі органи для вирішення конкретних питань, пов'язаних з реалізацією і захистом наданих їм прав, виконанням покладених на них обов'язків. Різноманітні і складні взаємини і виконавчих органів держави між собою, вони вимагають належного вирішення проблеми їх взаємодії з різними недержавними структурами. Механізм такої взаємодії потребує чіткого адміністративно-процесуального регулювання. Це являє собою найважливішу передумову забезпечення правової захищеності громадян, з одного боку, і чіткого, належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади, з іншого [9, с.6].

Водночас, як зазначає С. Стеценко [7, с.39], сучасний стан адміністративно-правової науки свідчить про наявність низки невирішених питань теоретико-методологічного характеру. Серед них виокремлюється своєю тенденцією до "хронізації" розуміння сутності адміністративного процесу та його місця у системі українського права. На зазначене звертає також увагу й Т.О. Коломоєць [10, с.214], зауважуючи, що визначення поняття адміністративного процесу залишається дискусійним та остаточно не вирішеним. Наводяться різні аргументи на користь того чи іншого підходу.

Зокрема, С. Стеценко [7, с.40] виділяє такі підходи до розуміння суті адміністративного процесу:

а) адміністративний процес - це виключно адміністративне судочинство;

б) адміністративний процес - це виконавчо-розпорядча діяльність органів публічного управління;

в) адміністративний процес - це діяльність із притягнення до адміністративної відповідальності та застосування заходів адміністративного примусу;

г) адміністративний процес - це складова більш широкої категорії - адміністративної процедури.

Близьку за змістом класифікацію пропонує В.Б. Авер'янов [11, с.588]:

а) порядок розгляду справ у адміністративних судах (тобто адміністративне судочинство);

б) порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підготовки та прийняття нормативних й індивідуальних правових актів (це так званий позитивний, адміністративний процес);

в) порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду скарг приватних осіб (тобто так званий квазіюрисдикційний адміністративний процес);

г) порядок застосування заходів адміністративного примусу (тобто юрисдикційний адміністративний процес).

В.П. Тимощук наводить низку відмінних концепцій і розуміння та визначення адміністративного процесу, які умовно називає і групує так [10, с.213-214; 12, с.9]:

а) деліктна та юрисдикційно-деліктна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду справ про адміністративні проступки та застосування заходів адміністративного примусу);

б) юрисдикційна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та адміністративне судочинство);

в) судочинна (стосується лише адміністративного судочинства);

г) адміністративно-юстиційна (передбачає охоплення відносин щодо розгляду скарг в адміністративному порядку та адміністративне судочинство);

ґ) управлінська (охоплює всю діяльність органів публічної адміністрації);

д) позитивно-управлінська (охоплює діяльність органів публічної адміністрації, за винятком відносин щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення);

адміністративний процес державне управління

е) широка (включає всі відносини щодо застосування адміністративно-правових норм будь-якими суб'єктами, а також застосування у низці випадків матеріальних норм інших галузей права).

Отже, на даний час немає єдності не тільки щодо сутності категорії "адміністративний процес", але й щодо класифікації підходів до визначення сутності цієї категорії. Водночас, деякі автори взагалі відокремлюють адміністративний процес як процес виключно розгляду судових справ адміністративними судами від адміністративної процедури як порядку розгляду справ у позасудовому порядку [8].

Такий різнобій у розумінні адміністративного процесу та його взаємозв'язку з адміністративною процедурою свідчить про те, що у межах суто адміністративного права однозначно вирішити це питання неможливо, - доцільно застосувати більш загальні закономірності теорії держави і права. Так, відомий радянський вчений, доктор юрид. наук, проф.В.М. Горшеньов розглядає адміністративний процес як різновид юридичного процесу [13, с.66].О.М. Бандурка і М.М. Тищенко дають визначення адміністративного процесу через загальне поняття юридичного процесу [9, с.6]. О.В. Кузьменко [6] дійшла висновку про плідність застосування до дослідження категорії "адміністративний процес" сучасних уявлень про "юридичний процес". Отже, категорії "процес" та "адміністративний процес" розглядаються як загальне та окреме (див. також [8, с.16]).

Прихильником і по суті основоположником [14] теорії уніфікованого розуміння юридичного процесу був проф. В.М. Горшеньов. Обстоюючи важливість такого уніфікованого розуміння, він вважав, що таке розуміння буде сприяти виробленню схеми наукової побудови системи процесуального права, що у свою чергу полегшить вирішення проблем удосконалення чинного процесуального законодавства, прискорить формування нових процесуальних галузей, допоможе визначити оптимальне місце процесуального права у системі права і особливо ступінь його значення як нормативного способу зміцнення режиму законності [13]. Переваги такого підходу, додає М.В. Цвік [15, с.402], полягають також у тому, що у кінцевому результаті забезпечуються сприятливі умови для оптимального міждисциплінарного (міжгалузевого) спілкування, взаєморозуміння між представниками різних галузей юридичної науки, перш за все теорії держави і права та всіма спеціальними юридичними науками. У роботі [13] В.М. Горшеньов визначив підстави такого уніфікованого розуміння, а саме:

це розгляд певної юридичної справи, тобто таких обставин і фактів, які ґрунтуються на праві (законі) і тягнуть певні юридичні наслідки. Це головна, визначальна властивість юридичного процесу як правової форми [13, с.52-53];

це діяльність по здійсненню операцій з нормами права. Найважливішою умовою для правильного вирішення справи слід визнати правильний вибір норми права, що адекватно регулює відносини у справі, яка підлягаю вирішенню [13, с.54];

це правова форма діяльності уповноважених на те органів держави і посадових осіб і саме у межах, визначених нормами права. Тільки у цьому контексті В.М. Горшеньов виділяє суди як безальтернативні у контексті здійснення судочинства [13, с.55];

це вимога до високого професійного рівня організаторів та виконавців процесу. Дана вимога логічно виводила необхідність для суспільства професії юриста (як зауважував В.М. Горшеньов, не менш важлива, ніж інженер, агроном чи економіст) [13, с.56];

це діяльність, результати якої обов'язково оформлюються у відповідних процесуальних документах. При цьому В.М. Горшеньов звертає увагу на те, що це не тільки документи судів, але й позасудових органів, а самі документи повинні мати заздалегідь встановлену процесуальну форму. Правда, вчений розглядає тільки акти індивідуальної дії, а відтак за межами розгляду залишається прийняття нормативно-правових актів [13, с.58-59];

це діяльність, що викликає об'єктивну потребу у процедурно-процесуальній регламентації. Відповідні процесуальні норми регулюють абсолютно усі процесуальні дії та діяльність усіх учасників процесу, незалежно від їх правового статуту. Але все ж основна функція процесуальних норм у юридичному процесі полягає у тому, щоб створити атмосферу найбільшого сприяння безпосередньо зацікавленим учасникам: позивачу, потерпілому, відповідачу, третім особам, звинуваченому чи підсудному! Стосовно учасників-організаторів процесу, тобто суб'єктів, що виконують свої службові функції у юридичному процесі, призначення норм процесуального права полягає у забезпеченні оптимальності дії та ефективності отримання юридичних результатів. Звідси зрозуміла і загальна природа, а також призначення процесуального права: воно є похідним від матеріального права та обслуговує потреби ефективної реалізації останнього [13, с.59]. Зазначимо, що ці вимоги, які висувалися до радянського юридичного процесу, є особливо актуальними для України, яка проголосила людину найвищою соціальною цінністю (ст.3 Конституції України);

це діяльність, що безпосередньо пов'язана з необхідністю використання методів і засобів юридичної техніки [13, с.60-61].

Узагальнюючи думки авторів, що підтримують позиції уніфікованого розуміння юридичного процесу, доктор юрид. наук О.І. Миколенко [16, с.5-6] зазначає, що до цієї групи науковців цілком обґрунтовано можна віднести таких, як О.М. Бандурка і М.М. Тищенко [9, с.9-10], С.М. Махіна [17, с.42-44], Д.М. Бахрах [18, с.153], В.Д. Сорокін [19, c.446-451]. Так, О.М. Бандурка і М.М. Тищенко вказують, що юридичний процес характеризують такі основні і додаткові ознаки [9, с.9-10]: по-перше, це організаційна форма діяльності, яка завжди пов'язана з розглядом таких обставин і фактів, які базуються на праві (законі) і тягнуть певні юридичні наслідки; по-друге, являє собою сукупність правових форм діяльності виключно вповноважених на те суб'єктів; по-третє, це така галузь людської практики, яка являє собою органічну взаємозв'язану систему дій щодо вчинення операцій з нормами права; по-четверте, завжди розглядається як діяльність, результат якої закріплюється прийняттям відповідних правових (таких, що мають офіційний характер і встановлену законом форму) актів; по-п'яте, це така діяльність, яка об'єктивно потребує процесуальної регламентації; по-шосте, для юридичного процесу необхідне використання різних методів і засобів юридичної техніки, досягнень науково-технічного процесу.

О.В. Кузьменко [6, с.11] зазначає, що усі правові форми діяльності органів держави мають споріднену природу, будуються на однакових принципах і тому повинні відповідати одним і тим же визначальним вимогам структурного та функціонального характеру. Спираючись на загальне розуміння філософської категорії "процес", можна стверджувати, що юридичний процес об'єднує всі нормативно-регламентовані процесуальні форми правової діяльності, які є системою взаємопов'язаних, спеціально упорядкованих, розташованих у певному порядку дій та операцій, що підпорядковані певній меті і приводять (за допомогою відповідних прийомів та засобів) до конкретного результату.

Узагальнююче визначення юридичного процесу дає М.В. Цвік [15, с.402], відповідно до якого юридичний процес - це урегульований процесуальними нормами порядок діяльності публічних суб'єктів з підготовки, прийняття і документального закріплення юридичних рішень загального або індивідуального характеру.

Разом із тим, існує досить сильна та усталена точка зору про те, що юридичний процес - це виключно судовий процес. Ця позиція, як мінімум щодо адміністративного процесу, виявилася настілки "популярною", що знайшла пряме втілення у законодавство. Так, згідно п. п.4, 5 ч.1 ст.3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), адміністративний процес - правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства, а адміністративне судочинство - діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом. Такий підхід отримав свого часу критику з боку В.Б. Авер'янова, який у своїй посмертній статті [20] наголошував, що запропонований у КАСУ концептуальний підхід слід розцінити як своєрідне "втручання" законодавця в науку без достатніх на це підстав [20, с.13]. У іншій своїй роботі [11] В.Б. Авер'янов слушно зазначав, що у подібному розумінні у нас "адміністративного процесу" до останнього часу взагалі не існувало, оскільки не було як такої адміністративної юстиції, тобто власне адміністративних судів [11, с.586].

З іншого боку, якщо адміністративний процес - це виключно процес за КАСУ, то виникає питання, що робити з "класичним" процесом за Кодексом України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). Він також є частково судовим (при накладанні стягнень у судовому порядку), але у значно більшій своїй частині таким не є. Тобто, вже цей приклад свідчить про неможливість розмежування судових та позасудових процесів.

Варто зазначити, що така точка зору була відома, і з нею вимушений був рахуватися В.М. Горшеньов [13]. Сформулювавши перелічені вище загальні ознаки юридичного процесу як детермінанти його уніфікованого розуміння, вчений вказує, що незважаючи на очевидність цих обставин і незаперечність їх подальшого розвитку, у нашій науці все ще ставиться під сумнів доцільність уніфікованого розуміння процесу і протиставляється юрисдикція позитивній формі діяльності. Тим самим намагаються довести, що широке, уніфіковане розуміння юридичного процесу неможливо з двох обставин: по-перше, традиційні процеси (цивільний і кримінальний) мають особливу, історично сформовану специфічність, яка виключає будь-які підстави для їх наступності іншими сферами державної діяльності; по-друге, всяка спроба розширювального розуміння зазіхає на автономність юридичного процесу і призводить до його вихолощування і знекровлення [13, с.52]. Зокрема, він зазначав, що види юридичного процесу звичайно групуються за предметною ознакою, коли в якості підстави класифікації враховуються тільки відповідні галузі матеріального права, застосовувані в діяльності певних органів держави. Звідси такі різновиди юридичного процесу, як кримінальний, цивільний, адміністративний, земельний і т.д. Причому, як правило, самі процеси розуміються виключно у судовому значенні [13, с.65].

Разом із тим слід зазначити, що, скажімо, вже кримінальний процес у розумінні кримінальних процесуальних кодексів - як радянського 1963 р., що дістався у спадок незалежній Україні, так і нового - 2012 р., - являє собою не тільки як судовий, але й як досудовий, який здійснюють слідчі і тільки в окремих випадках - слідчі судді. Отже, як і у випадку з КУпАП чітку межу між юридичними процесами - судовим і несудовим - не вдається встановити навіть у межах одного процесуального кодексу.

Данина поглядам на юридичний процес як виключно на судовий процес віддається енциклопедичними чи тлумачними словниками, огляд яких зроблений у роботі [21, с.12-13]. Оскільки більша частина території України донедавна перебувала під російською владою, зазначається у цій роботі, українське право зазнавало домінуючого впливу російської юриспруденції. В цій частині історія права для нас є спільною. Так от, у російській юриспруденції спочатку використовували насамперед термін "процес", розуміючи його як судовий порядок вирішення справ. Приміром, в одному зі словників кінця XVIII століття процес визначається - "як записувати та здійснювати суд" ("как записывать и производить суд") [22, с.174]. У Радянському енциклопедичному словнику 1985 р. процес, з юридичної точки зору, визначається як "порядок розгляду справ у суді, судочинство; судова справа" [23, с.1071], хоча власне "адміністративний процес" визначається як "діяльність державних органів щодо вирішення конкретних адміністративних справ у сфері державного управління" [23, с.23]. На цьому прикладі видно суперечливість у розумінні та визначеннях загального поняття "процес" і окремого - "адміністративний процес". Крім того, відлунням таких поглядів є одне з визначень, яке надає поняттю "процес" словник [24, с.738], а саме: визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні й розгляді кримінальних, а також інших справ; сам розгляд справи судом. Крім того, "процесуальний" - належний до судового процесу, до судочинства взагалі. Разом із тим, у наведених визначеннях є певна суперечність: якщо юридичний процес - це судовий процес, то відносити до такого процесу слідчу діяльність є неправомірним. А якщо слідча діяльність - це також процес, то виходить, що розуміння процесу як виключно судовому є очевидно обмеженим.

Отже, розуміння юридичного процесу як виключно судового процесу є досить поширеним, причому не стільки на доктринальному рівні, скільки на рівні практичного праворозуміння. Водночас, досить сміливим є ототожнення понять "процес" і "юстиція", як це зроблено у роботі [21, с.12] при розгляді поглядів, висловлених у Словнику юридичних і державних наук 1901 р. [548]. Автори останнього тлумачили самме поняття "адміністративна юстиція" і самме це поняття вони визначили як "вирішення спорів щодо законності розпоряджень органів управління та самоврядування, що починаються особливим адміністративним позовом та здійснюються особливими установами, які називаються судами адміністративними" [25, с.126]. Водночас, і у словнику [24, с.1000] слово "юстиція" визначається як правосуддя, судочинство, а також сукупність державних органів, що займаються судочинством; система судових установ. Самме як "адміністративне судочинство" розглядають адміністративну юстицію І.Л. Бородін [26, с.7], Ю.В. Георгієвський [27], С.Т. Гончарук [28, с.39], В.І. Курило [29, с.17], О.М. Пасенюк [11, с.9-62], автори численних статей, присвячених адміністративній юстиції в енциклопедії [30, с.48-51] (О. Джужа, В. Колпаков, О. Кузьменко, Ю. Орлов, Ю. Римаренко, Ю. Шемшученко, І. Шруб) та ін. Отже, ототожнювати поняття "адміністративна юстиція" та "адміністративний процес" є передчасним.

Для узгодження поглядів щодо універсального розуміння юридичного процесу та розуміння юридичного процесу тільки як судового запропонована концепція широкого і вузького розуміння юридичного процесу [31]. Юридичний процес у широкому розумінні - комплексне і багатоаспектне поняття, що характеризує сукупність усіх правових форм діяльності державних органів (парламенту, президента, уряду, суду, прокуратури тощо) та інших уповноважених суб'єктів, яка пов'язана зі здійсненням у визначеному законом порядку юридично значущих дій і спричиняє певні правові наслідки. Юридичний процес у вузькому розумінні - узагальнююче поняття, що характеризує регламентований законом порядок конституційного судочинства, провадження у цивільних, господарських і кримінальних справах, а також діяльності органів (службових, посадових осіб) адміністративної юрисдикції і судових установ з розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Разом із тим, така класифікація навряд чи може бути прийнятною. По-перше, вона все одно не вирішує питання відмежування юридичного процесу як судового процесу від інших різновидів процесу, оскільки до юридичного процесу у вузькому розумінні віднесені небудови процеси розгляду справ про адміністративні правопорушення несудовими органами. По-друге, як правильно зазначає В.П. Тимощук [12, с.9], правові категорії у різних галузях права не повинні бути суперечливими чи, тим більше, взаємовиключними, адже право має складати собою єдину узгоджену систему. Отже, або явище "урегульований процесуальними нормами порядок діяльності публічних суб'єктів…" має цілісну природу і має якусь узагальнюючу назву, наприклад "юридичний процес", або юридичним процесом є інше явище - судовий процес у всіх його проявах. Але тоді виникає питання про те, до якої групи правових явищ відноситься вирішення юридичних справ у несудових провадженнях. В роботах [12, 21] це питання вирішується розмежуванням юридичного процесу як судового процесу та юридичної процедури яквирішення юридичних справ у несудових провадженнях. Однак такий підхід розглядається виключно стосовно адміністративного процесу та адміністративної процедури. Виникає питання, чи виправданий такий підхід з точки зору загальної теорії юридичних процедур.

Перш ніж перейти до аналізу значення понять "юридичний процес" та "юридична процедура", доцільно розглянути визначення цих понять у загальновизнаному значенні. Так, словник [24, с.737] надає три варіанта визначення слова "процедура" (від лат. рrосеdеге - просуватися):

1) офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ;

2) лікувальні, профілактичні або загартовуючі заходи (душ, ванна, масаж тощо);

3) у програмуванні - поняття, що в багатьох мовах програмування застосовується на означення типових частин алгоритмів, які використовуються неодноразово або у багатьох програмах.

Для слова "процес" (від лат. рrосеssиs - плин, хід) словник [24, с.738] також надає три визначення:

1) послідовна зміна фаз розвитку предметів і явищ, що відбувається закономірним порядком;

2) сукупність ряду послідовних дій, спрямованих на досягнення певного результату. Дається і третє визначення, яке наводилося вище як визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні й розгляді кримінальних, а також інших справ; сам розгляд справи судом, тобто щодо його юридичної специфіки.

Варто зазначити, що в українському "Словнику іншомовних слів" [12, с.557], яким послуговуються автори роботи [21, с.13] процедура тлумачиться як "офіційно встановлений чи прийнятий за звичаєм порядок, послідовність дій для здійснення або оформлення якихось справ", а "процес" як "визначений законом порядок діяльності слідчих і судових органів при розслідуванні і розгляді кримінальних, а також інших справ; сам розгляд справи судом". Отже, у цих визначеннях немає розбіжностей з наведеними у словнику [24]. Якщо ж розглянути особливості цих визначень по суті та з урахуванням латиномовного першоджерела, то можна дійти висновку, що "процес" розуміється здебільшого як рух будь-якого явища від певного початкового стану до певного кінцевого стану, а процедура - це складові частини цього руху.

Аналогічний підхід має місце і у інших сферах діяльності людини. Так, у дисертаційному дослідженні [33, с.5] лікувальний процес визначений як складний циклічний процес, який включає в себе збирання й обробку медико-біологічних даних, постановку діагнозу, вибір стратегії і тактики лікування, проведення лікувальної процедури. Тобто, лікувальна процедура є складовою частиною лікувального процесу. При цьому енциклопедія [34] визначає лікувальні процедури як конкретні дії, що проводяться з лікувальною або профілактичною метою. До лікувальних процедур належать промивання очей, змазування глоткового кільця і мигдалин, клізми, спринцювання, накладання компресів та грілок, катетеризація сечового міхура, водолікування, обгортання та ін.

У математиці та обчислювальній техніці обчислювальний процес - це послідовність виконання команд програми [35, с.5]. Водночас, обчислювальний процес включає в себе пов'язані між собою обчислювальні процедури: організація обчислювального процесу, перетворення даних і відображення даних [36]. Отже, і у даному випадку маємо обчислювальні процедури як складові частини обчислювального процесу.

Таким чином, співвідношення процес-процедура у загальному розумінні, так і аналогічне співвідношення у окремих сферах людської діяльності приблизно співпадають: процес - це рух будь-якого явища матеріального світу, а процедура - це складові частини цього руху.

Існування юридичної процедури (правової процедури) як особливого цілісного правового явища досліджується та доводиться у дисертаційних дослідженнях [37, 38]. Так, у дослідженні [38] визначено змістовне поняття правової процедури як нормативно врегульованої певної послідовності дій, пов'язаних цільовим напрямком, що здійснюються в імперативній чи диспозитивній формах, у певні строки, а результати здійснення дій мають юридичну фіксацію. Характерними ознаками правової процедури автор вважає: чіткий цільовий напрям здійснення правової процедури, обмеження процедур у часі, певний результат здійснення процедури, юридична фіксація процедури, активна роль учасників процедури в її здійсненні. Складовими елементами правової процедури виокремлено: фактичні дії суб'єктів та юридична фіксація цих дій [38, с.4-5]. Проаналізувавши співвідношення правової процедури та юридичного процесу, дослідниця дійшла висновку, що правові процедури потрібні для впорядкування юридичного процесу. Юридичний процес містить правові процедури, що виступають "допоміжним" механізмом здійснення юридичного процесу, є його складовими. Сутнісне призначення і процедури, і процесу однакове - гарантувати існування правової реальності, упорядкувати здійснення відносин у межах правового поля. Там, де існують проблемні чи складні питання втілення норм права на практиці в межах процесу, законодавець установлює відповідну процедуру, виконання якої є єдиною можливістю для подальшого розвитку процесу [38, с.6-7].

У дослідженні [37, с.8] поняття "юридична процедура" визначається як самостійний різновид соціальної процедури, що регламентується відповідними процедурними нормами права, має офіційний правовий характер, складається із певної послідовності дій суб'єктів юридичної процедури, в результаті чого досягається певний результат у вигляді зміни правової дійсності. У роботі в найбільш повному вигляді порівнюються ознаки юридичної процедури та юридичного процесу та встановлюються:

відмінні ознаки: юридична процедура має організаційну сутність, оскільки націлена на організацію роботи відповідних суб'єктів в сфері права, а юридичний процес має процедурну сутність, оскільки складається з системи послідовних вироблених дій уповноважених суб'єктів; юридична процедура характеризує зміст, а юридичний процес характеризує форму юридичної діяльності; юридична процедура може бути закріплена як за допомогою правових норм, так і традицій і звичаїв, а юридичний процес має правовий характер закріплення; юридична процедура становить певну систему, що складає зміст юридичного процесу, а юридичний процес є цілісним явищем, що складається із системи послідовних стадій; юридична процедура визначає зміст діяльності суб'єктів в сфері права, а юридичний процес забезпечує послідовність діяльності суб'єктів в сфері права;

спільні ознаки: обидва явища полягають у юридичній природі та сутності, правовій сфері існування, належності до правової дійсності; здійснюються спеціальними суб'єктами, що мають відповідну освіту та фахові знання; мають інтелектуальний характер, оскільки засновуються на розумовій діяльності суб'єктів юридичної процедури або процесу; мають вольовий характер, що визначається особливим проявом свідомості та волі суб'єктів з метою здійснення повноважень або реалізації прав й законних інтересів; забезпечують реалізацію прав та законних інтересів суб'єктів права; здійснюються у відповідності до чітко встановленого порядку; реалізуються відповідно до системи прийомів, способів та засобів, які мають усталений, практично напрацьований характер.

Зазначимо, що відносно юридичного процесу такі ознаки відповідають розглянутій вище сутності уніфікованого поняття юридичного процесу, запропонованого В.М. Горшеньовим [13, с.52-61].

Таким чином, у загальному вигляді процес є невідривним від процедури: процес - це рух, видозміна явища, а процедура - конкретні матеріально визначені етапи, стадії, елементи цього руху. Самме тому, очевидно, процес і процедура сприймаються у світі майже як синонімічні поняття. Так, М.В. Цвік [15, с.401] зауважує, що, наприклад, у Франції замість Кримінально-процесуального кодексу 1808 р. було прийнято у 1958 р. новий, який має назву Кодекс кримінальної процедури. У США у 1985 р. видано коментар з цивільного процесу "Цивільна процедура". Крім того, у Рекомендації № Rec (2001) 9 Комітету Міністрів РЄ [39] зазначається, що на практиці судова процедура не завжди виявляється найбільш доцільним шляхом вирішення того чи іншого адміністративно-правового спору. У Польщі не робиться розмежування між процесом і процедурою, а порядок розгляду адміністративних справ органами публічної адміністрації визначається Кодексом адміністративного провадження [40]. Не здійснюється такого розмежування і у Нідерландах Так, у цій країні Акт із загального адміністративного права [41] предметом регулювання визначає практично увесь спектр адміністративно-правової діяльності, включаючи як судове, так і позасудове провадження, а саме [8, с.183]:

видання індивідуальних адміністративних актів (розпоряджень), у тому числі за заявою особи;

оскарження розпоряджень в адміністративному порядку шляхом подання "заперечення" та "адміністративної апеляції";

оскарження розпоряджень в судовому порядку.

питання субсидій;

відносини щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства;

порядок вжиття "примусових заходів", тобто фізичних заходів, які застосовуються адміністративним органом чи від його імені й спрямовані проти діяльності (бездіяльності), яка перешкоджає виконанню обов'язків, встановлених статутною нормою або згідно з нею;

деякі загальні питання здійснення повноважень адміністративними органами, зокрема відносини щодо надання права видавати розпорядження від імені адміністративного органу ("манадат") та відносини щодо делегування повноважень.

Отже, протиставляти процес і процедуру неможливо, а тим більше неможливо вважати, що в одних випадках має місце процес, а в інших - процедура, - процес не існує без процедур, а процедури є матеріальним втіленням процесу. Самме у цьому сенсі можна погодитися із В.К. Колпаковим, який зауважував, що категорія "процес" не існує і не може існувати в реальності; він - тільки узагальнений, абстрактний відбиток юридичних подій минулого, що виконує функцію "кальки" для вирішення конкретних справ [42, с.358]. Тобто, процес - це є ідеальний відбиток у людській свідомості сукупності пов'язаних між собою та розташованих у встановленому порядку процедур, у яких, власно, і втілений процес. Тому критика такої позиції, висловлена у роботі [43], є невиправданою.

Водночас, заслуговує на увагу інше положення цієї роботи, а саме положення про те, що розвиток теорії процесу, процесуального права має йти двома шляхами: з одного боку, дослідження у різних галузях права, з іншого - теорія "широкого" юридичного процесу, що бере початок із загальної теорії права. Теоретики права і галузеві спеціалісти у своїх наукових пошуках мають йти назустріч один одному, об'єднуючись на загальному процесуальному рубежі. Наукова думка щодо меж юридичного процесу рухається від максимально вузького до все більш широкого його тлумачення.

Для мети нашого дослідження це означає, що з точки зору загальних уявлень про процес і процедуру, адміністративний процес і адміністративна процедура, як і юридичний процес і юридична процедура, пов'язані один з одним, не існують один без одного, при цьому адміністративний процес завжди втілює рух адміністративної справи, а адміністративна процедура - конкретні матеріально визначені етапи, стадії, елементи цього руху. Водночас, співвідношення адміністративного процесу та адміністративної процедури доцільно дослідити і "знизу", тобто з точки зору особливостей реалізації саме адміністративного процесу та адміністративної процедури. Розглянемо це питання докладніше.

Найбільш послідовно розмежування адміністративного процесу та адміністративної процедури проведено у роботі [8, с.13-18]. Зазначене розмежування здійснене по певним ознакам, з якими у повній мірі погодитися не можна.

1. У класичних процесуальних галузях права - кримінальному та цивільному - ознаками процесу є насамперед наявність спору між сторонами, а також його вирішення судом. Іншими ознаками процесуальності є наявність у сторін процесуальних прав та обов'язків, а також проведення "слухань" [8, с.17]. Однак такий класичний судовий процес як цивільний передбачає не тільки позовне провадження (за наявності спору), але й так зване окреме провадження (розділ IV Цивільного Процесуального Кодексу України 2004 р.), у якому вирішується питання підтвердження наявності чи відсутності неоспорюваних прав (ч.1 ст.234 ЦПКУ). З іншого боку, у провадженнях, які визначаються як "процедурні" цілком можливі "слухання". Наприклад, у Законі ФРН про адміністративну процедуру [44] передбачаються "слухання", у яких свідки зобов'язані давати показання, а експерти - експертні висновки, спеціально регламентуються засоби доказування [44, с. 202, 203]. З іншого боку, Кодекс адміністративного провадження Польщі [40, с.306] передбачав розв'язання спорів про компетенцію між органами одиниць територіального самоврядування та органами урядової адміністрації. Після прийняття Закону Польщі про систему адміністративних судів [45] ці повноваження віднесені до компетенції адміністративних судів (§ 1 ст.1). Закон США про адміністративну процедуру [46] передбачає так зване "змагальне вирішення справи" (adversaryadjudication) [46, с.390]. Цікаво, що у підрозділі ІІ "Адміністративна процедура" передбачаються так звані засоби цивільно-правового захисту і наводиться регуляторна норма такого змісту: за позовом, поданим до [органу публічної адміністрації], суд може зобов'язати орган внести зміни до документу особи на її вимогу або на розсуд суду [46, с.414]. Містяться і інші норми щодо регулювання судового провадження у випадку, коли зацікавлена особа не задоволена рішенням квазісудового органу.

Отже, ознаки "спору" та "слухань" цілком притаманні і тим провадженням, які визначаються як "адміністративні процедури".

2. Адміністративні органи при вирішенні конкретних справ, як правило, наділені власним розсудом. А специфіка адміністративного судочинства полягає в тому, що рамки судового контролю обмежені лише критерієм законності. Рішення адміністративних органів не можуть і не повинні переглядатися судом на предмет доцільності [8, с.17-18].

Це твердження взагалі є помилковим. По-перше, розсуд суб'єкту владних повноважень можливий виключно у межах, встановлених законом (так звані "дискреційні повноваження"). Жодна доцільність не надає права такому суб'єкту виходити за межі закону. По-друге, навіть у цих межах висувається вимога обґрунтованості та розумності прийнятого рішення. Так, згідно Рекомендації Комітету Міністрів РЄ № R (80) 2 [47], під час реалізації дискреційних повноважень адміністративний органа влади дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації [479, с.439]. Якщо адміністративний орган влади, реалізуючи дискреційне повноваження, вирішує відхилитися від загальних адміністративних приписів у такий спосіб, який має несприятливі наслідки для прав, свобод чи інтересів відповідної особи, її має бути повідомлено про підстави такого рішення [47, с.440]. На небезпеку безмежного користування органами влади дискреційних повноважень у контексті корупції та порушення законних прав громадян вказувалося у низці робіт, наприклад [48], а також у роботах автора [49-51]. Тому у сучасних умовах, аз аналогією із судовим прецедентом, висувається вимога так званого адміністративного прецеденту - однакових дій органу влади в однакових умовах [52, 53]. По-третє, є неправильним вважати відсутність компетенції у судів перевіряти вказану доцільність та розумність прийнятих рішень, - адже якщо не буде кому здійснювати вказану перевірку, то вказані вимоги "повисають у повітрі". Так, у Великобританії ще у 1598 р. один з британських судів заявив, що "дискреційна влада - це наука чи розуміння того, як відрізнити брехню від правди, невірне від правильного. а не дії за своїм розсудом і особистим пристрастями". Спираючись на принципи загального права, суди оцінюють дії адміністрації, здійснені в межах наданої їй дискреційної влади, з точки зору їх розумності. У 1948 р. Суд королівської лави у справі Associated Provincial Picture Houses v. Wednesbury Corp. роз'яснив: Суд повинен запитати себе, чи є рішення адміністрації таким, до якого прийшла б "розумна" людина [54]. У Рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Гасан і Чауш проти Болгарії" вказується: "Суд зазначає, що у даному випадку відповідне законодавство не передбачало чітких критеріїв щодо реєстрації керівництва конфесій, що змінилося, а також не передбачало ніяких процедурних гарантій захисту від свавільного використання дискреційних повноважень…". Тобто рішення, прийняте в рамках дискреційних повноважень, але з порушенням принципів ефективного захисту прав громадян та справедливості, було визнано порушення Європейської Конвенції з прав людини і основних свобод (цит. за [55, с.38]). По-четверте, є усі підстави вважати, що КАСУ надає українським судам аналогічні повноваження. Так, згідно ч.3 ст.2 КАСУ, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди, крім перевірки дотримання законності (п.1), перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано (п.2); обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії) (п.3); безсторонньо (неупереджено) (п.4); добросовісно (п.5); розсудливо (п.6); з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації (п.7); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) (п.8); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення (п.9); своєчасно, тобто протягом розумного строку (п.10). Отже, ця сукупність повноважень практично відповідає тим критеріям, які висуває Рекомендація № R (80) 2 до обов'язків органів влади при здійсненні дискреційних повноважень.

Вивчення рішень адміністративних судів України дозволяє дійти висновку, що ці суди, за певних умов, не уникають контролю за розумністю прийняття рішень органами публічної адміністрації у межах дискреційних повноважень. Так, в Ухвалі Вищого адміністративного суду України (далі - ВАСУ) від 01.03.2012 р. по справі № К-8490/09 зазначено [56]: "Суд першої інстанції прийшов до висновку, з яким погодився суд апеляційної інстанції, про те, що адміністративне правопорушення, вчинене позивачем, не є грубим порушенням законодавства України про правовий статус іноземців, не протирічить інтересам національної безпеки України і охорони громадського порядку, не порушує законні інтереси та права громадян України, а тому видворення позивача за межі України та заборона в'їзду протягом п'яти років в Україні є занадто суворим покаранням". До аналогічного висновку прийшов також Вищий адміністративний суд України в Ухвалі від 12.05.2011 р. по справі № К-14541/08 [57]. Зауважимо, що в усіх наведених випадках суб'єкт владних повноважень застосував санкції, фактично передбачені законодавством, проте суди, досліджуючи тяжкість провини, ступіть завданої шкоди приходили до висновків, що санкції є не співмірні з виною, і на цій підставі скасовували "надмірні" санкції.

3. Історично спочатку виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що сприяло розвитку процесуальної гілки судового права - адміністративного процесу. Діяльність же публічної адміністрації та її відносини з громадянами на законодавчому рівні до першої чверті XX століття практично не регулювалися, тому сфери дії адміністративного процесу не було.

У роботі [58] зазначається, що можливість проконтролювати у судовому порядку і тим більше оскаржити рішення органів виконавчої влади (крім верховної), чиновників і посадових осіб вже з XVIII ст. розглядалася у правовій і політичній думці як одна з гарантій належної правової та підзаконної діяльності інститутів управління. Особливо така можливість була важлива для гарантії громадянських прав. Реалізувати ці завдання можна було різними способами: наділити органи звичайної юстиції правами судового контролю управлінських рішень (так вийшло у Великобританії), сформувати особливі адміністративні інститути нагляду (прокуратура, державний контроль і т.п.). У Франції склалася абсолютно самостійна система органів адміністративної юстиції, автономних та відокремлених від звичайної юстиції.

Отже, процеси контролю за діяльністю адміністрацій, як судові, так і позасудові, розвивалися паралельно, тому різкої межі між ними провести неможливо.

Таким чином, виконаний аналіз призводить до висновку, що поняття "адміністративний процес" не можна замінити поняттям "адміністративна процедура", а тому "адміністративний процес" існує всюди, де вирішуються справи адміністративно-правових відносин, тобто справи за участю публічної адміністрації. Зазначене доводить необхідність і правомірність поширення універсального розуміння юридичного процесу і на адміністративний процес. Як правильно зазначається у роботі [43], широке розуміння процесу повинне сприяти, зокрема, більш чіткому нормативному регулюванню і практичному застосуванню на основі загальних правил і принципів у діяльності всіх гілок державної влади, що здійснюють не тільки юрисдикційну діяльність, але й іншу правозастосовну діяльність позитивного характеру. Так, М.Л. Бєлкін [59, с.69-71] пропонує наступну систему ознак і вимог до адміністративно-правових відносин взагалі і адміністративного процесу, зокрема:

а) обов'язкова участь в реалізації цих засобів особливого суб'єкта - тобто такого, у якому уособлюється так звана "публічна адміністрація" - у вигляді державних органів виконавчої влади або виконавчих органів місцевого самоврядування [5, с.29];

б) застосування зазначених засобів виключно на підставі закону, а у випадках, передбачених законом, - і на підставі підзаконних нормативно-правових актів;

в) застосування зазначених засобів виключно в межах компетенції відповідного СВП.

Ознаки за пунктами б) та в) обумовлені прямою нормою ч.2 ст. 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Як зазначається у роботі [60, с.17], дотримання закону є необхідною умовою існування будь-якого державного органу;

г) можливість при реалізації даного процесу застосування державного примусу, який ґрунтується на авторитеті держави і силі закону, наявності законодавства, яке чітко регулювало б зміст, підстави та процедури застосування заходів державного примусу; відповідності діяльності щодо застосування заходів адміністративно-процесуального примусу правовим нормам; та який спрямований на суб'єкт і об'єкт управління, з метою досягнення встановлених параметрів діяльності, вироблення певних форм поведінки та підтримання суспільної дисципліни [1, с.406];

д) реалізація в адміністративних процесах норм права у формі правозастосування. Оскільки, як зазначено вище, реалізація адміністративно-правових засобів ґрунтується на нормах права, така реалізація не може бути здійснена інакше, ніж у формі застосування цих норм. Як зазначає О.Ф. Скакун [61, с.388-390], правозастосування полягає у: наділенні одних учасників правовідносин суб'єктивними юридичними правами і покладенні на інших суб'єктивних юридичних обов'язків; вирішенні спору про право; визначенні міри юридичної відповідальності правопорушника;

е) реалізація цілепокладання у вигляді пріоритету забезпечення прав і свобод громадян. Ця ознака слідує з прямої норми ст.3 Конституції України, відповідно до якої людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави;

є) контроль за застосуванням засобів адміністративних процедур.

Як висновок вкажемо, що зазначене універсальне розуміння адміністративного процесу сприятиме належному рівню забезпечення законності у державному управлінні.

Список літератури

1. Малиновський В.Я. Державне управління: навч. посіб. / В.Я. Малиновський. - вид.2-ге, доп. та перероб. - К.: Атіка, 2003. - 575 с.

2. Mestre J. L. Introduction historique au droit administratif frangais. - Paris: Presses Universitaires de France, 1985. - P.11.

...