Інформаційно-аналітичне та експертно-консультативне забезпечення діяльності органів державного управління у сучасних умовах

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

ІНФОРМАЦІЙНО-АНАЛІТИЧНЕ ТА ЕКСПЕРНО-КОНСУЛЬТАТИВНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ У СУЧАСНИХ УМОВАХ

О. Р. Титаренко, кандидат філософських наук, доцент,

доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування

Ю. П. Саух, кандидат філософських наук,

доцент кафедри політичної аналітики і прогнозування

Анотація

інформація державний управління аналітичний

У статті розглядається зміна ролі інформаційно-аналітичного забезпечення державного управління під впливом політико-управлінських процесів, що тривають в Україні. Показано те, яким чином нові тенденції охоплюють політичний процес та призводять до формування нових трендів державного управління. Особливо важливим в цьому контексті є проблема надмірної насиченості інформаційного простору та надзвичайна динамічність обігу інформації в сучасних умовах. Це провокує усвідомлення важливості вироблення адекватних моделей інформаційно-аналітичного і експертно-консультативного забезпечення процесу державного управління та прийняття політико-управлінських рішень у відповідності до вимог часу. Потреба у ефективних стратегемах інформаційно-аналітичної діяльності підвищує попит на якісне аналітичне забезпечення та призводить до зростання вимоги високого професійного рівня аналітично-експертних підрозділів в органах державної влади.

The article examines the changing role of information and analytical support governance influenced political and administrative processes, continuing in Ukraine. It is shown how new trends and embrace the political process leading to the formation of new trends in public administration. Accordingly, there is increasing demand for high quality analytical support and increasing requirements for analytical and expert departments in government.

Ключові слова: аналітичне середовище, аналітика, аналітичні центри, інформаційно-аналітичне забезпечення, інформаційні ресурси.

Keywords: analytical environment, analytics, analytical centers, information and analytical support, information resources.

Постановка проблеми

Разом з переходом на новий, інший за змістом та якістю етап розвитку політичної системи, Україна отримала можливість створити умови для більш відкритої діяльності як владних, так і соціальних інституцій. Частиною цього процесу є вироблення нових підходів до інформаційно-аналітичної та експертно-консультативної діяльності в структурі органів державної влади та державного управління в цілому. Діяльність органів державної влади стає більш відкритою та публічною, а отже певною мірою не політичні органи державної влади стають учасниками і дієвими акторами публічної політики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Виявлено наявність змістових напрацювань по даній тематиці, зокрема Дж. Андерсона, Р. Даля, П. Дюрана, Т. Парсонса, І. Рейтеровича, В. Римського, Дж. Річардсона, С. Ситник, В. Скуратівського, С. Телешуна, В. Трощинського та ін. В контексті євроінтеграційних процесів відбуваються зміни в політичній сфері, які охоплюють як політичний процес, так і характер політичної діяльності, що врешті-решт приводить до формування нових трендів. Одним з таких трендів стали зміни у відкритості та публічності в діяльності органів державної влади передусім щодо інформування про свою діяльність, надання адміністративних послуг, фінансування, державні закупівлі тощо [1]. У 2011 році був, нарешті, прийнятий Закон України “Про доступ до публічної інформації”, що призвело до суттєвих змін в рівні публічності майже всіх учасників політичного процесу [2]. На разі ці зміни призводять до формування нових вимог до інформаційно-аналітичної діяльності в органах державної влади та державному управлінні в цілому. Отже, державні службовці в нових реаліях змушені будуть працювати над своєю публічністю, що в свою чергу обумовлює необхідність мати доступ до неупередженої, якісної аналітичної інформації.

Мета дослідження

Метою даної статті є дослідження зміни ролі інформаційно-аналітичного забезпечення у державному управлінні під впливом політико-управлінських процесів в України, а також виявлення особливостей становлення системи інформаційно-аналітичного забезпечення та проблем з якими стикається політичний аналітик під час своєї роботи.

Виклад основного матеріалу

Друга половина ХХ ст. пов'язана з глобальним процесом трансформації суспільства від індустріальної до інформаційної організації всієї системи суспільних відносин. Інформаційне суспільство - це те суспільство, у якому переважна більшість населення зайнята отриманням, опрацюванням, переробкою, передачею, зберіганням інформації. Виробництво інформації в суспільстві стало не менш капіталомісткою справою, аніж матеріальне виробництво. А по його значимості для існування, безпеки та подальшого розвитку навіть випереджає матеріальне виробництво. Те, якими інформаційними ресурсами володіє держава, ступінь їх використання, стало одним з важливих показників руху країни до інформаційного суспільства, а якість, кількість та доступність інформаційного ресурсу, визначають ступінь її розвитку.

Саме поняття «інформаційний ресурс» до сьогодні не знайшло однозначного тлумачення. Це пов'язано з наявністю різних підходів до визначення його змістоутворюючих компонентів, таких як «знання», «дані», «інформація». Науковий термін «інформаційні ресурси» з'явився лише у 80-х роках ХХ ст. та вперше був зафіксований у науковій праці Г.Громова [3]. Автор звернув увагу на зростаючу залежність промислово розвинутих країн від джерел інформації, а також рівня розвитку та ефективного використання засобів передачі та опрацювання інформації.

Найбільш поширеними визначеннями поняття «інформаційні ресурси» є наступні:

- документи та масиви документів у інформаційних системах;

- форми представлення даних і знань.

Поняття «інформаційного ресурсу» (information resources) є однією з ключових категорій, що визначають та характеризують сучасні соціальні системи. Основними характеристиками інформаційних ресурсів є те, що, з одного боку вони є продуктом інтелектуальної праці, а з іншого - вони є інструментом для здобуття інших різнопланових ресурсів. Така унікальність та специфіка інформаційних ресурсів, завжди ставить питання щодо її використання. Визначають такі основні види інформаційних ресурсів:

- інформаційні ресурси призначені для використання суб'єктами їх створення;

- інформаційні ресурси призначені для використання суб'єктами, що не мають відношення до їх створення;

- інформаційні ресурси призначені для вирішення задач державного управління.

Опосередкований вплив інформаційних технологій на сферу соціально-політичних відносин зумовлює дезінтеграцію всієї класової структури суспільства. Виникають нові критерії соціально-політичної диференціації. Нові суспільно значимі соціальні групи тепер визначаються, перш за все, виробництвом та присвоєнням інформації. Демократія еволюціонує у бік демократії участі (participatory democracy). Комп'ютери, як відмічає Д.Несбітт [4], збільшують реальну владу кожної особистості, даючи їй можливість більш ефективно та у більшому об'ємі слідкувати за діями свого уряду, аніж уряд може слідкувати за діями особи.

Конституція України у статті 34 гарантує кожному право вільно збирати, зберігати, використовувати та поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб. Однак здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, громадського порядку та територіальної цілісності держави, охорони здоров'я населення, захисту репутації та прав інших людей тощо.

Разом з тим, в Україні інформаційне суспільство має низку специфічних ознак, які відрізняють його від аналогічних суспільств в країнах західної демократії. Зокрема, мова йде про концентрацію засобів інформації та посилення впливу інформаційних та комунікативних груп, які є частиною фінансово-політичних груп, на політичні інститути та громадську думку, домінування у ЗМІ комерційних ток-шоу, заангажованого телебачення тощо.

У цілому відзначимо, що різні інтерпретації поняття «інформація» обумовлені конкретними цілями кожної окремої науки. Це ж саме стосується й різноманітних класифікацій інформації. Наприклад, виділяють макроінформацію (про різні стани об'єкта) та мікроінформацію (пов'язана з одним станом об'єкта); структурну (зв'язану) та оперативну (робочу); біологічну, фізичну та соціальну. Соціальна інформація, у свою чергу, поділяється на міжособистісну, групову та масову. В Україні в Законі «Про інформацію» (1992) виділені наступні види інформації: статистична, масова, інформація про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, правова, особиста, довідково-енциклопедична, соціологічна.

Інформація будь-якого виду має свою самостійну цінність, специфічні закономірності функціонування та розвитку, вона здатна до випереджувального впливу на державну політику, часто визначає вибір варіанту політичного розвитку, поведінки різноманітних соціальних груп та окремих громадян. Крім того, інформація служить найважливішим видом забезпечення законодавчої діяльності, адже саме вона лежить в основі ухвалення рішення щодо регулювання тих або інших суспільних відносин.

Інформацію ж в органах державної влади можна класифікувати за різними ознаками. Наприклад, інформацію у системі публічної політики та управління можна розділити на офіційну та неофіційну, загальнодержавну та регіональну, горизонтальну або вертикальну, змістовну та цільову, доступну та недоступну тощо [6, с. 56]. Зазначимо, що в органах державної влади інформація, насамперед, розглядається з точки зору актуальності, вичерпності та адекватності для прийняття відповідних рішень. В цілому ж інформація державних органів та органів місцевого самоврядування - це передусім офіційна документована інформація, яка створюються в процесі діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування.

Сьогодні в Україні вкрай актуальною є проблема ефективного інформаційного та аналітичного забезпечення діяльності органів державного управління. Інформаційне та аналітичне забезпечення - це сукупність технологій, методів збору та обробки інформації, що характеризує об'єкт управлінського впливу (соціальні, політичні, економічні й інші процеси), специфічних прийомів їхньої діагностики, аналізу й синтезу, а також оцінки наслідків прийняття різних варіантів політичних рішень [5]

Систему інформаційного-аналітичного забезпечення державного управління можна визначити як взаємозалежну та відповідним чином сформовану сукупність організаційних, організаційно-правових, інформаційних, методичних, програмно-технологічних компонентів, що забезпечує необхідну якість прийнятих управлінських рішень за рахунок раціонального використання інформаційних ресурсів та інформаційних технологій. З поєднанням принципів проблемної орієнтації та програмно-цільової установки як відносно тематики інформаційного забезпечення, так і відносно вибірковості підготовки інформації та доведення її до керівників відповідно до їх місця в системі управління та основних функціональних обов'язків.

Зазначимо, що управлінські структури як суб'єкти системи інформаційного забезпечення постійно взаємодіють із інформаційним середовищем, регулюють рух інформації, аналізують тенденції та розробляють рекомендації для прийняття управлінських рішень. Тому система інформаційного забезпечення органів державного управління повинна враховувати неоднорідність процесу прийняття управлінських рішень і специфіку діяльності посадових осіб управлінських структур всіх категорій на різних етапах процесу прийняття рішень. При цьому спеціаліст з інформаційно-аналітичної роботи стикається з низкою проблем під час своєї роботи.

По-перше, одна з головних перепон у роботі спеціаліста з інформаційно-аналітичної роботи у структурах державної служби - традиційний уклад апаратного життя та система специфічних «звичаєвих» табу. Це пов'язано з тим, що державний апарат у нинішньому вигляді фактично не пристосований до швидкого прийняття рішень, оперативного реагування на актуальні проблеми тощо. Це суперечить головним характеристикам інформації - оперативності та актуальності. Інформаційна картина дня часто змінюється буквально за години, а реакція державних органів часто відкладається на наступний день або навіть тиждень. Відповідно часто спеціаліст з інформаційно-аналітичної роботи в державному апараті змушений свій швидкий темп виробництва продукту узгоджувати з темпами інших служб, який часто набагато повільнішій. Таким чином, ми маємо справу з проблемою виробничих циклів. Для більшості чиновників нормальний виробничий цикл - один тиждень. Для спеціаліста з інформаційно-аналітичної роботи один тиждень - це максимальний виробничий цикл, який пов'язаний з виходом підсумкових інформаційно-аналітичних програм на телебаченні та радіо, а також друкованих тижневиків. Поряд з цим існує більш важливий щоденний виробничий цикл, пов'язаний з виходом щоденних газет та журналів, моніторингом Інтернету, вечірніх та ранкових телевізійних та радіо програм тощо.

По-друге, спеціаліст з інформаційно-аналітичної роботи часто отримує неточну та неповну інформацію через брак ресурсів для її одержання.

По-третє, існує проблема відсутності належної культури виконання та використання інформаційно-аналітичних матеріалів з діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування [3]

Щодо експертизи та експертних досліджень проаналізуємо особливості даної діяльності. В основному думки спеціалістів збігаються у визначенні поняття експертиза, зокрема О. Разуваєв стверджує, що “експертиза - це ґрунтоване на застосуванні спеціальних знань дослідження, здійснюване обізнаними в цій сфері особами (експертами), виконуване за дорученням зацікавлених осіб, з метою встановлення обставин, суттєвих для прийняття правильних і ґрунтованих рішень, а також висновків по такому дослідженню” [4, с. 9.]. Експертизи проводяться практично в усіх сферах людської діяльності.

З інформаційним та аналітичним забезпеченням тісно пов'язана інформаційно-аналітична робота, яка в державному управлінні становить собою сукупність дій, що відбуваються в інтересах підвищення ефективності управлінської діяльності і мають на меті пізнання сутності, причин, тенденцій розвитку подій і явищ в політиці, розгляд і оцінювання ситуацій, вироблення на основі аналізу та обробки інформації висновків, рекомендацій, коментарів.

Кінцевим продуктом інформаційно-аналітичної роботи в державному управлінні є аналітичний документ.

Зазначимо, що у більшості країн інформаційно-аналітична робота - це розвинена сфера бізнесу, що приносить значні прибутки. Відстеження кон'юнктури ринку, нових продуктів або послуг, стратегії та планів реальних і потенційних конкурентів - неодмінний атрибут роботи великих приватних та державних компаній (зокрема, з 500 найбільших компаній США як мінімум 90% займаються у тій або іншій мірі цим видом діяльності) [6, с 28].

Основними принципами інформаційно-аналітичної роботи в державному управлінні є:

- формування мети досліджень (це основа підходу для вирішення питання «для чого» проводиться дослідження);

- створення понятійного апарату (що дозволяє формувати судження в певних категоріях);

- забезпечення достатньої інформованості безпосереднього замовника (керівництва);

- розкриття значення фактів;

- встановлення причин та наслідків;

- врахування історичного розвитку та національного характеру;

- визначення тенденцій розвитку;

- забезпечення високого рівня достовірності;

- формування висновків і рекомендацій;

- наявність зворотного зв'язку (аналітик повинен знати оцінку замовника, як використовуються результати досліджень).

Засоби інформаційно-аналітичної роботи становлять собою сукупність інтелектуальних та технологічних засобів, які забезпечують виконання поставленого завдання. Під технологічними засобами інформаційно-аналітичної роботи маються на увазі різноманітні каталоги, інформаційні картки, за допомогою яких формують каталоги (тематичні або алфавітні), інформаційні системи (у тому числі автоматизовані), щоденники (головне завдання - регулярна реєстрація інформації про ті чи інші події), системи інформаційного обслуговування, експертні системи, системи штучного інтелекту тощо.

У свою чергу інтелектуальні засоби інформаційно-аналітичної роботи становлять собою різноманітні відомості (характеристики властивостей об'єкта), дані (факти або відомості, представлені в формалізованому вигляді) та повідомлення. По суті, ми маємо справу з інформацією, тобто фактами, які є основою для прийняття рішень щодо проведення адміністративно-організаційних, політичних та інших заходів, а також для підготовки різноманітних пропозицій і рекомендацій стратегічного та тактичного характеру.

Для ефективного виконання інформаційно-аналітичної роботи в державному управлінні необхідно впроваджувати системи штучного інтелекту, тобто автоматизовані системи, що моделюють інтелектуальну діяльність людини. Такими системами сьогодні є лінгвістичні процесори, навчаючі системи, експертні системи, системи підготовки прийняття рішень тощо, а також автоматизовані інформаційно-пошукові системи, що реалізована на основі використання електронно-обчислювальної техніки, в якій процеси пошуку та передачі, а в ряді випадків і вводу документів, даних та запитів повністю автоматизовані. Основною функцією такої системи є нагромадження та оперативний пошук документальної інформації, зокрема, враховуючи морфологію мов, словників синонімів, фонетичний пошук тощо. Попит на автоматизовані інформаційно-пошукові системи обумовлений передусім швидким розвитком Інтернету, а також зростаючими у геометричній прогресії об'ємами інформації фактично з будь-яких питань життєдіяльності людства. На сьогодні достатньо проблематично оцінити хоча б приблизні обсяги інформації, яку отримують державні, наукові та інші організації, відомства.

Автоматизована інформаційно-пошукова система в цілому виконує наступні функції:

- зберігання великих об'ємів інформації;

- швидкий пошук необхідної інформації;

- додавання, видалення та зміна інформації, що зберігається;

- вивід інформації у зручному для користувача вигляді.

Автоматизація пошуку та обробки даних можлива при відповідній їх організації в певну структуру. Такою структурою є база даних, що представляє собою сукупність пов'язаних даних, організованих за певними правилами, що передбачають загальні принципи опису, зберігання та маніпуляції даними незалежно від прикладних програм. Бази даних можуть бути централізованими або розподіленими. Робота з розподіленими базами даних відбувається за допомогою комп'ютерних мереж. За допомогою таких мереж вирішуються проблеми пошуку, збирання, зберігання та видачі інформації, що складають зміст систем інформаційного обслуговування. Останні представляють собою сукупність мов, алгоритмічних та технічних засобів для запам'ятовування, зберігання, пошуку, видачі та використання інформації. Засоби системи забезпечують організацію та управління базою даних, специфікацію формату повідомлень, обмін повідомленнями між користувачами.

Сучасний стан науково-аналітичної діяльності показує, що вона є важливою ланкою інформаційної роботи. Але аналітичні служби, які функціонують в Україні в системі державної служби, досить розпорошені. Вони працюють автономно, за конкретними оперативними чи постійно діючими запитами абонентів, при цьому між ними відсутня координація, зокрема для спільного формування та використання джерельної бази [6, с. 92 -93].

Специфіка проблеми науково-аналітичної діяльності в Україні полягає в тому, що робота всіх досліджуваних інституцій спрямована на задоволення інформаційних потреб вищих державних, урядових, законодавчих гілок влади. Проте, наукова аналітика та вчасна експертиза потрібна також для прийняття управлінських рішень у регіональних і місцевих органах влади, під час обґрунтування значних наукових і господарських проектів.

Для нас актуальною є акцентування уваги на методології здійснення експертизи як складової прийняття рішень та механізму регулювання відносин в суспільстві. Їх сутнісно-методологічним наповненням є в першу чергу те, що суб'єктами експертології виступають юридичні й фізичні особи, які цілеспрямовано реалізують наступні функції:

- замовника експертизи або особи, що приймає рішення, на основі експертного висновку;

- організатора експертизи;

- технолога з експертизи (експертолога);

- носія спеціальних знань і практичного досвіду (експерта);

- розроблювача або творця об'єкта, представленого на експертизу.

Експертною діяльністю є сукупність узгоджених дій усіх суб'єктів експертології з аналізу й оцінки об'єктів або процесів, що реалізують основні, вказані вище, цілі експертизи. Але чи завжди в практиці здійснення експертизи цілеспрямовано реалізуються означені функції - питання відкрите. Як видається при прикладному аналізі експертиз, не завжди реалізується функція технолога з експертизи або експертолога, оскільки ним має бути фахівець, сфера діяльності якого становить собою пошук закономірностей в одержанні, аналізі й обробці експертних оцінок, дослідження принципів і створення правил організації експертизи, методик і технологій. Саме таких фахівців на практиці бракує.

Розглянувши вище саме поняття “експертиза”, зупинимося на суб'єкті експертизи, яким виступає “експерт” - маємо на увазі носія спеціальних знань і практичного досвіду, а також представника груп інтересів або організацій, який, у свою чергу:

- має об'єктивні й повні (у його розумінні) відомості про особливості й властивості зовнішнього об'єкта та рекомендації щодо кращих варіантів управлінських рішень, які стосуються даного об'єкта;

- незалежно від зовнішніх впливів й власної вигоди висловлює судження у сфері його спеціальних знань і практичного досвіду виходячи з поставлених перед ним завдань;

- відповідає за свій експертний висновок, має права й обов'язки, які визначені відповідними нормативними документами;

- виконуючи спеціальну рольову функцію, включений у процес прийняття рішень для того, щоб науково обґрунтувати їх [7, с. 113-114 ].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок

Управління політичним, економічним та соціокультурним розвитком суспільства може бути ефективним лише у разі наявності достовірної та систематизованої інформації про його поточний стан. На даному етапі в Україні органи державної влади, політичні партії, фінансово-політичні групи тощо мають достатньо ефективні механізми збору інформації для власних потреб але аналітична складова може бути слабкою. Крім того, існує проблема достовірності та доступу до інформації, яка є складовою такого специфічного в умовах пострадянського простору поняття як «свобода слова». Достатньо часто відповідні служби, які функціонують у структурі органів державної влади, політичних партій і т.п. зацікавлені у замовчуванні або ігноруванні певних фактів, паралельно з цим займаючись підготовкою та розміщенням дезінформації. Виходячи з цього, оцінка політико-економічних та соціокультурних процесів часто є необ'єктивною, що призводить до зниження ефективності діяльності та до загального погіршення ситуації в країні. Таким чином, для вирішення практичних проблем державного управління особливого значення набуває підсилення аналітичної складової інформаційно-аналітичної діяльності, із залученням експертів та недержавних аналітичних центрів які несуть відповідальність за якість зібраної та проаналізованої інформації.

Література

1. Про першочергові заходи щодо забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України [Електронний ресурс]: Указ Президента України від 5 травня 2011 р. № 548/201. Режим доступу: http://www.president.gov.ua/documents/13542.html /.

2. Про доступ до публічної інформації [Електронний ресурс]: Закон України від 13 січ. 2011 р. N 2939-VI. Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=244273463&cat_id=244268916.

3. Громов Г. Национальные информационные ресурсы: проблемы промышленного использования / Г. Громов. М.: Наука, 1984. 186 c.

4. Нэсбитт Д., Эбурдин П. Что нас ждёт в 90-е годы. Мегатенденции: год 2000. М.: Республика, 1992. 212 с.

5. Основи публічної політики та управління: навч. посіб/ авт.кол.: С.О. Телешун, С.В. Ситник, І.В Рейтерович, О.Р. Титаренко, С.І Вировий. К.: НАДУ, 2011. 312 с.

6. Основи інформаційно-аналітичної діяльності в публічному управлінні: навч. Посіб/ С.О. Телешун, О.Р. Титаренко, І.В Рейтерович. К.: НАДУ, 2009. 168 с.

7. Разуваев А. А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дисс. на соиск. научн. степени канд. юрид. наук / А. А. Разуваев. Саратов., 2006. 18 с.

Размещено на Allbest.ru