Государственное и муниципальное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие, признаки, природа публичного управления и публичной политики

2. Понятие «публичное управление»

3. Природа и сущность публичного управления

4. Принципы публичного управления и функции публичной администрации

5. Императив перманентности публичного управления

Заключение

Список источников

Введение

В настоящее время в Российской Федерации реализуются различные направления реформирования федеральной исполнительной власти, каждое из которых содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной организации публичного управления, так и с внедрением новых инструментов управления.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. и Указы Президента РФ № 1193 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской федерации» и № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» стали объективной основой для формирования национальной системы публичного управления процессами обеспечения качества жизни.

Принятие этих документов послужило фундаментальной основой для активизации научной мысли в направлении поиска новой модели публичного управления процессами обеспечения качества жизни, базирующейся на принципах GRI и учитывающей возрастание роли общественности как главного фактора устойчивого развития социально-экономических систем.

По своему содержанию государственное управление претерпело серьезные качественные преобразования и стало строиться на принципах демократичности, легитимности, и что особенно важно - транспарентности. Стремление добиться прозрачности и ясности в реализации своих функций органами государственного управления для гражданского общества стало началом его движения к публичному управлению, которое характерно для стран с высоким уровнем экономического и социального развития. Трансформация государственного управления в управление публичное определило направления и содержание последующих институциональных изменений в социально-экономической системе России.

Россия стала открытой политической и социально-экономической системой, а это означало, что при определении направлений своего дальнейшего развития должны учитываться интересы мирового сообщества.

В результате переосмысления государственного управления на современном этапе в научную терминологию вошел термин «публичное управление».

1. Понятие, признаки, природа публичного управления и публичной политики

Формулирование приоритетов, задание необходимых ключевых параметров при проектировании направлений совершенствования публичного управления в Российской Федерации требуют обращения к фундаментальным основам государственного управления и, прежде всего, к определению понятия «государственное управление», к описанию особенностей его предметно-объектной области, особенностей его инструментариев. К вопросу о терминологической «системе координат»: «публичное управление», «государственное управление», «муниципальное управление» Для рассмотрения правового смысла, содержания и особенностей системы государственного и муниципального управления необходимо определиться с терминологической «системой координат». Наиболее часто встречается понятие «государственное управление», несколько реже - «муниципальное управление». Встречается также понятие «публичное управление», которое имеет достаточно широкий спектр значений. Обычно понятие «публичное управление» понимается как содержательно охватывающее понятия государственного и муниципального управления. И в конкретном контексте понятие «публичное управление» может означать как государственное управление, так и муниципальное управление либо их совокупность. Необходимо также уточнить характер взаимоотношения понятий «государственное управление» и «муниципальное управление».

В Конституции Российской Федерации 1993 года можно обнаружить применительно к публичным отношениям использование лишь лексической конструкции «местное самоуправление» - применительно к уровню публичных властеотношений (статьи 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, пункт «н» статьи 72, 97, статьи 130-133). Понятие «муниципальное» используется применительно к управляемым объектам с позиции управляющих субъектов (на уровне местного самоуправления), а именно - к формам собственности (статьи 8, 9, 130, 132), жилищным фондам (статья 40), одной из систем здравоохранения (статья 41), образовательным учреждениям (статья 43). Как отмечал Г.В. Атаманчук, в законодательстве этот термин использовался лишь применительно к территориальным и поселенческим образованиям. Поэтому, отдавая должное формальным канонам, в рамках учебного курса употребляется обобщенное понятие «государственное и муниципальное управление». При рассмотрении вопросов муниципального управления акцент делается на концепции местного самоуправления, которое по всем своим элементам и взаимосвязям (по историческому и международному опыту) непосредственно примыкает к государственному управлению и является низовым уровнем публичного управления. Хотя, в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, уровень местного самоуправления и, соответственно, уровень муниципального управления вовсе не изолирован от государственного управления. И если, к примеру, в Российской Федерации реализуется социальная политика, основанная на некоторых приоритетах, характеризующаяся определенной направленностью и связанная с рядом дополнительных гарантий социальных прав граждан, муниципальные образования не вправе вести собственную политику в указанной области, противостоящую государственной политике в этой области и ухудшающую социальное положение граждан. Имеется и должна иметься определенная преемственность в муниципальной политике по отношению к государственной политике в определенной области общественных отношений. Таким образом, когда мы говорим об общих законах управленческой деятельности, об общих принципах управления, об общих структуре и особенностях управленческих отношений и управленческого воздействия, мы будем понимать «государственное управление» и «муниципальное управление» как в определенной мере синонимичные понятия. Когда же речь будет идти об общественных отношениях в конкретных областях, об определенных правоотношениях, разумеется, эти понятия следует различать между собой. В ряде специфических смысловых ситуаций мы будем различать между собой и понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Мы также будем понимать под понятием «публичная администрация» систему исполнительных органов государственного и муниципального управления. Обратимся теперь непосредственно к понятию государственного управления.

публичный управление политика администрация

2. Понятие «публичное управление»

В общем значении, понятие «публичное управление» отражает интегральный системный механизм, подсистемами и элементами которого выступают политические программные ориентиры и приоритеты, нормативное регулирование, процедуры, финансируемые государством или органами местного самоуправления централизованные, и децентрализованные организационно-управленческие структуры и их персонал, отвечающие за администрирование деятельности в определенной области общественных отношений на национальном, субнациональном и местном уровнях. Публичное управление включает в себя механизмы совершенствования внутренней координации, управление человеческими, финансовыми и материальными ресурсами и коммуникационными и информационными системами, а также управление, связанное с предоставлением публичных (государственных и муниципальных) услуг. Публичное управление есть властное управляющее воздействие на объекты управления (общественные отношения и их участников, процессы, феномены), реализуемое субъектами такого управления, то есть государством и уполномоченными им органами и лицами. По определению Дж. М. Пфифинера и Р. Пристюса, «публичное управление - это управление организацией и направлением человеческих и материальных ресурсов для достижения желаемых целей». Д. Розенблум дает следующее определение: «Государственное управление представляет собой использование управленческих, правовых и политических теорий и процессов для реализации законодательных, исполнительных и судебных государственных мандатов в целях нормативного и сервисного служения обществу в целом или отдельным его сегментам». Дуайт Вальдо определяет публичное управление как «искусство и науку управления применительно к делам государства». Основатель организационной теории публичного управления Вудро Вильcон кратко, но емко писал, что публичное управление представляет собой детализированное и систематическое применение права.

Согласно документам Организации Объединенных Наций, публичное управление представляет собой осуществление политических, экономических и административных полномочий по управлению делами страны, представляет собой комплекс механизмов, процессов, взаимоотношений и институтов, посредством которых граждане государства и их объединения выражают свои интересы, осуществляют свои права и обязанности и урегулируют разногласия. Управление может осуществляться всеми методами, которые общество использует для распределения властных полномочий и управления государственными ресурсами, а также разрешения возникающих проблем. Согласно самому широко используемому определению, государственное управление - это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и ведения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государственно-регулирующего и государственно-администрирующего воздействия в отношении различных сегментов предметно-объектной области такого управления, осуществление контрольно-надзорной и иной правоохранительной деятельности в указанной области. При этом понятие «государственное управление» обладает полисемичностью (многозначностью), проявляющейся в том, что правовое содержание, понимание и интерпретация этого понятия зависят от уровня его привязки и широты его рассмотрения, а значит, это понятие следует рассматривать в нескольких значениях (смыслах):

1) государственное управление в широком смысле охватывает всю деятельность государства и понимается как механизм и процесс функционирования всей государственной системы («государственной машины»), всего государства в целом и его высших органов государственной власти, включая реализацию ими своих полномочий, их взаимодействие, взаимоуравновешивание и взаимное сдерживание (принцип разделения властей), то есть сфера государственного управления в таком понимании равнозначна сфере деятельности государства, а государственное управление реализуется всем государством в целом или его высшими органами государственной власти;

2) государственное управление как механизм и процесс функционирования, административной деятельности системы органов исполнительной власти и отдельных ее сегментов, отдельных государственных органов, либо государственное управление как реализация государственных управленческих функций в определенной области общественных отношений (например, в области спорта) или в группе таких областей. Хотя государственное управление охватывает три ветви власти, как правило, его осуществляют главным образом органы исполнительной власти. То есть в этом значении государственное управление реализуется неполитической государственной бюрократией, действующей в государственно-политической системе;

3) государственное управление на уровне, характеризуемом понятием «человеческий фактор», поскольку реализация государственного управления осуществляется посредством задействования организованных усилий разных лиц на государственных должностях, в том числе и одного конкретного наделенного государственно-управленческой компетенцией должностного лица. К этому же уровню мы отнесем систему государственной службы. Исследуя государственное управление, необходимо его рассматривать в приложении к какому-то определенному уровню из трех вышеуказанных, либо рассматривать государственное управление комплексно, охватывая все три уровня. Но и в этом случае «систему координат» для исследования, понимания и оценки правового смысла, содержания и особенностей государственного управления придется дополнить критерием особенностей предметной области регулирования в целях учета специфики той области общественных отношений, где реализуется обсуждаемое государственное управление (при конкретном его рассмотрении), критерием особенностей метода государственного управления (императивный, диспозитивный или сочетанный, либо прямой или опосредованный). Говоря о том, что государственное управление - это один из видов государственно-властной деятельности, необходимо иметь в виду, что помимо государственного управления (в широком понимании), существует еще нескольких видов государственно-властной деятельности, например - самовоспроизводство на основе демократической системы выборов и сопряженной с нею системы назначений, самообеспечение и саморазвитие и др.

3. Природа и сущность публичного управления

Природа публичного управления вытекает из функций государства и из необходимости управлять его делами, то есть теми делами, которые традиционно отнесены к компетенции публичной власти. Ключевыми понятиями, определяющими семантику понятия государственного управления, выступают понятия «государство» (а также «власть») и «управление». Как указывает И.Н. Барциц, «под публичной (публично- правовой) властью принято понимать власть государственную и 13 муниципальную (местное самоуправление), от которой отличают власть, например, семейную (власть отца или матери), общественную (члены общественной организации также подчиняются определенным нормам, установленным уставными документами, и должностным лицам, избранным в качестве руководителей) и др.» Жиль Гюльельми определяет публичную власть как «кристаллизацию доминирующих отношений правителей по отношению к управляемым при выполнении следующих условий:

1) наличие четкой дифференциации между правителями и управляемыми;

2) принятие этой временной ситуации управляемыми, обнаруживающими в этом относительные преимущества;

3) возможности постоянного контроля над правителями и их общей деятельностью».

Обобщенно, под системой государственного и муниципального управления понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют, изменяют или развивают. Практически в такой системе осуществляется сложное взаимодействие между органами государственного и муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая из сторон вносит свой «вклад». Именно публично-властные полномочия выступают ключевым существенным признаком публичного управления, поскольку присущи лишь публичному управлению и отличают его от частного управления. Публичное управление представляет собой все процессы реализации своих полномочий органами публичной власти, а также иными государственными органами, организациями, учреждениями и должностными лицами, наделенными определенными государственными управленческими полномочиями. Это могут быть полномочия самого разного характера, но всех их объединяет принадлежность (относимость) к публично-властной сфере. Это могут быть полномочия по принятию и одобрению законов (как полномочия Федерального Собрания Российской Федерации), которые, вне всяких сомнений, относятся к государственным управленческим полномочиям, ибо правовое регулирование является самым мощным и наиболее часто реализуемым инструментарием государственного управления. Это могут быть некоторые судебные полномочия (ряд полномочий Конституционного суда Российской Федерации), которые так же обоснованно отнести к государственным управленческим полномочиям. Но прежде всего, это, конечно же, полномочия исполнительной власти, поскольку именно администрирование, изменяющее отношения, феномены и процессы, индуцирующее и модифицирующее течение событий, управленческое воздействие со стороны государства в рамках реализации законодательных и иных правовых норм, и составляет самую суть государственного управления. На среднем (из вышеуказанных) уровне понимания реализация публичного управления осуществляется посредством задействования организованных и скоординированных усилий множества разных лиц на должностях публичной администрации, направленных на то, чтобы трансформировать, объективировать политические программные заявления лидеров, руководства государства или его административно-территориальной (или политико-территориальной) единицы в достижение магистральных и оперативных целей государственного управления, в конкретные реализуемые программы и проекты, в обеспечение определенного уровня и повышение благосостояния и безопасности государства, населения, народа, семьи и личности. Достижение целей публичного управления невозможно без мобилизации, организации и координации человеческих ресурсов, без приложения усилий, как государства, так и частного сектора, но последнее также требует приложения усилий государства по организации необходимых взаимодействий различных интересов, различных общественных процессов, различных норм (государственных и вне государственных). На публичное управление существенное влияние всегда оказывали, оказывают и будут оказывать вопросы и проблемы, как мировой, так и внутренней политики, общественной жизни. Публичное управление всегда осуществляется в контексте происходящих в обществе событий и в реальных социально-экономических, политических и культурных условиях, поскольку публичное управление не может быть изолированным от общества, будучи реализуемым, частью этого общества (персоналом публичной администрации - политическими должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) и реализуемым в тесном сопряжении с обществом. Понятие государственного управления может быть охарактеризовано через описание предметно-объектной области этого управления. И хотя это тема отдельного рассмотрения, отметим, что следует выделять следующие укрупненные сегменты предметно-объектной области государственного управления, иными словами - аспекты государственной и общественной реальности, на которые направлено государственное управление: - общественные отношения в обществе (государство устанавливает «правила игры» по требующим правового урегулирования аспектам); - отношения между государством и обществом и его институтами, между государством и личностью, между государством и частными организациями, в том числе в связи с обращениями в государственные органы по каким-либо вопросам; - само государство (то есть государство в рамках государственного управления управляет самим собой).

4. Принципы публичного управления и функции публичной администрации

Принципы публичного управления, вытекающие из общеправовых императивов современного демократического правового государства, следует отличать от целей публичного управления и от функций публичной администрации. К числу принципов публичного управления в современном демократическом правовом государстве относят нижеследующие:

- верховенство закона;

- перманентность;

- транспарентность (прозрачность);

- равенство всех перед Законом и судом;

- эффективность;

- подотчетность и подконтрольность;

- демократичность;

- социальность;

- светскость.

Публичное управление реализует, в частности, следующие функции публичной администрации:

- обеспечение условий по поддержанию и улучшению благосостояния населения, борьба с бедностью, выполнение социальных обязательств перед обществом, прежде всего - в отношении лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке;

- обеспечение правопорядка и законности, обеспечение безопасности личности, семьи, общества и государства, обороноспособности и обороны страны;

- поддержание, обеспечение, охрана и защита фундаментальных начал национального публичного порядка, суверенитета и государственного устройства;

- охрана и защита общепризнанных в обществе принципов и норм нравственности и морали, культурных и нравственных устоев и традиций;

- поддержание стабильности экономики, обеспечение условий для ее позитивного и с необходимой положительной динамикой развития и для ее устойчивости к кризисам;

- стимулирование, закрепление и, при необходимости, институционализация позитивных социально-экономических изменений; - оказание публичных услуг.

5. Императив перманентности публичного управления

Принцип перманентности публичного управления отражает то, что реализация публичного управления носит и должна носить перманентный характер, этот процесс не может прекратиться никогда, только с отмиранием государства, что, заметим, является утопичным. Государство будет всегда существовать в сопряжении с человеческим социумом в той или иной форме и мере - между централизацией и децентрализацией, между всеобщностью и минимальным присутствием, между авторитарностью и демократичностью. Государство может минимизировать (вплоть до прекращения) реализацию государственного управления в отдельных сферах общественных отношений, делегируя часть своих полномочий государственно-общественным либо саморегулируемым или даже просто частным организациям. Но, ни в целом, ни в рамках реализации основных своих функций государство не в состоянии остановить процесс публичного управления, иначе это повлечет за собой необратимые разрушительные процессы.

Для иллюстрации сошлемся на разработанную криминологами Джеймсоном Уилсоном и Джорджем Келлингом «теорию разбитых окон», в соответствии с которой преступление является неминуемым результатом беспорядка: если окно разбито и оставлено не застекленным, люди, проходящие мимо, приходят к выводу, что никому до этого нет дела, и никто за это не отвечает. Вскоре после этого будут разбиты уже несколько окон, и ощущение безвластия будет распространяться от здания к зданию по улице, на которой они находятся, посылая сигнал о том, что ничего в ответ на подобные действия не происходит. В городе относительно незначительные проблемы, такие как граффити, нарушения общественного порядка и агрессивное попрошайничество, являются эквивалентами разбитых окон, стимулами совершать новые преступления: убийцы и грабители, случайные или профессиональные, считают, что уменьшают вероятность быть пойманными или вычисленными, если они действуют на тех улицах, где потенциальные жертвы уже запуганы сложившейся обстановкой; если район не может совладать с надоедливым попрошайкой, то вор может прийти к выводу о том, что еще менее вероятным является то, что кто-нибудь может вызвать полицию для определения потенциального грабителя или для того, чтобы вмешаться в том случае, если ограбление действительно имеет место. «Теория разбитых окон» является «эпидемической» теорией преступления, которая утверждает, что преступление заразительно, так же как заразительна и модная тенденция, такая эпидемия может начаться с разбитого окна и распространиться на все общество.

Переломным моментом в такой эпидемии является какой-либо физический объект, например, граффити, который действует в качестве импульса, побуждающего принять определенную модель поведения в определенной ситуации, который исходит не от определенного человека или типажа, а от особенностей окружающей обстановки. При этом указанная теория основана на предпосылке о том, что эпидемия может быть обращена в обратную сторону, переломлена, посредством изменения и исправления мельчайших деталей окружающей обстановки.

В соответствии с «теорией разбитых окон», преступником является далеко не всегда тот, кто действует в силу каких-то своих внутренних причин и побуждений и живет в своем собственном мире, а тот, кто крайне чувствителен к окружающей его среде, кто внимателен ко всем видам сигналов, и кто побуждается к совершению преступлений своим восприятием мира вокруг него. Данная теория неоднократно доказывалась в США. Ставились эксперименты, направленные на ее подтверждение, а правоохранительными органами предпринимались действия по снижению уровня мелкой преступности и нарушений общественного порядка, вследствие чего количественный уровень совершения более серьезных правонарушений и преступлений снижался также.

Заключение

Совершенствование публичного управления призвано служить социальному благополучию общества, решению неотложных социально-экономических проблем, повышению уровня и качества жизни населения.

Эффективное управление социально-экономическими процессами и обеспечение их сбалансированности возможно только при условии формирования эффективной системы публичного управления.

Определения ее стратегической цели, принципов и критериев результативности должно строиться на принципиально новой парадигме, во главе угла которой - человек, качество его жизни. А это означает, что процесс формирования национальной системы публичного управления должен начинаться с создания соответствующей институциональной среды, направленной на формирование новых ценностных ориентиров у всего общества и каждого человека в отдельности, что по нашему убеждению, и является залогом устойчивого социально-экономического развития России.

Список источников

1. Чиркин В.Е.. Публичное управление: Учебник. -- М.: Юристъ. -- 475 с., 2004. 2.Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: учебное пособие Скрипкин Г.Ф. ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право * 2012 год * 128 страниц 3.Система государственного и муниципального управления: Мухаев Р.Т. Юнити-Дана * 2012 год * 1 375 страниц

4. Государственно-правовое регулирование социально-экономических и политических процессов: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» Самойлов В.Д. ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право * 2013 год * 271 страница 5. Система государственного управления: учебник Пикулькин А.В. Юнити-Дана * 2012 год * 639 страниц

6. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / Романов, В.Н., Кузнецов В.В. Ульяновск: УлГТУ, 2008.

Размещено на Allbest.ru