13

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

Державно-управлінська комунікація як механізм реалізації державної політики

Є.О. Романенко, кандидат наук з державного управління,

докторант кафедри державної політики та управління політичними процесами

В межах даної статті здійснено аналіз державно-управлінської комунікації як механізму реалізації державної політики, конкретизовано її сутність та функціональну роль в організації та розвитку суспільства, досліджено особливості її впливу на реалізацію публічної політики, вказано на методологічну відмінність у визначенні понять політична та державно-управлінська комунікації, яка безпосередньо спрямована на забезпечення багатосторонньої взаємодії між органами державної влади та громадськістю, між органами державної влади та політичними інститутами, охарактеризовано комунікативну модель діяльності органів державної відповідно до певної комунікативної ситуації, яка включає відповідні засоби на її реагування.

Ключові слова: державно-управлінська комунікація, державна політика, публічна політика, державна комунікативна політика, комунікативні засоби, органи державної влади, громадянське суспільство.

Within this paper analyzes the state-managerial communication as a mechanism for implementing government policy is specified, its nature and functional role in the organization and development of the society, the peculiarities of its impact on the implementation of public policy is indicated on the methodological differences in defining the concepts of political and public management communication which is directly aimed at ensuring multilateral cooperation between public authorities and the public, between the public authorities and political institutions, described the communicative model of government under certain communicative situation, which includes matching funds for its response.

Keywords: public-management communication, public policy, public policy, public policy communication, communication facilities, government agencies, civil society.

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями.

державна управлінська комунікація політика

Сучасний етап побудови та розвитку ефективної держави потребує запровадження нових форм налагодження комунікативної взаємодії органів державної влади з громадськістю. Однією із таких форм є державно-управлінська комунікація, яка спрямована на активізацію громадської участі та забезпечення зворотного спілкування у процесах реалізації державної політики. Вочевидь, ефективність реалізації публічної політики визначається рівнем залучення громадян до процесів державного управління.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття.

Комунікація зумовлює виникнення нових інформаційних зв'язків, структур та механізмів впливу на розвиток сучасного суспільства, а відтак це приводить до зміни функцій формування та реалізації державної політики. Комунікація впливає на всі без виключення сфери суспільного життя, у зв'язку з чим постає значна кількість проблемних питань в межах сучасної державно-управлінської науки. Серед таких питань найбільш актуальними є ті, які стосуються дослідження специфіки поширення комунікативних процесів на розвиток сучасного суспільства, що в кінцевому результаті приводить до трансформації різних ціннісних систем, на яких базуються відповідні ідеологічні доктрини формування державної політики. Саме тому на думку Ю.А. Волкової, А.В. Безкревної та С.Ю. Пінчук вкрай необхідним є “створення системи спілкування населення з керівництвом держави та розробка чіткої стратегії розвитку державного управління з його подальшим вдосконаленням у напрямку вирішення нагальних суспільних проблем з урахуванням інтересів усіх соціальних груп у суспільстві" [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор.

Відомий німецький дослідник К. Дойч державно-управлінську комунікацію назвав “нервовою системою державного управління“, оскільки вона є визначальним фактором, зумовлюючим поведінку та діяльність людей у процесах формування та реалізації державної політики [2, С.69]. Найбільш деталізований зміст державно-управлінської комунікації було запропоновано бельгійським вченим Р. - Ж. Шварценбергом, під якою він розумів “процес передачі політичної інформації, завдяки якому вона циркулює від однієї частини політичної системи до іншої та між політичною системою та соціальною системою… йде безперервний процес обміну інформацією між індивідами та групами на всіх рівнях“ [3, С.174].

Публічна політика на думку російського вченого О. Шаброва являє собою “сферу політики, що утворюється в результаті переходу від політики персональної відповідальності лідерів до особистої участі самих громадян і структур громадянського суспільства, де відповідальність бере на себе політично активна частина суспільства, і в силу цього, відбувається виокремлення публічної політики з апаратно-державної, партійної, корпоративної і спеціальних політик в окрему сферу" [4]. Тому вчений виходить із того, що на відміну “від державної (урядової) політики, що виражає спрямованість політичного керівництва державою, публічна політика виражає інтереси нації, її окремих секторів чи регіонів, суспільних класів, груп населення, а отже, для її успіху особливо необхідна добровільна підтримка всіх дійових осіб цієї політики” [4].

Така позиція у розумінні змісту публічної політики не є неприйнятною і для вітчизняних дослідників, так на думку О. Шпортька “поняття “публічна політика” невід'ємно пов'язане з функціонуванням “демократичної громадськості, це пов'язується із тим, що публічна політика забезпечує відкритість і прозорість дій влади та можливість громадян впливати на процеси розробки і впровадження державних рішень“ [5, С.93]. На переконання вченого “найважливішою умовою існування демократії є публічність політики, тобто гласність і відкритість будь-якої політичної дії, це обумовлено тим, що громадяни мають право знати про дії та наміри політичних сил, органів державної влади, вони повинні впливати на процеси створення і реалізації законів, якість роботи державного апарату, рівень освіченості і громадянської самосвідомості політиків, які приймають політичні рішення. Так вони можуть реалізувати задекларовану державою тезу про те, що український народ є господарем своєї країни“ [5, с.94]. Виходячи із цього, основне завдання публічної політики вчений бачить у досягненні консенсусу, тобто суспільної згоди.

Формулювання цілей статті (постановка завдання).

Метою даної статті є здійснити концептуальний аналіз державно-управлінської комунікації як механізму реалізації державної політики. Досягнення даної мети обумовлює потребу: чітко конкретизувати сутність та функціональну роль державно-управлінської комунікації в організації та розвитку суспільства, дослідити особливості її впливу на реалізацію публічної політики, вказати на методологічну відмінність у визначенні понять політична та державно-управлінська комунікації, охарактеризувати комунікативну модель діяльності органів державної, відповідно до певної комунікативної ситуації та відповідні засоби на її реагування.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів.

Аналізуючи зміст державно-управлінської комунікації, варто виходити із того, що вона забезпечує багатосторонню направленість взаємодій між органами державної влади; між органами державної влади та громадськістю; між органами державної влади та політичними інститутами; між інститутами громадянського суспільства. Такий підхід до розуміння змісту державно-управлінської комунікації підтверджується і дослідженнями професора Массачусетського університетуЛ. Пая, який під нею розумів “не односторонню направленість сигланів від еліт до натовпу, весь діапазон неформальних комунікативних процесів у суспільстві, які здійснюють вплив на політику, оскільки повноцінне життя суспільства було б не можливим без цих комунікативних методів" [6, с.442].

Для більш детального розуміння змісту державно-управлінської комунікації можна навести концепцію Дж. Гербнера, яка характеризує її як структурну складову реалізації держаної політики і нагадує собою певну формулу “того (1), хто сприймає певну подію (2) - і реагує (3) на ситуацію (4) - шляхом використання певних засобів (5), - щоб зробити доступним матеріал (6), - у тій чи іншій формі (7) - та обставинах (8) - які передають зміст (9) - з певними наслідками (10) [7, С.171]. Розроблена вченим комунікативна модель характеризує гнучкість комунікативних форм, до яких можуть вдаватись органи державної влади відповідно до певної комунікативної ситуації - від сприйняття певних повідомлень та запровадження комунікативних засобів на їх реагування. У такий спосіб дана модель характеризує послідовний процес “сприйняття події - створення повідомлення - сприйняття повідомлення“ [7, С.178].

На нашу думку, у загальнометодологічному відношенні термін державно-управлінська комунікація описує певні процеси циркулювання інформації у сфері державно-управлінської діяльності, відповідні комунікативні структури інформування громадськості включаючи певні тексти повідомлень, які забезпечують вплив органів державної влади на життєдіяльність суспільства та ефективність реалізації державної політики. При цьому, надзвичайно важливо акцентувати увагу на інституціональному змісті державно-управлінської комунікації, як важливої складової реалізації державної політики. Це безпосередньо ставить питання про функціональне призначення державно-управлінської інформації як окремого механізму розроблення та прийняття відповідних державно-управлінських рішень.

З огляду на це, державно-управлінська комунікація забезпечує налагодження інформаційно-комунікативних процесів у сфері державного управління, оскільки з функціональної точки зору вона відповідає за прийоми та методики передачі державно-управлінської інформації, що тим самим забезпечує структурування діяльності органів державної влади та форми їх взаємодії з інститути громадянського суспільства. У такий спосіб, державно-управлінська комунікація забезпечує формування громадянської думки на основі врахування інформаційних потреб на інтересів громадськості як основного суб'єкта контролю за реалізацією державної політики.

Важлива роль у процесі реалізації державно-управлінської комунікації належить еліті, яка здійснює свій вплив на формування та реалізацію державної політики безпосередньо, через апарат державного управління та засоби масової комунікації. Підтвердженням цього слугує модель К. Сінна, яка характеризує безпосередній інформаційний обмін між політичною елітою, бюрократією, де зокрема еліта завжди конструює та передає “вниз" інформацію, яка укріпляє їх власну легітимність [8, С.73].

В межах даного аналізу, також варто враховувати і той факт, що державно-управлінська комунікація стосується не лише функціонування структурних підрозділів органів державної влади та їх взаємодії з громадськістю, але й між державами. У даному відношенні, можна ідентифікувати два рівні державно-управлінської комунікації: внутрішній рівень, який стосується як структурної взаємодії органів державної влади, так і їх взаємодії з громадськістю та зовнішнійрівень, який стосується взаємодії як держав, так і їх інституційних структур у напрямку реалізації зовнішньої політики. Більше того на думку В.В. Латинова“зовнішня державно-управлінська комунікація у сучасному світі все більше перетворюється із підпорядкованого елементу політики у її творця виступаючи важливим джерелом державно-управлінської соціалізації громадян, сприяє оволодінню державно-управлінськими знаннями, установками, цінностями та формами державно-управлінської участі громадян у реалізації державної політики” [9, с.172]. З огляду на це, можна стверджувати, що сутнісною складовою комунікативних процесів у сфері формування та реалізації державної політики є передача, обмін семантично значимими контекстами інформації у процесі здійснення державно-управлінської діяльності.

В межах зовнішньої державно-управлінської комунікації важливу роль відіграє поняття “стратегічно значимої інформації” для реалізації державної політики. Під нею варто розуміти всю сукупність повідомлень, які впливають на стан системи державного управління та практичну діяльність її інституційних структур. Варто також відзначити, що не будь-яка державно-управлінська інформація носить характер семантично значимої, до прикладу повідомлення про певні події у країнах “третього світу" навряд ви відграватимуть стратегічну роль в умовах модернізації системи державного управління окремої держави, якщо це зачіпатиме їх внутрішньополітичні національні та державні інтереси.

В сучасних умовах суспільного розвитку державно-управлінська комунікація є важливим інструментом демократизації процесів реалізації державної політики. У даному напрямку особливої ваги набуває “встановлення зворотного зв'язку з громадськістю, публічного діалогу, партнерських стосунків органів влади та інститутів громадянського суспільства, підвищення ефективності механізму залучення громадськості до розроблення та реалізації державної політики, налагодження системності у здійсненні політичних комунікацій, розробка Закону про державну комунікативну політику - питання першочергової ваги, від яких залежатимуть усі подальші дії влади [10, С.3].

Загалом державно-управлінська комунікація включає різні цілі та методи інформаційно-комунікативного обміну, інституційні структури та суб'єкти, параметрів вирішення конкретних завдань у сфері державної політики. На думку Л. Пая в основі будь-яких інформаційних процесів лежить лінійна структура комунікації [6]. ЇЇ детальний аналіз дозволяє конкретизувати основні структурні елементи властиві відповідним процесам обміну інформацією у сфері державно-управлінської діяльності. Зміст такої структури досить чітко можна простежити виходячи із концепції Г. Лассауелла, який конкретизував її основні елементи сформулювавши відповідь на основні питання: хто дає інформацію? що говорить? по якому каналу передається інформація? кому? З яким ефектом? [11].

Особливий інтерес у контексті дослідження структури державно-управлінської комунікації становить концепція канадського вченого Дж. Томсона. В межах якої ним розроблено складну структуру інформаційно-комунікативних процесів у сфері державно-управлінської діяльності, складовими якої виступають:

1. Семантичний (розкриває залежність процесів передачі інформації та виникнення комунікації між суб'єктами від вживаних знаково-мовних форм). Саме тому органи державної влади у своєму арсеналі мають володіти такими інституційними структурами, які б запроваджували відповідні мовні форми, для подолання протиріч між спеціалізованими та неспеціалізованими споживачами урядової інформації. Саме тому державно-управлінська інформація має бути багатозначною, лінгвістично різнобічною і при цьому семантично цілісною.

2. Технічний (включає різні технічні засоби, які забезпечують реалізацію інформаційно-комунікативних процесів) є важливою складовою інформаційної діяльності органів державної влади, оскільки забезпечує функціонування спеціальних організаційних структур, кадрових центрів, які відповідають за технології збереження та передачі інформації, гарантуючи тим самим адекватність відповідних комунікативних повідомлень та їх просування у всій державно-управлінській вертикалі. Органи державної влади мають володіти необхідною кількістю каналів для поширення офіційної інформації у формі мовних (брифінгів, інтерв'ю керівників) паперових (урядові бюлетені, публікації у газетах та журналах), візуальних та електронних (канали державного телебачення, національні та регіональні системи зв'язку і т.п.), які забезпечують безперебійну комунікацію зі своїми громадянами.

3. Інфлуєнтальний (забезпечує ступінь впливу інформації на людську свідомість) рівень інформаційно-комунікативної діяльності держави визначає джерела, передумови та фактори ефективності функціонуючих на інформаційному ринку ідей та уявлень про систему державного управління. Саме тому, на думку вченого “для підвищення ефективності своєї діяльності у даному напрямку окремі суб'єкти державно-управлінської практики мають керуватись уявленнями адресної подачі інформації, враховуючи особливості аудиторії, яка має справу з певними повідомленнями… позиціоновані лозунги та заклики мають відповідати умовам соціального середовища, орієнтуватись на діючі у груповій та масовій свідомості традиції та звичаї, домінуючі стереотипи та звички“ [12]. Саме ці рівні, на думку вченого дозволяють виявити та найбільш детально описати основні компоненти державно-управлінської комунікації, які забезпечують умови ефективної взаємодії суб'єктів державно-управлінської діяльності з їх безпосередніми партнерами [12].

Одним із інструментів ефективної реалізації державно-управлінської комунікації Н. Драгомирецька та А. Артеменко вважають соціальне проектування. На їх думку воно виступає у “формі побудови взаємовідносин суб'єктів державного управління з громадськістю і дає можливість: орієнтуватися на досягнення соціально вагомих результатів, що тісно корелюють з потребами суспільства; залучати громадян до вирішення їх власних проблем, що забезпечує формування реально функціонуючого громадянського суспільства; вирішувати гострі соціальні проблеми суспільства; впроваджувати інноваційні форми управління, спрямовані на розв'язання конкретної соціальної проблеми місцевої громади; отримувати оптимальний кінцевий результат, від якого очікується максимальний ефект [13, с.178].

Для результативності та безпосередньої ефективності діяльності органів державної влади важливу роль відіграють суб'єкти державно-управлінської комунікації, які відповідають за взаємодію із громадськістю. До таких суб'єктів традиційно належать всі ті, хто впливає на формування громадської думки, серед них “офіційні інститути держави (представлені їх лідерами та керівниками, а також інформаційними відділами по зв'язках з громадськістю); державні (національні засоби масової інформації (ЗМІ); незалежні та опозиційні ЗМІ; корпоративні структури (органи партій, громадських об'єднань, професійні політичні рекламні агентства та ін.); зарубіжні ЗМІ" [13, С.179]. Безпосередня взаємодія цих суб'єктів державно-управлінської комунікації забезпечує формування інформаційно-комунікативної системи реалізації державного управління. Слід особливо відзначити, що саме завдяки діяльності цих інституційних структур розробляються та успішно впроваджуються відповідні державно-управлінські стратегії. Саме на них покладається функціональне завдання інформування та налагодження міжкомунікативної взаємодії між органами державної влади та громадськістю. Його реалізація на думку М.І. Анохіна має відповідні форми, серед яких:

мобілізаційна (включає агітацію та пропаганду) являє собою способи інформаційного контролю за людьми придаючи їх політичним діям соціальної спрямованості.

маркетингова (представлена методиками паблік рілейшнз та політичною рекламою”) забезпечує формування синхронної інформації, яка відповідає реальним потребам громадян і спрямована на те аби завжди надавати громадянам необхідну інформацію, лише ту в якій вони мають реальну потребу [14, С.410].

Слід відзначити, що маркетингова форма державно-управлінської комунікації безпосередньо пов'язана з із структурою розуміння інформаційних потреб громадян у сфері реалізації державної політики. Саме та інформація яка викликає у громадян найвищий рівень довіри, впливає на їх ставлення до інститутів державного управління та до здійснюваної ними політики, а відтак слугує основою для реалізації відповідних державно-управлінських стратегій. Маркетингова форма державно-управлінської комунікації притаманна країнам з демократичними режимами, які здійснюють відкриту державну політику. Така форма комунікації на думку М.А. Анохіна традиційно характеризує прихід до влади опозиційних сил та їх активний вплив на формування та реалізацію публічної політики [14].

У контексті аналізу структури державно-управлінської комунікації особливу увагу варто приділити розумінню пропаганди як важливої інституційної складової її реалізації. З цього приводу, відомий бельгійський вчений Г. Товерон досліджуючи методологічну сутність пропаганди та її роль у державному управлінні довів, що вона “не дає людям можливості здійснити власний вибір, нав'язує їм певний формат зміни думок, віри, поведінки" [15, с.317]. У такому контексті, пропаганда є структурним елементом реалізації державно-управлінської комунікації при тоталітарних режимах. Підтвердженням цього може також слугувати думка висловлена, ще Геббельсом “пропагандистський вплив завжди є інструментом соціального контролю, який забезпечує переконування людей та залучення прихильників та жорстке підпорядкування їх дій" [16]. Такий формат державно-управлінської комунікації носить форму “комунікатор сказав - реципієнт зробив“. З огляду на це, пропаганда спрямована на одностороннє інформування громадськості про діяльність органів державної влади, що у кінцевому результаті має привести до формування “одномірної людини” з одержавленою свідомістю. Слід відзначити, що в умовах тоталітарних режимів державно-управлінська комунікація спрямована на запровадження “системного контролю за свідомістю та поведінкою громадян, що нерозривно пов'язується з постійним маніпулюванням масової свідомості, використанням прямого обману населення, що традиційно приводить до заміни інформації дезінформацією” [16].

Одним із структурних елементів системи державно-управлінської комунікації є її засоби. Під ними традиційно розуміються певні організації та інститути, які функціонують в межах всієї державно-управлінської вертикалі і завдяки яким забезпечується відповідний процес обміну інформацією. Слідуючи такій логіці бельгійський вчений Р.-Ж. Шварценберг конкретизував три основних способи державно-управлінської комунікації, які відіграють стратегічну роль у реалізації державної політики. До них вчений відносить:

комунікацію за допомогою засобів масової інформації: друковані засоби (преса, книги, плакати); електронні засоби (радіо, телебачення і т.п.);

комунікацію через організації (які слугують допоміжною ланкою для політичних партій, груп інтересів і т.п.);

комунікацію через неформальні канали з використанням особистих зв'язків [17, С.107-108].

Слід відзначити, що способи державно-управлінської комунікації залежать від форм політичної організації суспільства та відповідних ним політичних режимів. Так, до прикладу при тоталітарних режимах основним засобом здійснення державно-управлінської комунікації стають неформальні засоби передачі інформації. Це, здебільшого обумовлюється втратою довіри громадян до офіційних джерел інформації, що безпосередньо приводить до посилення ролі різних неформальних засобів інформації (форм міжособистісного спілкування), до яких належать чутки, плітки, анекдоти, графіті, навіть шаржі. Саме завдяки таким засобам державно-управлінської комунікації формується негативне ставлення до діяльності органів державної влади та посилюється недовіра до їх інститутів.

В межах даного дослідження особливу увагу варто акцентувати на тому, що державно-управлінська комунікація належить до сфери компетенції окремих інституційних структур як у системі органів державної влади, так і громадянського суспільства, як суб'єкта участі у формуванні та реалізації державної політики. Саме тому реалізація механізмів державно-управлінської комунікації покладається на “засоби масової інформації, урядові інформаційні агентства та політичні партії… вони мають безпосереднє застосування у всіх формах соціального спілкування, від безпосередньої розмови, до обговорення національного законодавства" [18].

Загалом, державно-управлінська комунікація є механізмом упорядкування відповідних процесів циркулювання інформації у всіх сферах суспільного життя. У такому її розумінні, вона вносить певну структурованість у функціонування інформаційних потоків, яка завжди чітко детермінується певними ідеологічними установками притаманними для різних сфер суспільного життя. Виходячи із цього, можна виокремити основні рівні державно-управлінської комунікації у процесі реалізації державної політики. До них зокрема належить: виявлення інформаційних масивів та потоків, необхідних для ефективної реалізації державної політики; збір та оброблення даних необхідних для прийняття відповідних державно-управлінських рішень та оцінки їх результативності; збереження, розподіл та контроль за інформацією на каналами її поширення.

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямку.

Таким чином, здійснений нами аналіз державно-управлінської комунікації як механізму реалізації державної політики, дозволив чітко конкретизувати її сутність та функціональну роль в організації та розвитку суспільства, досліджено особливості її впливу на реалізацію публічної політики, на підставі цього доведено, що державно-управлінська комунікація, спрямована на забезпечення багатосторонньої взаємодії між органами державної влади та громадськістю, між органами державної влади та політичними інститутами, охарактеризовано комунікативну модель діяльності органів державної відповідно до певної комунікативної ситуації, яка включає відповідні засоби на її реагування. Це, тим самим, ставить питання про комунікативну взаємодію органів державної влади та громадськості, що є одним із перспективних напрямів розроблення даної проблематики в межах вітчизняної науки державного управління.

Список використаних джерел