Здравоохранение в России

Так, в теории государства и праванапример, ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О лекарственных средствах», Закон РФ «О донорстве крови и ее компонентов» и др. здравоохранение, прежде всего, - это функция государства. Функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства в целом, правительства, министерства, других государственных органов. При этом государственная функция охраны здоровья населения страны может включать в себя здравоохранение в широком социально - организационном смысле и здравоохранение в узком собственно отраслевом смысле.Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М Конин, В.В.Журик, М.П. Петров / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. - М.: Норма, 2010. - С. 306.

Подводя итог исследованию различных позиций в отношении понятия «здравоохранение», можно заключить, что здравоохранение как объект государственного управления и регулирования представляет собой как деятельность государства, так и систему социально-экономических, медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения, направленных на обеспечение высокого уровня здоровья граждан путем выявления, предупреждения и лечения болезней; оказание качественной и высокотехнологичной медицинской помощи всем нуждающимся в ней гражданам, а также обеспечение доступности получения такой помощи.

В содержательном значении здравоохранение - это институт реализации государственных гарантий в области охраны здоровья с системной формой устройства,Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовой аспект // Здравоохранение в Российской Федерации. 2010. № 2. С. 11-18. представляющий собой, с организационно-правовой точки зрения, неоднородную систему.

Таким образом, предложенное в проекте федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации» понятие системы здравоохранения применимо к нынешним условиям, однако нуждается в уточнении.Григорьева Н. С. Гражданин и общество в контексте реформы здравоохранения // Государственное управление. 2011-. № 4. С. 82.Под системой здравоохранения Российской Федерации предлагается понимать совокупность органов управления здравоохранением и учреждений здравоохранения, функционирующих в целях сохранения и укрепления здоровья населения посредством профилактики заболеваний, а также оказания медицинской помощи. Значимость системы здравоохранения может быть охарактеризована с правовой, социальной, экономической и гуманистической позиций. Правовой характер системы здравоохранения связан с верховенством Конституции РФ и федеральных законов, признанием принятых норм международного права, социальный характер - с обеспечением социальных гарантий в области охраны здоровья населения, государственной поддержкой семьи, материнства и детства, инвалидов и пожилых граждан. Экономический характер системы связан с ролью здравоохранения в общественном воспроизводстве как с точки зрения воздействия на главную производительную силу, так и с точки зрения его ресурсного обеспечения. Гуманистический характер системы здравоохранения означает, что пациент, его права есть высшая ценностью системы здравоохранения и их признание, соблюдение и защита являются обязанностью рассматриваемой системы.

Неотъемлемым элементом современной политики является разработка федеральных, региональных и территориальных программ, где формируются текущие и перспективные задачи в сфере здравоохранения и меры по их реализации.

Таким образом, государственную политику здравоохранения можно определить как совокупность государственных мероприятий по проведению органами власти согласованного курса действий в системе здравоохранения, направленных на достижение поставленных задач и целей по улучшению здоровья населения.

1.3 Организация современного управления здравоохранением РФ

Прежде чем перейти к рассмотрению непосредственно государственного управления здравоохранением, целесообразно установить, что представляет собой государственное управление в целом, его виды и особенности.

Управление - это различные способы воздействия субъекта (нескольких субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. При этом под управлением чаще всего понимают воздействие, которое имеет целевое назначение и при котором объект поддается регулированию.Чиркин В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2011. - С. 7.

Государство или субъект федерации устанавливает в своей Конституции и законах сферу муниципального управления как местного управления.

Атаманчук Г.В. отмечает, что основу классификации видов управления составляет источник и потенциал власти субъекта управления. В зависимости от этого он выделяет: государственное управление (это наиболее важный, всеохватывающий и властный вид управления); местное самоуправление - это подвид государственного управления в демократическом обществе, субъектом которого являются жители населенных пунктов и административных территорий; менеджмент (руководство предприятия, фирмы, руководящий орган); общественное управление; групповая саморегуляция; целесообразное поведение человека.Административное право. / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2008. С. 47-48.

Как известно, в настоящее время учёные выделяют механические, биологические и социальныеАдминистративное право. / Под ред. Г.В. Атаманчука. М.: Юристъ, 2008. С. 47-48. виды управляемых систем, из которых социальные системы управления относятся к наиболее сложным, так как представляют собой управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях, в том

числе в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.Конин Н.М. Административное право Российской Федерации / Н.М. Конин, В.В. Журик, М.П. Петров. - М.: Норма, 2010. С. 104-105. Разновидностями социального управления выступают общественное, муниципальное и государственное управление.

Таким образом, несмотря на многообразие видов управления, государственное управление занимает приоритетное положение, поскольку наибольший управленческий потенциал сосредоточен именно у государства.

Государственное управление как определенного рода социальная деятельность понимается в широком и узком значении. В широком смысле - это организующая, упорядочивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности любых государственных органов всех ветвей власти, а также государственных служащих. В узком (организационно-правовом) смысле - это административная, исполнительно-распорядительная деятельность государства, связанная с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемая системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Для целей проводимого исследования, государственное управление следует рассматривать в узком значении, так как именно в организационно-правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования и сферой действия норм административного права.

Анализ юридической литературы позволил выделить ряд особенностей, характеризующих государственное управление в узком понимании: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2004. - С. 21-22

а) государственное управление - это конкретный вид деятельности по реализации единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, осуществляемый исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления);

б) суть государственного управления заключается в практически организующем характере этого вида деятельности (в желании; умении и способности органов управления организовать практическое исполнение общих предписаний и норм);

в) государственное управление - это подзаконная деятельность административного, исполнительно-распорядительного характера (органы управления осуществляют проведение в жизнь законов и других общих предписаний президентской и правительственной власти, используя юридически властные полномочия; они исполняют законы распоряжаясь);

г) государственное управление - это исполнительная деятельность, имеющая непрерывный и циклический характер, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, государственное управление, являясь разновидностью социального управления, представляет собой подзаконную деятельность административного, исполнительно-распорядительного, практически организующего характера, осуществляемую исполнительно-распорядительными органами государственной власти (органами управления).

Существование государственного управления здравоохранением в России обусловлено признанием человека, его жизни и здоровья высшими первичными ценностями, относительно которых определяются другие ценности и блага всего общества. Поэтому управление здравоохранением является комплексной задачей всего общества, в реализации которой принимают участие множество секторов народного хозяйства и структур управления (от федеральных до местных органов самоуправления).Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. - Ростов н/Д: Феникс, 2008. - С. 66-69.

В свою очередь задача управления здравоохранением сводится к наиболее эффективному достижению цели путем повышения качества лечебных, диагностических и профилактических мероприятий и рациональному использованию ресурсов здравоохранения. В связи с этим государство ставит перед собой задачи, направленные на обеспечение охраны здоровья граждан, реализовать которые призвана именно государственная система управления здравоохранением.

Обращает на себя внимание тот факт, что термин «управление здравоохранением» встречается довольно часто во многих нормативных правовых актах, принятых в сфере здравоохранения, однако его значение нигде не раскрывается.

Поэтому, прежде чем сформулировать понятие «государственное управление здравоохранением», необходимо рассмотреть ряд особенностей данной категории.

Следует отметить, что в исследовании вопросов управления здравоохранением используется системный подход к решению управленческих задач,Оболонский А.В. Методология системного исследования проблем государственного управления / А.В. Оболонский, В.Д. Рудашевский. - М., 200.-С.66 на научных основах строится система и структура, комплектуются кадры аппарата управленияК.А. Вороновой «Пути совершенствования управления физкультурным движением» - М., 2004. - С. 175. здравоохранением. Кроме того, в целях координации деятельности и осуществления государственной политики в области здравоохранения Правительство Российской Федерации уполномочивает специально образованные федеральные органы или иные федеральные органы исполнительной власти на решение задач в сфере охраны здоровья населения. Именно эти органы, с присущими им полномочиями и структурой, осуществляют организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения, и в своей совокупности представляют системы управления. Следовательно, системе здравоохранения в России присуще наличие соответствующей системы государственного управления.

Система управления здравоохранением в России - одна из подсистем управления обществом, имеющая определённую внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития.Акопян А.С. Здравоохранение в рыночной России // Общественные науки и современность. 2010. № 6. С. 33-35 Она характеризуется следующими признаками:

- представляет собой целостную систему, состоящую из взаимосвязанных элементов;

- является подсистемой более сложной системы управления единой социальной сферой;

- находясь в единстве с иными системами управления, является относительно самостоятельной по отношению к ним, оказывая взаимное влияние друг на друга;

- имеет внутренние (между частями системы) и внешние (с другими системами) связи; иерархическую структуру, определяемую составом элементов, подсистем и их связей и состоящую из ряда уровней управления - относительно обособленных структурных образований, различающихся полномочиями (правами и обязанностями);

- обладает определёнными устойчивыми свойствами;

- динамична, т. е. способна к развитию и самосовершенствованию. Чиркин В.Е. Государственное управление / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2012. - С. 213.

Содержание управления здравоохранением составляет совокупность общих и специальных исполнительно-распорядительных функций. К общим функциям относятся разработка государственных программ, их финансирование, контроль, решение кадровых вопросов; к специальным - организация лечебно-профилактической помощи, размещение сети лечебно-профилактических и других организаций здравоохранения, обеспечение медицинских организаций и населения лекарственными средствами и другими медицинскими изделиями и оборудованием, организация санитарно-эпидемиологического надзора, производство медицинских экспертиз, развитие медицинской науки, работа по профилактике заболеваний среди населения.

Управление здравоохранением имеет своим предметом распределение публичных финансовых ресурсов на цели реализации государственных гарантий в области охраны здоровья. Местом освоения этих ресурсов является сфера хозяйствования, товарообмена, экономического оборота в области охраны здоровья. Система управления здравоохранением в сфере товарообмена осуществляет размещение финансовых средств. Размещая их в одном из секторов, система управления влияет на его экономическое развитие. Размещая их у избранных субъектов хозяйствования, система управления способствует росту их благосостояния. Тем самым управление здравоохранением происходит посредством организации перераспределения финансовых ресурсов в сфере хозяйствования и спроса по финансовым вложениям. Такое управление осуществляется средствами координации и не находится в противоречии с характером отношений в оборотном пространстве.Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты // Здравоохранение Российской Федерации. 2010. № 2. С. 12

Государственное управление здравоохранением строится на основе принципов управления, среди которых можно выделить следующие:Миняев, В.А. Общественное здоровье и здравоохранение: учебник. - М.: МЕДпресс-информ, 2014. - 598 с

1. Публичная власть управляющего. Для государственного управления здравоохранением необходима власть, право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений.

2. Единство руководства и разделение управленческого труда. Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, то есть качество управления.

3. Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей. При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

4. Приоритет интересов государственного управления во время исполнения служебных обязанностей.

5. Централизация и иерархия в управлении. Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

6. Постоянство управленческого персонала. Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

7. Недопущение дискриминации в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа. Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые.

8. Обратная связь в управлении. Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого.

9. Иные принципы государственного управления (законность, научность, демократичность, действенный учет и контроль).

Структура системы управления здравоохранением включает следующие элементы: субъект, объект и их связи, собственно процесс государственного управления (функции, формы и методы, цели и задачи). Рассмотрим их подробнее.

Итак, исследуемой системе здравоохранения присуще, в первую очередь, наличие двух взаимосвязанных элементов: управляющего (субъекта) и управляемого (объекта). В качестве субъектов выступают органы государственного управления здравоохранением, руководство общественных объединений. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2012. -С 124-126.

Объектами государственного управления здравоохранением являются учреждения здравоохранения, испытывающие на себе государственное воздействие названных выше субъектов. К ним относятся: поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, центры санитарно - эпидемиологического надзора, специализированные санатории, станции скорой медицинской помощи, судебно - медицинские и другие учреждения здравоохранения. Они подразделяются на государственные (федеральные или субъектов Федерации) и частные.

Одним из способов осуществления взаимосвязи объекта и субъекта управления здравоохранением является передача информации. При этом в целях обеспечения динамичности процесса управления необходимо обеспечить непрерывность поступления нужной информации об объекте в нужный момент.Братановский С.Н. Государственное управление физической культурой и спортом. - Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2010. - С. 13.Этот обмен информацией является обязательным условием существования системы управления здравоохранением.

Деятельность по управлению, применение различных его способов образуют процесс государственного управления, который, как важнейшая составная часть характеристики структуры государственного управления, включает в себя следующие элементы: цели и задачи управления, функции управления, формы и методы их осуществления.

Под целями и задачами понимается «область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа».Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. - М., 2014. - С. 104. В системе управления важнейшее значение имеют его цели. Весьма точное определение дал Г.В. Атаманчук: управление - это целеполагающее, т. е. сознательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).Атаманчук Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Юристъ, 2012. - С. 29-30. Определение целей - первооснова, которой подчинено функционирование систем управления, начиная с разработки задач и формирования их структур и кончая оценкой результатов деятельности (соответствие достигнутого поставленным целям).Братановский С.Н. Административное правоРоссии / С.Н. Братановский - М.: НОРМА, 2010. - С. 6. На практике выбор цели действий имеет исключительно важное значение в деятельности руководителя или организации управления, так как правильно выбранная цель определяет успешное решение задач.Бочаров В.Д. Системность в управлении / В.Д. Бочаров. - М.: Юристъ, 2011. - С. 72.Поэтому в отрасли здравоохранения все шире применяется программно-целевое управление, ориентированное на достижение конкретных целей. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 461 (в ред. от 30.12.2005 г.) «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год» // СЗ РФ. 2005. № 32. Ст. 3306; Российская газета. 2006. 12 января.

Следует отметить, что, будучи сложной по своей структуре, система управления здравоохранением имеет не одну, а много связанных между собой целей, которые взаимно дополняют друг друга, но в то же время имеют различную направленность. Однако по своей природе они не противоречивы, так как отражают различные стороны главной цели управления здравоохранения в России, в качестве которой выступают выработка и применение системы мер, направленных на снижение потерь общества от заболеваемости, инвалидности и смертности населения при имеющихся ресурсах. Главная цель управления распадается на производные (подцели) различного порядка, которые ставятся перед субъектом управления. Анализ содержания правовых актов органов государственного управления здравоохранением, уставов, положений, регламентирующих деятельность учреждений здравоохранения, литературы по вопросам здравоохранения позволяет определить наиболее важные подцели управления здравоохранением, которые могут быть классифицированы следующим образом:

1) профилактические;

2) реабилитационные;

3) лечебно-оздоровительные;

4) диагностические;

5) демографические;

6) репродуктивные;

7) правовые.

По значимости можно выделить:

1) стратегические;

2) тактические;

3) оперативные цели.

Цели управления определяют суть управленческого решения: выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты.

Функции государственного управления - это наиболее типичные, однородные и четко выраженные виды (направления) деятельности управляющего субъекта, обеспечивающие решение целей и задач управляющего воздействия. Понятие «функция» (лат. functio - осуществлениеБочаров В.Д. Системность в управлении / В.Д. Бочаров. - М.: Юристъ, 2011. - С. 221) означает направление и содержание деятельности отдельно взятой системы, в юриспруденции - правового института. Функция пронизывает организацию и процесс государственного управления. Если государственное управление не функционирует, то отсутствуют и его организация, и его процесс. Поэтому функции определяют основное содержание управленческой деятельности,Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001. - С. 13. ее сущность. Вся разноплановая работа государственного управления может быть связана с тремя функциями, составляющими замкнутый цикл государственного управления: принятие управленческого решения, его осуществление и контроль. Каждая из названных функций может быть разделена на ряд составляющих. Итак:

1. Принятие управленческого решения заключается в оценке ситуации, прогнозировании и планировании.

Сначала оценивается ситуация в сфере здравоохранения по стране, выясняются потребности в медицинских услугах, и т. п. Затем составляется прогноз. Прогноз - это метод научно обоснованного предвидения возможных направлений развития сферы здравоохранения. С прогнозом связано выполнение следующих задач: научное предвидение будущего на основе выявления тенденций и закономерностей развития, определение динамики явлений, в том числе определение в перспективе конечного состояния управления здравоохранением, его переходных состояний на пути к заданному оптимальному режиму функционирования.Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2012. - С. 291Прогнозы имеют вероятностный характер, но если прогноз выполнен качественно, он становится основой для планирования.

Плановость пронизывает всю функциональную деятельность органов управления здравоохранением. Она предполагает изучение обстановки, сбор и обработку информации об объекте управления (анализ сложившейся ситуации). Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления здравоохранением. Шевченко Ю. Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. №2. С. 11-12, В процессе реализации планирования создаются программы по развитию отношений в сфере здравоохранения. Плановость управления дает возможность, исходя из выявленных закономерностей развития сферы здравоохранения, наиболее полно удовлетворять потребности нуждающегося населения в медицинских услугах, организовывать профилактическую работу, лечение, реабилитацию, подготовку и переподготовку, а также повышение квалификации медицинских работников, осуществлять строительство объектов медицинского назначения.

Планирование завершается принятием основного решения. Решение - это выбор определенного способа действий. В сфере государственного управления оно оформляется актами, имеющими государственное значение и особую юридическую форму (приказа или распоряжения органов управления). Управленческое решение является директивным актом, обязательным для исполнения, имеет три подфункции: направляющую, координационную, мобилизующую. К управленческому решению предъявляются следующие требования: ясная целевая направленность; обоснованность; адресность; непротиворечивость; правомочность; эффективность (при меньших затратах достичь намеченных целей); конкретность. Существует два основных способа принятия решения: индивидуальный и коллективный. В любом случае последнее слово в решении вопроса остается за руководителем. Шевченко Ю. Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. №2.,С. 20-25.

2. Осуществление решения предполагает организацию деятельности.

Непосредственная организация охраны здоровья народа возложена на отраслевые органы здравоохранения - территориальные (системы Министерства здравоохранения и социального развития РФ) и ведомственные.

Организация состоит в формировании системы управления и обеспечение ее нормальной деятельности и включает в себя координацию и регулирование.

а) Координация (обеспечение согласованных действий различных участников отношений в сфере здравоохранения). Координация придает суммарным усилиям объектов управления (учреждениям здравоохранения) рациональный характер, отличный от того, который мог быть при простом сложении усилий этих объектов. С развитием материально-технической базы учреждений здравоохранения и созданием крупных социальных структур (например, центр медицинской и социальной реабилитации и т. д.) значение координации возрастает, так как возникает задача согласования деятельности отдельных единиц, входящих в эти образования.

Органы управления здравоохранением реализуют свои функции посредством специальных форм и методов деятельности.

Формы государственного управления представляют собой внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности.Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001. - С. 13.

Формы управления здравоохранением можно классифицировать на правовые и не правовые. Выбор формы управленческих действий органами управления и должностными лицами в каждом конкретном случае подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа, назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта.Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. - Ростов н/Д: Феникс, 2008. - С. 90-91.Особенность правовых форм управления здравоохранением состоит в юридических последствиях для субъектов отношений в области здравоохранения. Основными формами такого типа являются правотворческая и правоприменительная деятельность. По общему правилу функции нормотворчества в настоящее время исполняет Министерство здравоохранения и социального развития РФ (например, Федеральный закон от 21.11.2011№ 323-ФЗ (с изм. от 30.09.2015) "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 49). К неправовым формам управления относятся информативно-организационные (совещания, заседания) и материально-технические (использование технических средств и аналитических материалов в процессе управления здравоохранением и др.) Методы государственного управления - средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей,Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. - М.: Юристъ, 2008. - С. 276. а также возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты, подчиненных лиц. Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности.Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. - М.: Юристъ, 2012. - С. 75.Среди всего многообразия методов управления (методы психологического, экономического воздействия, убеждение, принуждение, стимулирования и др.) для отрасли здравоохранения особое значение имеет административный метод, связанный с организационно-властным воздействием, формами проявления которого являются директива, приказ, указание управляющего субъекта руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности. Они могут быть экономически выгодны государству, а могут быть необходимы по другим причинам (например, производство дорогостоящего высокотехнологичного медицинского оборудования). Немаловажную роль в управленческом процессе управления здравоохранением играют идеологические методы, представляющие собой государственное воздействие на сознание людей, которое связано с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других средств группового воздействия. На основе административно-правового анализа характерных черт и особенностей государственного управления здравоохранением в России, можно дать следующее его определение. Таким образом, государственное управление здравоохранением - это целенаправленная, планомерная, непрерывная деятельность органов государственной власти, которая проявляется в исполнительно-распорядительном по форме и организующем по содержанию воздействии на управляемые объекты (учреждения здравоохранения) и преследует своей целью обеспечение граждан гарантированным государством правом на получение бесплатной, качественной и высокотехнологической медицинской помощи. В заключении следует отметить, что в настоящее время для организации управления в области здравоохранения характерным является отсутствие единой системы управления, что негативно сказывается на медицинском обслуживании населения. Поэтому важнейшей задачей государства является упрочнение позиций государственных органов.

Глава 2. Современное состояние управлением медицинскими учреждениями Рязанской области

2.1 Организационно-правовые основы здравоохранения Рязанской области

Министерство здравоохранения Рязанской области (далее - Министерство) является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Рязанской области в сфере охраны здоровья, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевое управление и координирующим деятельность в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти. Приказ Министерства здравоохранения РФ от 26 июня 2015. № 374

Министерство руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Рязанской области, законами Рязанской области, актами Губернатора Рязанской области и Правительства Рязанской области, настоящим Положением, а также иными нормативными правовыми актами.

Министерство осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, другими центральными и территориальными исполнительными органами государственной власти Рязанской области, органами государственной власти Рязанской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Рязанской области (далее - органы местного самоуправления), организациями независимо от формы собственности и организационно-правовой.

Министерство обладает правами юридического лица, имеет самостоятельный баланс, счета, открытые в соответствии с законодательством, гербовую печать со своим наименованием, штампы и бланки, необходимые для осуществления его деятельности; может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные, личные неимущественные права и обязанности. Министерство имеет необходимое для осуществления своих полномочий имущество, находящееся в государственной собственности Рязанской области и предоставленное ему в установленном порядке во владение, пользование.

Основными задачами являются: Приказ Министерства здравоохранения РФ от 26 июня 2015 .№ 374

- организация оказания специализированной медицинской помощи населению Рязанской области;

- организация оказания высокотехнологичной медицинской помощи:

- обеспечение системы мер профилактического, санитарно-противоэпидемического, реабилитационного характера, направленных на охрану здоровья населения Рязанской области;

- координация взаимодействия с органами и учреждениями здравоохранения Рязанской области по вопросам организации и оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи, стационарной, амбулаторно-поликлинической, доврачебной медицинской помощи, специализированной медицинской помощи;

- изучение состояния здоровья и разработка приоритетных направлений по совершенствованию оказания медицинской помощи, повышению доступности и качества медицинской помощи;

- осуществление контроля за исполнением постановлений Правительства РФ, приказов Минздравсоцразвития РФ, законодательства Рязанской области и других нормативно-распорядительных документов по вопросам организации и оказания медицинской помощи;

- обеспечение реализации контроля за предоставлением бесплатной медицинской помощи в рамках территориальной программы государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи и соблюдением гарантий прав граждан при ее оказании.

С возложенными задачами осуществляет следующие функции: Шевченко Ю. Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. №2. С. 13-17.

- разработка мероприятий по организации, совершенствованию и развитию лечебно-профилактической и специализированных видов помощи населению на территории Рязанской области;

- участие в разработке и исполнении областных целевых программ по приоритетным направлениям в здравоохранении и программы государственных гарантий оказания населению Рязанской области бесплатной медицинской помощи;

- координация деятельности и взаимодействия с федеральными государственными учреждениями здравоохранения, органами управления и лечебно-профилактическими учреждениями муниципальных образований области, а также штатными и внештатными специалистами министерства по вопросам организации лечебно-профилактической и специализированной помощи населению Рязанской области;

- участие в разработке (по распоряжению руководства министерства здравоохранения Рязанской области) региональных стандартов медицинской помощи;

- участие в разработке медико-экономических стандартов оказания медицинской помощи;

- организация обязательного медицинского страхования в пределах компетенции Отдела;

- развитие амбулаторной и консультативно-диагностической служб в области, института врачей общей практики;

- развитие стационарозамещающих технологий: дневных стационаров, стационаров дневного пребывания, стационаров на дому и т.д.;

- развитие сети межрайонных лечебно-диагностических центров и специализированных отделений;

- анализ деятельности специализированных медицинских служб, планирование и развитие их в учреждениях здравоохранения области;

- формирование потребности и организация обеспечения населения высокотехнологичной медицинской помощью;

- организация и контроль медицинского обеспечения, подготовки проведения призыва граждан на военную службу;

- организация и проведение областных конференций, семинаров, совещаний, выставок, конкурсов;

-участие в аттестации медицинских специалистов на квалификационную категорию и в лицензировании медицинской деятельности лечебно-профилактических учреждений области;

Подведем итоги: Рязанский регион стал одним из первых субъектов РФ, в котором была организована эффективная система медицинской профилактической помощи населению.

В нашем регионе работой по формированию здорового образа жизни охвачены все категории населения. Для этого создана и достаточно эффективно функционирует развитая система медицинской профилактической помощи, которая включает в себя « Рязанский областной центр медицинской профилактики», 7 Центров здоровья, 15 отделений и 27 кабинетов медицинской профилактики. Кроме того, сейчас у нас работает 188 так называемых школ здоровья, где дети могут получить представление о том, как вести здоровый образ жизни. В регионе на постоянной основе проводится диспансеризация, которая является важнейшим факторов в сохранении здоровья населения. И стоит отметить, что с каждым годом население региона все более ответственно относится к данному процессу. Так в прошлом году почти порядка 200 тысяч взрослого населения Рязанской области были охвачены диспансеризацией. Это почти 100% от нашего годового плана, в то время как в среднем по России этот показатель не превышает 90%. Таких результатов удалось достичь, в том числе, за счет активной профилактической работы, которая ведется совместными усилиями здравоохранения с педагогами, работниками учреждений культуры, спортивных организаций, СМИ, общественностью и т.д. В нынешнем году автопоезд «Забота и здоровье» посетит отдаленные районы нашего региона уже в четвертый раз, чтобы провести профилактические осмотры сельчан. Проект будет реализован с мая по сентябрь. За три прошедших года наши медики из мобильных бригад осмотрели почти 9 тысяч человек и провели свыше 20 тысяч консультаций взрослым и детям. Это очень важный для региона проект, так как сельские жители, многим из которых добираться до районных больниц или врачебных амбулаторий трудно, смогли за один день в одном месте пройти осмотр сразу и двух десятков специалистов. К тому же, в составе автопоезда задействованы передвижные установки: маммографические, флюорографические, стоматологические, офтальмологические, мини-лаборатории и портативное ультразвуковое оборудование. http://www.rosminzdrav.ru/ru В 2015 году, учитывая, что год проходит под эгидой борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями, в ходе социального проекта «Забота и здоровье» большое внимание будем уделять профилактике болезней системы кровообращения. Одна из главных проблем Рязани и Рязанской области службы - кадровый дефицит. Решить его поможет работа с региональными вузами. С ними заключили целевые договора с Рязанским государственным медицинским университетом им. акад. И.П. Павлова по специальности «Врач скорой медицинской помощи» и целевых договоров с Рязанским медико-социальным колледжем по специальности «Лечебное дело». В марте уже провели ряд встреч со студентами выпускных и предвыпускных курсов РязГМУ и колледжа, а также со старшеклассниками и их родителями Рязанского района по профориентации. И работа по устранению дефицита медицинского персонала уже вошла в активную стадию. В Рязанской области успешно работают 5 межрайонных центров, где оказывается специализированная медицинская помощь по основным профилям. Оснащенность, структура и штаты межрайонных центров позволяют оказывать стационарную и амбулаторно-поликлиническую медицинскую помощь больным из прикрепленных районов, как в плановом, так и в экстренном порядке, обеспечить реализацию принципа этапности и непрерывности медицинского обслуживания. В первоочередном порядке межрайонные центры оснащаются медицинским оборудованием, укомплектовываются кадрами. http://www.rosminzdrav.ru/ru В регионе выстроена система управления медицинскими организациями по межрайонному принципу и это позволит правильно сконцентрировать технологические возможности управления медицинской помощью, что, в свою очередь, решит стратегические задачи по снижению смертности и заболеваемости населении и повысит рождаемость. Кроме этого, создан координационный совет главных внештатных специалистов при министерстве по междисциплинарному взаимодействию по достижению основных индикаторных показателей здоровья населения Рязанской области. Активизирована курация районов специалистами областного центра. Прилагаются все усилия для того, чтобы работа по контролю качества оказания и доступности медицинской помощи пациентам и улучшению демографической ситуации в Рязанской области проводилась еще более эффективно.

2.2 Анализ деятельности учреждения здравоохранения на примере ГБУ РО «ОКПЦ»

Государственное бюджетное учреждение Рязанской области «Областной клинический перинатальный центр» (далее - Учреждение) создано путем выделения из государственного учреждения здравоохранения Рязанской областной детской клинической больницы имени Н.В. Дмитриевой в соответствии с распоряжением Правительства Рязанской области № 498-р от 07 декабря 2009 г ( постановлением Правительства Рязанской области № 358 от 30.12.2010 года).

Официальное наименование Учреждения: полное - Государственное бюджетное учреждение Рязанской области «Областной клинический перинатальный центр»; сокращенное - ГБУ РО «ОКПЦ». Учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий министерства здравоохранения Рязанской области. Организационно-правовая форма - учреждение. Тип учреждения - государственное бюджетное учреждение. Устав ГБУ РО "Областной клинический перинатальный центр" (в редакции 2015г) Учреждение осуществляет деятельность, связанную с выполнением работ и оказанием услуг, относящихся к его основным видам деятельности согласно государственному заданию Учредителя. Учреждение в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Уставом Рязанской области и областными законами, договорами и соглашениями Рязанской области, иными нормативными правовыми актами Рязанской области, правовыми актами министерства здравоохранения Рязанской области и министерства имущественных и земельных отношений Рязанской области и настоящим Уставом. Учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии предметом и целями деятельности, определенными законодательством Российской Федерации, Рязанской области и настоящим уставом, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Рязанской области в сфере здравоохранения. Целью создания Учреждения является выполнение работ и оказание услуг в целях обеспечения реализации полномочий министерства здравоохранения Рязанской области на оказание всех видов специализированной, высокотехнологичной стационарной и стационарозамещающей помощи в области акушерства, гинекологии, неонатологии и хирургии новорожденных, а также осуществление амбулаторной, консультативно-диагностической, медико-реабилитационной помощи преимущественно наиболее тяжелому контингенту беременных женщин, детям раннего возраста, в т.ч. новорожденным, женщинам с нарушением репродуктивной функции на основе использования современных профилактических и лечебно- диагностических технологий, а также осуществление социально-психологической, научно-методической работы и учебной деятельности. Устав ГБУ РО "Областной клинический перинатальный центр" (в редакции 2015г) Для реализации целей деятельности, Учреждение решает следующие задачи: Приказ Министерства здравоохранения Рязанской области от 01.12.2015 г. № 2145 «Об организации оказания акушерско-гинекологической помощи женщинам в период беремености, родов и послеродовой период на территории Рязанской области». осуществляет взаимодействия между учреждениями охраны материнства и детства, а при необходимости и другими организациями. Здравоохранения Рязанской области в целях обеспечения оперативного слежения за состоянием беременных женщин, рожениц, родильниц и новорожденных детей, нуждающихся в интенсивной медицинской помощи и обеспечения своевременного оказания им специализированной высокотехнологичной медицинской помощи при выявленных осложнениях, в т.ч. путем организации выездной формы помощи женщинам и детям; проводит клинико-экспертную оценку качества оказания медицинской помощи женщинам и детям раннего возраста, мониторинг проведения результатов выхаживания новорожденных детей с различной патологией, в т.ч. с экстремаль но низкой массой тела; организует и обеспечивает в структурных подразделениях Учреждения санитарно- гигиенический и противоэпидемический режим и качество лечебно-диагностического процесса на основе современных медицинских технологий и в соответствии с медицинскими стандартами; проводит апробацию и внедрение в деятельность учреждений охраны материнства и детства Рязанской области современных медицинских технологий профилактики, диагностики и лечения, направленных на снижение материнских, перинатальных потерь и инвалидности с детства, сохранение и восстановление ре - продуктивного здоровья женщин; осуществляет профилактику отдаленных последствий перинатальной патологии (ретинопатии недоношенных, тугоухости с детства, детского церебрального паралича и других); обеспечивают систему реабилитационных мероприятий и восстановительной терапии, медико-психологическую и социально-правовую помощь женщинам и детям раннего возраста; обеспечивает квалифицированный уход за беременными, роженицами, родильницами, новорожденными детьми и создание санитарно-гигиенических и комфортных условий их пребывания; обеспечивает рабочие места в соответствии с санитарно-гигиеническими нормативами и правилами охраны труда; проводит организационно-методическую работу по повышению профессиональной подготовки врачей и среднего медицинского персонала по вопросам перинатальной помощи, организует и проводит конференции, совещания по актуальным вопросам охраны здоровья матери и ребенка; осуществляет статистический мониторинг и анализ материнской, перинатальной и младенческой смертности, разрабатывает предложения по совершенствованию и развитию службы охраны материнства и детства; обеспечивает организацию проведения информационных мероприятий для населения и специалистов по вопросам перинатальной помощи, охраны репродуктивного здоровья и безопасного материнства. осуществление торгово-закупочной деятельности.

Для достижения уставных целей Учреждение имеет право осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации и Рязанской области следующие, не являющиеся основными, виды приносящей доход деятельности: оказание платных медицинских услуг населению; оказание дополнительных и сервисных услуг; торгово-закупочную деятельность; общественное питание; арендную деятельность; оказание медицинских услуг по договорам с юридическими лицами, по добровольному медицинскому страхованию.

При осуществлении основных видов деятельности Перинатального центра:

-планирует свою деятельность и определяет перспективы развития в соответствии с государственным заданием и планом финансово-хозяйственной деятельности, исходя из имеющихся финансовых средств, заключенных договоров и спроса на производимые работы и услуги;

-осуществляет взаимоотношения с юридическими и физическими лицами, посредством заключения договоров;

- в интересах достижения целей, предусмотренных в настоящем Уставе, Учреждение может создавать другие некоммерческие организации, вступать в ассоциации и союзы;

-организует и проводит семинары для специалистов медицинских учреждений по вопросам, входящим в компетенцию Учреждения;

-организует проведение мероприятий по пропаганде медицинских знаний среди населения, работников здравоохранения и других заинтересованных лиц.

Учреждение возглавляет Главный врач на основе единоначалия. Главный врач Учреждения назначается и освобождается от должности на основании приказа министерства здравоохранения Рязанской области. Отношения по регулированию труда Главного врача определяются трудовым договором, заключаемым между министерством здравоохранения Рязанской области и Главным врачом после назначения Главного врача Учреждения на должность. Главный врач Учреждения действует на основании законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и Рязанской области, настоящего Устава и трудового договора.

Финансовое обеспечение деятельности Учреждения осуществляется в соответствии с утвержденным в установленном порядке планом финансово-хозяйственной деятельности Учреждения. Расходование бюджетных средств, полученных в качестве субсидии на выполнение государственного задания, осуществляется Учреждением самостоятельно, а бюджетных средств, полученных в качестве иных субсидий, бюджетных инвестиций и других бюджетных ассигнований, в соответствии с условиями их предоставления.

Контроль деятельности Учреждения осуществляется Учредителем, другими органами государственной власти в пределах их компетенции, определенной законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Рязанской области.

Основной приказ ГБУ РО «ОКПЦ» это Приказ Минздрава Рязанской области от 25.06.2013 №754 (ред. от 27.03.2014) «Об оказании акушерско-гинекологической помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период и неонатологической медицинской помощи на территории Рязанской области» (вместе с «Регламентом оказания медицинской помощи женщинам в период беременности», «Регламентом оказания медицинской помощи женщинам в период родов и в послеродовой период», «Регламентом оказания медицинской помощи женщинам при неотложных состояниях в период беременности, родов и в послеродовой период», «Регламентом взаимодействия при возникновении экстренных ситуаций при оказании медицинской помощи беременным женщинам, роженицам или родильницам в медицинских организациях Рязанской области», «Регламентом оказания неонатологической медицинской помощи в Рязанской области», «Инструкцией о порядке транспортировки критически больных новорожденных из медицинских организаций акушерского профиля в отделение реанимации и интенсивной терапии новорожденных»)