Вплив децентралізації на стратегічний розвиток регіонів: концептуальний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вплив децентралізації на стратегічний розвиток регіонів: концептуальний аспект

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Сучасний етап розвитку українського суспільства характеризується одночасним впровадженням двох фундаментальних процесів - децентралізації та реалізацією низки стратегічних документів державного та регіонального рівнів: Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» [1], Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 р. [2] разом з якими в усіх областях реалізуються регіональні стратегії розвитку, розраховані до 2020 р. Одночасно стратегія як інструмент публічного управління усе частіше використовується територіальними громадами, хоча формування та реалізації стратегій для органів місцевого самоврядування базового рівня законодавчо не унормовано. Особливо даний процес набув активності завдяки створенню об'єднаних територіальних громад (ОТГ), які отримують повноваження, рівні за своїм обсягом повноваженням міст обласного значення, що фактично означає наявність законодавчих, управлінських і фінансових умов для впровадження ними стратегій розвитку територій їх юрисдикції. Стимулюючим фактором для розробки та впровадження стратегій розвитку в ОТГ є можливість їх участі в конкурсі грантів Державного фонду регіонального розвитку, яка пов'язана із вимогою розробки об'єднаною громадою стратегічного плану [3].

Зростаюча кількість суб'єктів стратегічного планування територій різного масштабу - від країни до територіальної громади, - що є наслідком децентралізації в Україні, значно актуалізує проблему узгодження та координації діяльності усіх органів влади - центральних, регіональних та місцевих, органів місцевого самоврядування в рамках усіх складових фундаментального циклу стратегічного управління - розробки, реалізації та оцінки результатів виконання стратегічних документів.

Аналіз останніх публікацій за проблематикою та визначення невирішених раніше частин загальної проблеми. Проблеми децентралізації у системі державного управління займають чільне місце та висвітлені в роботах таких вчених, як: В. Авер'янов, В. Аніщенко, В. Андрущенко, М. Баймуратов, В. Бакуменко, О. Батанов, П. Бєлєнький, В. Борденюк, В. Василенко, Я. Верменич, С. Вовканич, Д. Дзвінчук, М. Іщенко, А. Колодій, О. Лазор, В. Мартиненко, А. Мельник, Н. Нижник, О. Прієшкіна, С. Романюк та ін.

Проте, слід зауважити, що подальшого теоретичного й методологічного обґрунтування потребує взаємозв'язок одночасного впровадження децентралізації та інструментів стратегічного розвитку регіонів.

Формулювання цілей (мети) статті. Метою даної статті є дослідження впливу децентралізації на стратегічний розвиток регіонів. Для досягнення поставленої мети було сформульовано та вирішено такі завдання: дослідити зв'язок між децентралізацією та стратегічним управлінням, з'ясувати важливість такого зв'язку в умовах України, сформувати пропозиції щодо спрямування стратегічного розвитку регіонів та громад в умовах децентралізації.

Виклад основних результатів та їх обґрунтування.

Розвиток будь-якої країни усе більше знаходиться під впливом територіальної економічної концентрації, яка приводить до зосередження капіталів, робочої сили, ринків товарів та послуг, інформації в обмеженому просторі. В цих умовах державні органи влади вимушені здійснювати трансферт своїх повноважень у різноманітних формах (деконцентрація, делегування, деволюція) територіально нижчим (регіональним та місцевим) органам влади а також органам місцевого самоврядування. Цей процес і є децентралізацією. Його запровадження надає гнучкості органам влади у пристосуванні до зростаючих потреб населення та бізнесу на конкретній обмеженій території в умовах відкритої економіки.

Повсюдність і незворотність такого явища, яке суперечить самій природі центральної влади, ставлячи її перед фактом необхідності відмовлятися від монополізації повноважень та ресурсів, свідчить про те, що в основі децентралізації знаходяться глибинні, об'єктивні процеси, які характеризують сучасний розвиток суспільства в цілому, а також його складових - територіальних громад та різноманітних форм їх об'єднання [4].

Запровадження децентралізації завжди розширює коло суб'єктів, що приймають рішення: до них, окрім центральних органів влади долучаються регіональні, місцеві органи, органи місцевого самоврядування, бізнес, недержавні організації. Отже сам процес розвитку стає у цьому контексті (визначення напряму, характеру, динаміки) багатосуб'єктним, таким, що вимагає узгодження потреб і інтересів численних юридичних та фізичних осіб. Таким чином державна влада стала розглядатися лише як один, хоча і критично важливий, публічний інститут розвитку суспільства [5], а поглиблення децентралізації пов'язано із суттєвим послабленням ієрахічних зв'язків серед органів влади різних територіальних рівнів.

З урахуванням цього забезпечення стратегічного розвитку регіонів, територіальних громад і всієї країни суттєво ускладняється. На наш погляд це пов'язано із розумінням сутності стратегії, методологічні аспекти якого надзвичайно важливі для усвідомлення особливостей цього управлінського феномену у публічній сфері. Ми погоджуємось із трактуванням стратегії як процесу вибору певної сукупності рішень (одного рішення), якої притримується суб'єкт управління певний часовий період [6]. Саме такий підхід дозволяє більш обгрунтовано визначати термін дії будь-якої стратегії (не вважати, що регіональна чи державна стратегія повинна обов'язково бути довгостроковою). До того ж, таке визначення стратегії означає, що інші рішення, що приймаються суб'єктом (суб'єктами) управління мають бути підпорядковані обраній в рамках цієї стратегії сукупності рішень. Це, на наше переконання, означає певну ієрархічність рішень в рамках стратегічної поведінки: у державі може бути одна головна стратегія (Grand Strategy), якій підпорядковані і з якою узгоджені стратегії, що розроблені і реалізуються в різноманітних сферах суспільного життя. В публічній політиці термін «стратегія» дуже часто асоціюють з політикою. Цікавою у цьому контексті є інтерпретація різниці між термінами політики та стратегії, яка була наведена на семінарі парламентаріїв та вчених Великої Британії при обговоренні проблем розробки генеральної стратегії країни. Використовуючи аналогію з автобусною компанією, учасники дискусії визначили:

- стратегія -маршрут, по якому рухається автобус;

- політика - зупинки, які робить автобус на шляху до місця призначення;

- мистецтво управляти державою - як добре автобус керується

- управління-структура (конструкція) та експлуатація транспортного засобу.

З урахуванням подібного трактування, від стратегії вимагається здатність визначити доступ до кращого маршруту, враховуючи середовище, в якому здійснюється рух. У такому випадку генеральна стратегія асоціюється з регулюванням усіх різних маршрутів автобуса з метою гарантування, що вони створюють досконалу транспортну мережу [7].

Таким чином, при існуванні декількох стратегій в державі одна з них (і єдина) - генеральна - має координувати інші стратегії (не генеральні) з тим, щоб усі вони створювали єдину інтегровану узгоджену систему стратегічних документів, в якій існує одна, вища за ієрархією стратегія.

Отже, забезпечення стратегічного розвитку на національному, регіональному та місцевому рівнях, з одного боку, потребує певної ієрархічності у прийнятті рішень, а з іншого, в рамках здійснення децентралізації подібна ієрархічність традиційними управлінськими заходами забезпечена бути не може. Таке діалектичне протиріччя спостерігається в умовах України.

Нормативно-правовою основою стратегічного планування регіонального розвитку в Україні є Закони України «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про стимулювання розвитку регіонів», Бюджетний кодекс України, Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2020 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 06 серпня 2014 року № 385), Порядок розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 р. № 932), Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку (затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 196 від 18.03.2015 «Деякі питання державного фонду регіонального розвитку»).

В усіх регіонах стратегії розвитку затверджені відповідними обласними радами протягом вересня 2014 - лютого 2016 рр. і розроблені на період до 2020 року. Стратегії передбачають складання планів заходів з їх реалізації, розрахованих на трирічний (дворічний) період, які вміщують опис пріоритетних заходів та проектів, що забезпечують досягнення цілей, визначених стратегіями, і передбачають періодичну (щоквартальну та щорічну) звітність обласних державних адміністрації з їх виконання. Ці плани заходів також затверджені на сесіях обласних рад (або одночасно із самою стратегією, або на наступних сесіях). Виняток складають Київська та Львівська облради, які плани заходів не затверджували.

В переважній більшості стратегії розглядаються обласними радами як планові документи найвищого рівня в регіонах та основа для уточнення діючих і розроблення нових регіональних та місцевих галузевих програм, щорічних програм економічного і соціального розвитку територій, а також як інструмент налагодження партнерства між облдержадміністраціями, облрадами, районними держадміністраціями, районними радами, науковими установами, бізнесом та громадянським суспільством. В рішеннях більшості обласних рад рекомендовано усім місцевим радам привести власні стратегії у відповідність з регіональною.

Як декларується в текстах, усі стратегії узгоджені (по цілях, пріоритетах, основних завданнях) із Державною стратегією регіонального розвитку на період до 2020 року і є посилання (в планах заходах їх реалізації у випадку, коли стратегії розроблені до прийняття Указу Президента України) на Стратегію сталого розвитку Україна-2020. В регіональних стратегіях зазначена необхідність створення спеціальних регіональних органів, які повинні організовувати та координувати їх реалізацію, забезпечувати постійний моніторинг виконання розроблених програм та проектів.

Разом із тим, аналіз регіональних стратегій, операційних планів їх реалізації у 2015 - 2016 рр. а також результативність виконання заходів, розрахованих на цей період, засвідчив ряд проблем, які пов'язані із суттєвими ризиками недосягнення задекларованих цілей.

Насамперед, слід відмітити, що регіональні стратегії не ідентифікують спільні інтереси територіальних громад, які, відповідно законодавства, є основою діяльності обласних та районних рад (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») і мали б слугувати основою стратегічного планування діяльності останніх. У зв'язку з цим, зацікавленість територіальних громад у регіональних стратегіях обмежується лише можливістю отримати фінансування з обласного бюджету (та з інших джерел - Державного фонду регіонального розвитку, проектів та програм міжнародної технічної допомоги) своїх поточних проблем (вирішення яких у невеликих громадах розглядається як стратегічні завдання).

Відсутність ідентифікації спільних інтересів територіальних громад області позначається на характері об'єктів, що обираються в регіонах відповідними створеними регіональними комісіями з метою їх фінансування з Державного фонду регіонального розвитку. Аналіз поданих майже 4,5 тис проектів свідчить, що практично усі вони стосуються локальних проблем сільських, селищних та міських громад і не мають відношення до вирішення загальнорегінальних проблем, які носять довготривалий характер і стосуються значної кількості населення регіонів [8].

Слід відмітити, що відповідно ст.10 Закону України «Про засади державної регіональної політики» [9] регіональні стратегії розвитку та зміни до них затверджуються відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, а розроблюються регіональні стратегії з урахуванням стратегій розвитку міст, селищ та сіл, першочергового розвитку депресивних територій, стратегічних пріоритетів розвитку районів відповідного регіону. У той же час, законодавство не визначає механізм подібного урахування. Без відповідного механізму узгодження пріоритетних цілей декларативним залишається і процес координації у виконанні державних стратегічних документів на регіональному та місцевому рівнях. На подібні управлінські розриви наражаються і новостворені об'єднані територіальні громади при формуванні власних стратегій розвитку: їх місце у спільних інтересах територіальних громад областей та адміністративних районів суттєво змінюється, проте через відсутність механізмів врахування цих інтересів ніяк не ідентифікується в районних та обласних стратегіях розвитку [10].

Певний потенціал узгодження інтересів громад при реалізації заходів стратегічного розвитку має Закон України «Про співробітництво територіальних громад».

Згідно зазначеного Закону, співробітництво може здійснюватися у формі:

1) делегування одному із суб'єктів співробітництва іншими суб'єктами співробітництва виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів;

2) реалізації спільних проектів, що передбачає координацію діяльності суб'єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів;

3) спільного фінансування (утримання) суб'єктами співробітництва підприємств, установ та організацій комунальної форми власності - інфраструктурних об'єктів;

4) утворення суб'єктами співробітництва спільних комунальних підприємств, установ та організацій - спільних інфраструктурних об'єктів;

утворення суб'єктами співробітництва спільного органу управління для спільного виконання визначених законом повноважень [11].

Аналіз свідчить, що застосування цього інструменту відбувається доволі повільно. За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства із часу прийняття вказаного Закону було укладено 83 договори, 68 з яких передбачають співробітництво у формі реалізації спільного проекту (проектів). Слід також відзначити, що 43 договори про співробітництво мають коротко- та середньостроковий характер - від декількох місяців до 3 років (з них 35 - менше 2 років); 4 договори діятимуть протягом 5 років, і у 27 договорів термін припинення дії не зазначений. Фактично, лише 12 договорів можна охарактеризувати як спрямовані на більш тривалий термін співробітництва - тобто такі, що мають термін виконання 5 років і більше (або є безстроковими) та передбачають співробітництво у формі делегування завдань, спільного фінансування об'єктів або утворення спільного комунального підприємства. Договори не передбачають створення спільного органу управління. Із проектів, передбачених зазначеними вище договорами, станом на травень 2017 р. реалізовано 28, 37 знаходяться в стані реалізації, а по 17 реалізацію досі не розпочато. Реалізовані проекти включають головним чином заходи у сферах ремонту дорожньої інфраструктури, поводження з твердими побутовими відходами, реконструкції приміщень установ освіти та охорони здоров'я тощо [8]. Таким чином, співробітництво територіальних громад наразі використовується переважно як засіб подолання поточних проблем локального характеру; його застосування не носить стратегічної спрямованості.

Подібні проблеми, пов'язані із запровадженням нових механізмів узгодження та координації при формуванні та реалізації заходів стратегічного характеру в розвинених країнах вирішуються за допомогою запровадження багаторівневого публічного управління (multilevel governance).

Під багаторівневим управлінням у різних сферах суспільного життя розуміється взаємозв'язок процесів прийняття рішень незалежними суб'єктами (органами влади та органами самоврядування), які часто належать до різних ієрархічних рівнів держави і наділених різними компетенціями. Ця система водночас не потребує суворої ієрархії чи виняткових компетенцій у її суб'єктів [12].

Подібна модель публічного управління дозволяє віднайти альтернативу ієрархічності у прийнятті рішень при запровадженні стратегічних підходів до розвитку країні, регіонів та громад. Вона активно використовується в практиці публічного управління розвинених країн. На рис 1 представлена система багаторівневого публічного управління, що застосовується у Швеції.

Вона складається з трьох територіальних рівнів - національного, регіонального та місцевого, кожен з яких має певну систему органів влади. Національний рівень представлений центральними органами - парламентом, що складається із 349 депутатів, уряду, його територіальними представництвами на регіональному рівні (графств/округів) а також іншими центральними органами виконавчої влади. Регіональний рівень публічного управління представлений двадцятьма радами графств, що обираються і відповідними органами регіональної виконавчої влади та м. Готланд, що має статус графства/округу.

Місцевий рівень ідентифікується муніципалітетами із відповідними органами самоврядування, кількість яких налічує 290. Чіткий перелік повноважень та відповідальності, закріплених законодавчо за кожним рівнем публічного управління дозволяє відповідним органам влади спільно розв'язувати проблеми розвитку територій різного масштабу - від країни до муніципалітету.

Рис. 1. Система багаторівневого публічного управління Швеції. [13]

управління влада децентралізація

Існування подібної моделі багаторівневого управління можливе тому, що у Швеції завершена як адміністративна, так і політична децентралізація, що дозволило на місцевому та регіональному рівнях запровадити повноцінне самоврядування.

Натомість, організація подібної системи публічного управління в Україні потребує певної інституалізації. Зокрема, щодо обласного та районного (регіонального) рівнів самоврядування можна фіксувати наявність лише окремих складових елементів політичної децентралізації: виборність представницьких органів, наявність території власної юрисдикції, власний бюджет, який, проте, формується за рахунок коштів державного бюджету і розподіляється між територіальними громадами або слугує джерелом фінансування виконання спільних проектів, а також із коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів (територіальних громад) для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Відсутність власних податків, створених відповідними радами виконавчих органів, підконтрольних і підзвітних цим радам, робить цей рівень місцевого самоврядування в Україні достатньо слабким у розв'язанні регіональних проблем розвитку [4].

Висновки та перспективи подальших досліджень. Забезпечення стратегічного розвитку країни, регіонів, територіальних громад є складним процесом, оскільки природа стратегії обумовлює ієрархічність рішень, які приймаються та реалізуються в її рамках. У той же час, запровадження децентралізації руйнує ієрархічну будову стратегічних процесів як в країні в цілому, так і в рамках окремих її територій. В розвинених країнах це протиріччя органи влади намагаються вирішити в рамках запровадження багаторівневого публічного управління (multilevel governance).Це підсилює «стратегічну спроможність» розвитку як держави, так і її територіальних складових.

Організація подібної системи публічного управління в Україні потребує певної інституалізації. Зокрема, щодо обласного та районного (регіонального) рівнів самоврядування можна фіксувати наявність лише окремих складових елементів політичної децентралізації: виборність представницьких органів, наявність території власної юрисдикції, власний бюджет, який, проте, формується за рахунок коштів державного бюджету і розподіляється між територіальними громадами або слугує джерелом фінансування виконання спільних проектів, а також із коштів, залучених на договірних засадах із місцевих бюджетів (територіальних громад) для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Відсутність власних податків, створених відповідними радами виконавчих органів, підконтрольних і підзвітних цим радам, робить цей рівень місцевого самоврядування в Україні достатньо слабким у розв'язанні регіональних проблем розвитку [4].

У контексті проведеного дослідження, на нашу думку, доцільним є створення наукового та практичного підґрунтя для розроблення та впровадження стратегій розвитку регіонів з урахуванням впливу механізмів децентралізації.

Список використаних джерел

1. Романюк С.А. Децентралізація: теорія та практика застосування : монографія / С. А. Романюк - Київ : НАДУ, 2017. - 214 с.

2. Rondinelli, D. A., McCullough, J. and Johnson, R. W. “Analyzing Decentralization Policies in Developing Countries: A Political-Economy Framework,” Development and Change20, №. 1 (1989) pp. 57-87.

3. Нижник О.М. Стратегічний регіональний розвиток: концептуалізація поняття/ Нижник О.М. //Державне управління: теорія та практика, № 1, 2016.-С. 127-140.

4. Закону України від 05.02.2015 року №156-19 “Про засади державної регіональної політики”, Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2015, №13, ст.90

5. Швейцарсько-український проект “Підтримка децентралізації в Україні”. Технічне завдання - Експертна підтримка інтеграції Стратегій об'єднаних громад в регіональні довгострокові плани областей. Листопад 2016 р.

6. Закон України від 17.06.2014 року №1508-18 “Про співробітництво територіальних громад”, Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 34, ст.1167.

7. Multi-level governance and partnership practices in development and implementation of Sustainable Energy Action Plans (SEAP). European Union, 2016.-P.2.

8. OECD Territorial Reviews. SWEDEN.2017. OECD Publishing, Paris.-P.154

9. Вюртенбергер Т. Історія та легітимація децентралізованої держави / Т. Вюртенбергер // Організація регіональної та місцевої влади : досвід держав-членів Європейського Союзу : Спеціальне доповнення Українсько-європейський журнал з міжнародного та порівняльного права. - К. : Вид-во ТОВ «Українська консалтингова група», 2005. - 128 с.

10. Романюк С. А. Політика регіонального розвитку в Україні: сучасний стан і нові можливості: Регіональні дослідження : монографія [Текст] / С. А. Романюк. - К. : УАДУ, 2001. - 112 с.

Размещено на Allbest.ru