Інституційні аспекти адміністрування сфери природокористування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 351:502.33

Інститут проблем ринку та економіко-екологічних досліджень НАН України

ЕКОНОМІЧНІ ПРОБЛЕМИ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

ІНСТИТУЦІЙНІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРУВАННЯ СФЕРИ ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ В УКРАЇНІ

Б. В. БУРКИНСЬКИЙ,

академік НАН України

А. І. МА РТІЄНКО, доктор економічних наук

Н. І. ХУМАРОВА, доктор економічних наук

Одеса

Дослідження розбудови та ефективного функціонування організаційно-управлінської системи природокористування (екологічного управління) в розвинутих країнах світу є одним з найактуальніших і достатньо опрацьованих питань як у науковому, так і у прикладному аспектах. У європейській практиці вирішення цієї проблеми базується на системному поєднанні елементів самоорганізації (самоврядування) та керованої організації (регуляторної політики) природокористування, що забезпечує раціональне використання природного капіталу на засадах сталості, соціальної справедливості, ресурсно-екологічної безпеки та економічної результативності.

В Україні організаційно-управлінська система природокористування останнім часом формувалася під впливом Концепції адміністративної реформи в Україні Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні : Указ Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98 (далі -- Концепція), затвердженої відповідним Указом Президента України, яка передбачала реформування адміністративного державного управління і стала основою для розбудови систем управління всіх сфер національного господарства. Концепція визначала головні напрями та завдання, які потрібно було реалізувати у три етапи. Законодавчі акти, прийняті після затвердження Концепції, зокрема, Указ Президента України Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 09.12.2010 р. № 1085/2010 ; Постанова Кабінету Міністрів України Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України від 10.09.2014 р. № 442 із змінами та доповненнями до них, стосувалися сфери природокористування, але впроваджувалися схоластично, ситуативно і зводилися до простого перейменування, відкриття чи ліквідації структурних підрозділів. Вони не створювали базису для модернізаційних змін, реалізувувалися дуже повільно, без належного наукового обгрунтування і необхідних для ефективного запровадження аргументів.

Недостатність наукового обгрунтування та системного підходу до реформування адміністрування сфери природокористування зумовлює актуальність проведення фундаментальних досліджень щодо розробки інституційних засад розбудови організаційно-управлінської системи природокористування. Отже, від їх теоретико-методологічного обгрунтування та ефективної розробки залежатимуть перспективи і напрями вдосконалення адміністративного механізму регулювання діяльності суб'єктів економіки з використання, охорони, відновлення та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологізації національної економіки. Нині проводиться реорганізація структури та функцій адміністративної системи

України, складовою частиною якої є вдосконалення системи адміністративного управління природокористуванням.

На основі наукового узагальнення складових і тенденцій розвитку системи адміністративного управління у сфері природокористування визначено такі передумови її подальшого реформування:

— необхідність оптимізації витрат державного бюджету на утримання системи адміністративного управління природокористуванням;

— наявність резервів підвищення ефективності адміністративного управління природокористуванням органами виконавчої влади на рівні держави, регіонів, місцевого самоврядування;

— відсутність у системі адміністративного управління налагодженого організаційно-економічного механізму виконання законів;

— необгрунтованість змін в організаційних управлінських структурах по горизонталі та вертикалі виконавчої влади;

— відсутність чіткого визначення на рівні центральних органів виконавчої влади та їх територіальних підрозділів функцій планування, економіко-екологіч- ного контролю, моніторингу, ведення кадастрів і реєстрів користування природними ресурсами (використання, вилучення, викидів і скидів забруднюючих речовин тощо);

— необхідність децентралізації державного адміністративного управління, розподілу дозвільних функцій щодо природокористування та передання їх на регіональний і місцевий рівні;

— необхідність перерозподілу контрольно-інспекційних функцій щодо створення системи контролю над використанням природних ресурсів не тільки виконавчими органами з природокористування, а й не залежними від них установами;

— необхідність поєднання галузевого та екосистемного підходів при формуванні контрольно-інспекційної системи, яка враховуватиме комплексне використання природних ресурсів.

В умовах формування постіндустріальної, інформаційно-мережевої, інноваційної економічної системи в різних країнах світу концепція адміністративного управління стала заміщуватися концепцією впровадження ринкових відносин у державне управління, що призвело до перегляду традиційних підходів розвитку цієї сфери діяльності. У державне управління вводяться ринкові механізми, зростає увага до фінансового менеджменту в адміністративній сфері. У секторі природокористування це має проявлятися через стимулювання державних службовців до раціонального використання бюджетних коштів на основі оптимізації управлінських структур, передання частини їх функцій недержавним організаціям.

Реформа має змінити відносини між виконавчою владою у сфері природокористування та економічними суб'єктами (фізичними і юридичними особами), зокрема, це стосується одержання дозволів на вилучення природних ресурсів з навколишнього природного середовища, використання природно-ресурсного потенціалу, забруднення природних об'єктів побутовими та промисловими відходами. При формуванні ринкових відносин у дозвільній сфері принциповим положенням є визначення послуг у природокористуванні, що здійснюються тільки виконавчими органами влади, і тих, що можуть здійснюватися недержавними організаціями. Наприклад, видачу дозволів на викиди в атмосферу, скиди у водні об'єкти, захоронення відходів у водних і земельних ресурсах та ін. повинен здійснювати тільки спеціально уповноважений державний орган. Проте проведення адміністративних процедур щодо збирання необхідних документів для отримання дозволу можуть здійснювати організації різних форм власності, що мають відповідну ліцензію.

Необхідно змінити ставлення до особи, яка звертається за наданням послуги. Вона має сприйматися не як прохач, а як клієнт, інтереси якого ставляться на перше місце. Клієнту надається альтернатива -- звертатися до державної чи недержавної організації. Адміністративна реформа має створити умови для впровадження в систему адміністративного управління принципу конкуренції між державними органами влади у сфері природокористування та недержавними організаціями (надання послуг у сфері природокористування тощо). Ринковий підхід до державного управління природокористуванням має усувати бюрократичну ієрархічність, підтримувати децентралізацію функцій і підвищувати роль місцевого самоврядування.

Вважаємо, що в контексті адміністративної реформи ключовими напрямами вдосконалення сфери управління природокористуванням є такі:

— раціоналізація структури, функцій і методів діяльності органів виконавчої влади у сфері природокористування, спрощення і скорочення її неефективних підрозділів;

— впровадження дієвої системи державного контролю на засадах екосистем- ного підходу;

— дерегуляція і вдосконалення системи управлінських послуг у сфері природокористування, що надаються на різних рівнях виконавчої влади;

— удосконалення системи підготовки управлінських кадрів і механізму призначення на керівні посади, введення таких ринкових елементів, як контрактна система для службовців з розробкою механізму оцінювання їх праці та відповідальності за прийняті рішення;

— оновлення законодавчої бази адміністративних правовідносин, організаційно-правове забезпечення розвитку системи управління природокористуванням.

Необхідно зазначити, що нині реформування структури, функцій і методів діяльності органів виконавчої влади не забезпечує ефективних змін в адміністративному управлінні сферою природокористування. Увага переважно приділяється структурно-функціональній перебудові органів виконавчої влади, зокрема, в період 2010--2014 рр.: змінено назву Мінприроди, ліквідовано його територіальні органи; створено агентства на базі управлінь з природних ресурсів; сформовано і потім ліквідовано, наприклад, Державне агентство екологічних інвестицій; тощо. Зауважимо, що кінцевою метою реформування є не тільки вдосконалення структури, чисельності працівників апарату управління природокористуванням на галузевому і територіальному рівнях, підпорядкування тих чи інших структур Мінприроди чи Мінагрополітики, але й наближення апарату управління до потреб суспільства в цілому та кожного суб'єкта господарювання зокрема. Такий підхід є дуже важливим для сфери природокористування, де зовнішні ефекти можуть негативно впливати в екологічному та економічному аспектах на “третіх” осіб, тому постає завдання їх переведення у внутрішні ефекти користувача природних ресурсів. Адміністративне управління має враховувати зовнішні та внутрішні екстерналії при прийнятті рішень щодо форм і прав власності на природні об'єкти, їх обмежень, отримання платежів за володіння природними об'єктами та їх використання, видачі дозволів і ліцензій, вилучення та забруднення природних об'єктів тощо.

Демократизація державного управління повинна бути спрямована на спрощення процедур одержання ліцензій і дозволів у сфері природокористування за одночасного підвищення їх якості. Наприклад, нині підприємство може отримати дозвіл і ліцензію на природокористування без адекватного обгрунтування того, що саме дані викиди в атмосферу мають бути дозволені в цьому регіоні. А от у водокористуванні існує галузевий та адміністративно-територіальний підхід до планування та нормування користування водними об'єктами. Отже, треба виходити із специфіки водного об'єкта, наприклад, річки, що протікає через декілька областей, і планувати, нормувати її використання. У цьому випадку необхідно переходити від галузевого (Агентство водних ресурсів) та адміністративно-територіального управління користування річкою до басейнового принципу, хоча в наш час басейнові управління не мають необхідних повноважень на використання річкових ресурсів.

Сучасну адміністративну реформу Основные направления современных административных реформ у сфері природокористування націлено на створення інститутів і структур вертикальної та горизонтальної влади, де було б чітко визначено повноваження центральних органів виконавчої влади (Міністерство екології та природних ресурсів, агентства з відповідних природних ресурсів, територіальні органи агентств). Нині стоїть завдання переосмислити і визначити роль виконавчої влади у сфері всієї системи управління використанням, охороною, відновленням і відтворенням природних ресурсів. Діяльність органів виконавчої влади, які забезпечують природокористування, має бути тісно взаємозв'язаною і створювати синергетичний ефект від їх спільної взаємодії по горизонталі та вертикалі на основі прийняття комплексних взаємодоповнюючих рішень на кожному рівні. Згідно з основними постулатами Концепції, вся робота державних структур має задовольняти інтереси громадськості в цілому та кожного економічного суб'єкта зокрема.

Невідпрацьованим дотепер залишається механізм створення правової бази, який регламентує управління природокористуванням. Законодавче поле має визначати основні напрями вдосконалення управління природокористуванням, правові інституції -- реагувати на сучасні виклики у природокористуванні, на конфлікти в організації державного управління у цій сфері між державними органами різних рівнів, державними органами та юридичними і фізичними особами, управляти ними на основі закону. Практичне завдання щодо створення адекватного цілям управління природокористуванням правового забезпечення має спиратися на наукову базу. Треба зауважити, що вдосконалення управління природокористуванням у контексті адміністративної реформи в Україні не мало повноцінного юридичного забезпечення. Таку ситуацію можна дослідити на прикладі Закону України Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 р. № 5203-VI, в якому не закріплено термінологію в дозвільній сфері адміністративних послуг, не прописано механізм функціонування Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) і дозвільних центрів. Також немає визначення класифікаційних ознак і самої класифікації адміністративних послуг для отримання дозволів і самих дозвільних послуг. Без цього не можна сформувати і прийняти на законодавчому рівні перелік послуг, а також подальші нормативно-правові акти щодо надання адміністративних послуг у сфері природокористування. Вдосконалення правових відносин має стосуватися визначення дозвільних процедур і послуг у сфері природокористування, роботи дозвільних центрів і ЦНАП, що забезпечують поводження з природними ресурсами (дозволи, ліцензії). Відкритими залишаються питання спрощення процесу збирання необхідних документів та розробка механізму для отримання дозволу.

На нашу думку, при Кабінеті Міністрів України має бути створений консолідуючий орган з упровадження засад екологічної безпеки, раціонального використання і збереження природного капіталу та розвитку продуктивних сил країни. Завдяки Міністерству екології та охорони природних ресурсів -- основному органу, який визначає державну політику використання, охорони, відновлення та відтворення всіх природних ресурсів, -- формуються загальні засади та Національна програма розміщення продуктивних сил і ресурсно-екологічної безпеки України. Відповідно до цього профільні міністерства повинні розробляти комплексні програми розвитку (на 5--10 років), що враховують основні напрями Національної програми, та довести їх до відома агентств, які відповідають за надра, водні, земельні, лісові, рибні ресурси тощо. Надалі територіальні органи цих агентств і місцеві органи виконавчої влади мають розробляти і здійснювати впровадження перспективних проектів розвитку (на 3--5 років), що відповідають інтересам громади і держави в цілому. Узагальнену структуру, основні функції та взаємодію органів виконавчої влади, які здійснюють управління щодо природокористування, зображено на рисунку.

У науковому плані для оцінювання ефективності здійснених рішень щодо вдосконалення управління природокористуванням у контексті адміністративної реформи необхідно розробити і впровадити механізм правового моніторингу та діагностики діяльності органів виконавчої влади за такими напрямами: природокористування адміністративний реформа влада

— визначення завдань правового регулювання та механізмів його упровадження виконавчими органами влади у сфері природокористування;

— розробка механізмів та інструментів реалізації компетенції державних органів для здійснення ними комплексу організаційних, правових, фінансових дій для виконання своїх функцій по вертикалі та горизонталі;

— визначення зв'язку між цілями, функціями, діями державних органів при управлінні у сфері природокористування на державному та регіональному рівнях і реальними зрушеннями у природокористуванні на рівні галузей, сфер, фізичних та юридичних осіб.

Отже, до основних принципів удосконалення управління у сфері природокористування в контексті адміністративної реформи необхідно віднести такі:

— цілеспрямованість -- удосконалення адміністративного управління на рівні держави, регіонів і місцевого самоврядування для підвищення ефективності природокористування та наближення виконавчої влади у цій сфері до потреб суб'єктів господарювання;

г

— концептуальна єдність державного адміністративного реформування політичних, економічних, суспільних процесів у країні та вдосконалення управління у сфері природокористування;

— урахування специфіки природних ресурсів та їх використання, охорони, відновлення, відтворення, яка визначає особливості державного, регіонального, місцевого рівнів управління даною сферою в контексті загальної адміністративної реформи;

— інтернаціоналізація та глобалізація процесів природокористування, участь у міжнародному співробітництві з питань використання, охорони, відновлення природного капіталу, які зумовлюють удосконалення інституційної бази їх управління;

— інноваційність методів адміністрування на основі впровадження технічних засобів, створення електронних урядів, яка слугує технічною базою для підвищення ефективності адміністративного управління;

— зниження бюрократичних бар'єрів, викорінення опортуністичної поведінки державних службовців у процесі здійснення адміністративного управління на всіх рівнях виконавчої влади;

— баланс централізації та децентралізації функцій адміністративного управління на основі врахування специфічності природних ресурсів (відновлюваність, відтворюваність, вичерпність, невичерпність, інтерналізація позитивних і негативних економіко-екологічних ефектів тощо) і відносин загальнонародної власності на них (за будь-яких форм і прав власності на природні ресурси вони не створені працею та є надбанням народу України);

— розбудова системи адміністративного управління у сфері природокористування -- постійний елемент удосконалення державного управління в умовах розвитку ринкових і неринкових відносин у процесах використання, охорони, відновлення та відтворення природних ресурсів;

— оптимізація використання коштів державних бюджетів на утримання системи адміністративного управління природокористуванням (Міністерство екології та природних ресурсів України, агентства природних ресурсів, їх територіальні структури, департаменти);

— залучення ринкових механізмів, інститутів та установ до державного адміністративного управління природокористуванням на всіх рівнях;

— наближення адміністрацій усіх рівнів управління до потреб кожного члена суспільства;

— надання ефективних послуг у сфері природокористування з урахуванням позитивних і негативних зовнішніх та внутрішніх ефектів;

— оптимізація фінансових і часових ресурсів фізичних та юридичних осіб, які витрачаються на отримання державних адміністративних послуг.

На основі наукового узагальнення існуючого на сьогоднішній день стану управління у сфері природокористування та визначених принципів його подальшого вдосконалення нами запропоновано нову систему адміністрування цієї сфери. Порівняльний аналіз існуючої та запропонованої моделей удосконалення державного управління у сфері природокористування в контексті адміністративної реформи можна розглядати за різними критеріями. У першому варіанті основними критеріями порівняння є рівні централізації та децентралізації управління, впровадження ринкових механізмів і демократичних норм у державне адміністрування природокористування (табл. 1).

Таблиця 1 Порівняльний аналіз моделей удосконалення державного управління у сфері природокористування

Основний показник ефективності реалізації заходів адміністративної реформи -- оцінювання якості її впливу на стан адміністрування сфери природокористування. Діяльність державних службовців пропонується оцінювати за кінцевим результатом -- покращенням стану навколишнього природного середовища -- та проміжним результатом, який виражається у показниках ефективності поводження економічних суб'єктів з природними ресурсами. До проміжних результатів можна віднести ефективність роботи Державної екологічної інспекції, центрів надання адміністративних послуг, центрів видачі дозволів на природокористування, прийняття рішень щодо зміни форм і прав власності на природні ресурси, проведення тендерів на вилучення, використання природного ресурсу з метою виявлення найбільш ефективного власника чи користувача. Нині в основу оцінювання діяльності адміністративних службовців закладаються їх активність та кількість здійснених дій і заходів. Треба зауважити, що цей показник лише створює ілюзію напруженої діяльності, веде до формальної активності: збільшення кількості природоохоронних програм, заходи яких не підкріплені фінансовим, матеріальним та організаційним забезпеченням на етапі їх реалізації; штучного збільшення кількості звернень громадян за отриманням дозволів на природокористування; недотримання строків видачі дозволів, багатоетапного їх узгодження. Така ситуація не сприяє здійсненню основної мети -- вдосконаленню природокористування на основі ефективного державного адміністративного управління на всіх рівнях. Результатом адміністративної реформи у природокористуванні мають бути: зменшення питомих показників забруднення природних ресурсів при виробництві продукції, скорочення бюджетних коштів на утримання апарату управління природокористуванням на горизонтальному, вертикальному, галузевому і територіальному рівнях, спрощення системи обслуговування фізичних та юридичних осіб за рахунок підвищення якості адміністрування у природокористуванні. Також реформа має сприяти розвитку платних послуг екосистемного характеру, збільшенню продуктивності природних ресурсів, які використовуються в національному господарстві.

Висновки

Відсутність науково обгрунтованої адміністративної політики функціонування виконавчих органів у сфері природокористування, цілісного організаційно-економічного механізму реалізації управлінських відносин між державою та суб'єктами економіки, а також часта їх реорганізація призводять до неефективної реалізації екологічної функції держави. Для виправлення ситуації необхідно створити орган управління, який за рахунок цілісної ідеології об'єднає різні напрями розвитку сфери природокористування і здійснюватиме їх координацію спільно з галузевими міністерствами та відомствами. Принциповою позицією є створення на основі перерозподілу компетенцій, прав, обов'язків і функцій уже існуючих структур з адміністративного управління природокористуванням такого органу, що сприятиме економії бюджетних коштів, добору компетентних спеціалістів у сфері природокористування. Цей орган забезпечить:

— розробку концептуальних документів та управлінських стратегій розвитку продуктивних сил держави з урахуванням раціоналізації природокористування на принципах екосистемності;

— баланс управлінських рішень по горизонталі щодо здійснення природокористування на рівні Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, галузевих міністерств;

— координацію всіх приватних, відомчих, галузевих впливів на навколишнє природне середовище і запобігання їх негативним наслідкам.

Ми вважаємо, що метою вдосконалення адміністративної системи у сфері природокористування є створення оптимальної моделі управління екологічною безпекою та раціональним використанням природних ресурсів, визначення горизонтальних і вертикальних компетенцій спеціально уповноважених органів (Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства аграрної політики та продовольства України, профільних агентств (водних, рибних, лісових, земельних ресурсів, екологічних інспекцій, обласних департаментів екології та природних ресурсів) тощо), розмежування повноважень і функцій на рівнях державного, регіонального та місцевого самоврядування з метою забезпечення екологічної та економічної безпеки і сталого розвитку.

Список використаної літератури

1. Мартієнко А.І., Хумаров О.А. Методологічні підходи щодо вдосконалення адміністративних послуг у природокористуванні // Економіст. -- 2013. -- № 12. -- С. 22-26.

References

1. Martienko A.I., Khumarov O.A. Metodologichni pidkhody shchodo vdoskonalennya administratyvnykh poslug u pryrodokorystuvanni [Methodological approaches to the improvement of administrative services in the nature management]. Ekonomist -- Economist, 2013, No 12, pp. 22-26 [in Ukrainian].

Стаття надійшла до редакції' 15 липня 2015 р.

Анотація

Досліджено процеси управління у сфері природокористування в контексті реалізації' адміністративної реформи в Україні, наведено деякі приклади неефективного адміністрування. Обгрунтовано теоретико-інституційні засади адміністративного управління у сфері природокористування; визначено передумови його подальшого реформування; запропоновано систему вдосконалення державного управління сферою природокористування в контексті адміністративної реформи.

Ключові слова: адміністративна реформа, управління природокористуванням, модель адміністрування, адміністративні послуги, структура, функції управління.

The processes of administration in the sphere of nature management in the context of a realization of the administrative reform in Ukraine are studied, and some examples of inefficient administration are given. The institutional-theoretic principles of administrative control in the sphere of nature management are substantiated, the preconditions of its further reformation are determined, and a system of improvement of the public control over the sphere of nature management in the context of the administrative reform is proposed.

Keywords: administrative reform, control over the nature management, model of administration, administrative services, structure, administrative functions.

Размещено на Allbest.ru