Государственный контроль как средство обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

законность исполнительный государственный власть

Актуальность темы исследования. Кризис законности в конце XX в. - явление многоаспектное: оно не только проявляется в концептуальном плане, но и затрагивает политические, социальные, организационные и моральные аспекты правовой действительности. Именно названное время, в России, зачастую связывается с дефицитом законности, связано это, в первую очередь, с тем, что механизм обеспечения законности был парализован в связи с различными факторами. В связи с этим, выбранная тематика имеет весьма актуальный характер, так как вопрос обеспечения законности в сфере государственного управления в Российской Федерации (после проведенных административных, судебных реформ) является важной дискуссионной темой в научном обществе и сегодня. Так, с одной стороны, в Конституции РФ официально провозглашены ценности демократического государства, важнейшей из которых является законность. С другой стороны, реализация требований законности на практике сталкивается с серьезными затруднениями. Коррумпированность, систематическое нарушение прав и свобод человека, к сожалению, стали реалиями современной российской действительности. Все вышеназванное актуализирует выбранную тему курсового исследования, которая требует дальнейшего углубленного теоретического анализа, учитывающего современные тенденции общественного и государственного развития.

Объектом курсового исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу обеспечения законности в сфере государственного управления, организации деятельности органов государственного управления.

Предметом исследования являются понятия и принципы, характеризующие «законность»; институты, средства, формы и методы, используемые государством в процессе обеспечения законности в сфере государственного управления.

Цель курсового исследования состоит в изучении и анализе теоретических, методологических, практических вопросов, связанных с обеспечением законности в сфере государственного управления.

Цель настоящей курсовой работы реализуется посредством нижеследующих задач:

- изучить понятие и содержание «законности», его структуру, основные свойства и основополагающие принципы;

- исследовать механизм обеспечения законности, раскрыть его социально-политическое и юридическое содержание, охарактеризовать основные элементы;

- систематизировать исторические сведения, касающиеся развития и становления законности в российском государстве;

- осуществить анализ организационно-правового обеспечения деятельности контрольных и надзорных органов, внести предложения и разработать рекомендации по его усовершенствованию;

- выявить основные проблемы, связанные с обеспечением законности.

Методологические основы исследования составили общенаучные и частнонаучные методы: теоретический анализ теорий общества, контент-анализ, исторический, аналитический, правовой, формально-логический, структурно-системный.

В настоящей курсовой работе используются работы таких ученых в сфере административного права, конституционного права, социологии, политологии, философии как Н.В. Витрук, К.П. Кудрявцева, П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова, С.С. Пчелинцева, М.С. Орлова, С.Ф. Котов-Дарти, М.С. Эдиева, В.В. Клочкова, Н.Л. Дювернуа, Д.Я. Самоквасова, Н.П. Загоскина, ряда других авторов, учебники.

Практическая значимость исследования настоящего исследования обусловливается возможностью использования полученных выводов по поводу обеспечения законности в сфере государственного управления в иных научных работах.

Структурно работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, списка использованной литературы.

1. Законность в административно-публичной сфере

1.1 Понятие и содержание законности. Законность как центральный принцип деятельности органов государственного управления

Законность - комплексное социально-правовое явление, характеризующее организацию и функционирование общества и государства на правовых началах. Комплексность данного понятия обусловлена тем, что законность является системным образованием, содержащим в своей структуре принципы, требования, режимы, методы, выражающие внешнюю детерминанту поведения, в действии которой непосредственно заинтересована личность, и в формировании которой личность принимает самое активное участие. Само поведение индивида является необходимой и значимой составляющей объекта воздействия законности в гражданском обществе.

Законность и ее принципы являются объектом пристального внимания ученых-юристов, так как это важнейшее фундаментальное понятие в правовой науке, оно определяется, как требования неуклонного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми гражданами, организациями и должностными лицами. Следует отметить, что идея законности является наиважнейшей социальной ценностью, в связи с тем, что она влияет на поведение граждан и должностных лиц при наличии ряда условий, к числу которых относятся стабильность основных правовых институтов, действенность правовых гарантий, полнота законодательного урегулирования общественных отношений.

Главным образом легального определения понятия законности не существует в законодательстве Российской Федерации. Более того, в российской правовой доктрине наблюдается обоснованный плюрализм, связанный с детерминацией рассматриваемой юридической категории. Авторы, изучая специфику данного понятия, спорят о ее субъектах, содержании, признаках и правовой природе. Тем не менее, учеными признается ее важность для общества и государства, а в особенности для государственного управления. Законность чаще всего определяется в юридической литературе как: своеобразный политико-правовой режим общественной жизни; принцип деятельности государственных органов; строгое, точное и неуклонное соблюдения и исполнения требований правового акта; совокупность взаимосвязанных, выражающих объективные потребности жизнедеятельности и развития требований общества, государства и права к деятельности участников общественных отношений.

Так, Н.В. Витрук заключает, что законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. В.Н. Кудрявцев: «Законность - определенный режим общественной жизни, метод государственного руководства, состоящий в организации общественных отношений посредством издания и неуклонного осуществления законов и других правовых актов». В соответствии с позицией П.И. Кононова, законность - это наличие достаточного количества юридических норм высокого качества с точки зрения современных представлений о правовом государстве и их строгое соблюдение всеми субъектами права. С.С. Пчелинцев: «в правовом государстве понятие законности трансформируется в понятие «правовая законность», под которой имеется в виду «точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований правового акта всеми субъектами права», причем с учетом исторического опыта речь может идти не о всякой законности, а именно о правовой законности, в ее противоположности и противостоянии антиправовой законности (например, в условиях тоталитарного социализма). Смысл же правовой законности состоит в строжайшем, неукоснительном проведении в жизнь не права «вообще», не любых и всяких норм, а принципов гуманистического права - фундаментальных, основных прав человека, общедемократических правовых принципов, частного права, независимого правосудия». М.С. Орлов в своей монографии заключил, что термин законности демонстрирует наличие в ней двух значений: первое представляет собой строгую иерархию и соподчиненность всей системы нормативных правовых актов, и характеризуется как нормативная, второе значение заключается в неуклонном исполнении Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Следовательно, на основании вышеизложенного, можно выявить основные свойства и характерные черты законности:

1. обусловливается политико-правовыми процессами;

2. всеобщность и общеобязательность исполнения требований;

3. имеет объективный характер;

4. обеспечение государственной защиты законности;

5. пресечение любых правонарушений и обеспечение неотвратимости наказания.

6. неразрывная связь законности и правовой культуры населения.

Следует отметить, что понятие законности весьма схоже с правовой дисциплиной, так как последняя представляет собой совокупность предъявляемых к обществу требований по исполнению законов. Результатом дисцлиплины является общественный порядок, а результатом законности - правопорядок.

В современной научной и учебной литературе также встречаются позиции ученых, основанные на том, что законность определяет эффективность права, поскольку названное понятие напрямую зависит от соблюдения всеми субъектами права законов и подзаконных актов. В соответствии с ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В свою очередь, законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ. Юридические акты должны соответствовать Конституции и законам, а также актам вышестоящих органов исполнительной власти. Они должны издаваться в пределах компетенции соответствующих органов и должностных лиц, в установленном порядке и в установленной форме. Как законы, так и подзаконные акты обязательны для исполнения всеми без исключения гражданами, органами, организациями и должностными лицами. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Недопустимо противопоставление законности и целесообразности. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность, иную адекватную реакцию государства на противоправное поведение. Именно эти основные требования определяют сущность законности в сфере реализации исполнительной власти. Следовательно, от выполнения требований, установленных законодательством РФ, зависит реализация права, а именно - его эффективность.

Законность, однако, не тождественна реализации права, ее содержание не тождественно претворению правовых норм в жизнь. Эта сторона правового регулирования охватывается такими юридическими категориями, как «реализация права», «применение права», «правомерное поведение», «правоотношение». Все они сопряжены непосредственно с действием права, но описывают его лишь с одной стороны. «Правомерное поведение» определяет действия субъектов, соответствующие нормам права, «правоотношение» указывает на правовую связь его участников, и т.д. Законность же - комплексная категория, охватывающая все стороны жизни права, его действенность, урегулированность общественной жизни в целом.

Категория «законность» фиксирует общественно необходимые зависимости как внутри права, рассматриваемого с его нормативной стороны, так и между ним и практическим воздействием властной воли на поведение людей, и отражает отношение к ним общества. Содержание законности связано как с поведением субъектов, реализующих право, так и с деятельностью государственных органов, обеспечивающих его формирование, реализацию и защиту.

Для более детального анализа рассматриваемого понятия, следует выявить (на основании всего вышеизложенного) следующие принципы законности, присущие для деятельности в сфере государственного управления:

1. единство законности - правопонимание и правоприменение должно быть одинаковым на территории всей страны. Так, в целях обеспечения Конституции РФ и Федерального законодательства был издан Указ Президента РФ от 10 августа 2000 г. №1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».

2. верховенство законности - законы имеют высшую юридическую силу и выступают главным регулятором всех общественных отношений (подзаконные акты принимаются на основании и во исполнение законов);

3. связь законности с культурой - режим законности немыслим в обществе с низким уровнем общей и правовой культуры;

4. связь законности с целесообразностью - проявляется в недопустимости отступлений от предписаний по соображениям полагаемой целесообразности;

5. всеобщность законности равенство всех перед законом независимо от благосостояния, социального положения, физиологического, морально-нравственного или умственного развития, национальности, расы, пола, вероисповедания и т.д.;

6. гарантирование прав и свобод личности - обязанность государства защищать права и свободы человека и гражданина;

7. гарантия законности - условия и средства, которые могут создать надежную основу строгой реализации законов всеми субъектами права;

8. неотвратимость наказания за нарушение закона - каждое правонарушение должно быть раскрыто, а виновные в его совершении обязаны понести соответствующее наказание.

В юридической литературе законность рассматривается в различных аспектах, среди которых принято выделять (как уже отмечалось): законность как принцип государственной деятельности, как метод государственного руководства и как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. Рассмотрим каждый из них.

1. Как принцип государственной деятельности. Законность провозглашается и законодательно закрепляется в качестве основополагающего начала правовой жизни. Требование соблюдения действующего законодательства является всеобщим принципом организации и функционирования органов всех ветвей власти. Названный принцип - главнейшее условие функционирования правового государства, служащего обеспечению публичных интересов, охране прав и свобод граждан, общественных объединений, организаций. В этой связи законность означает детальную регламентацию деятельности органов государственного управления, а также неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов гражданами и юридическими лицами.

2. как метод государственного руководства. В этом аспекте законность можно представлять в специальном значении - в качестве метода государственного руководства обществом, состоящего в организации общественных отношений путем издания и обеспечения к исполнению юридических предписаний. Законность предполагает такие отношения между государственными органами, с одной стороны, и гражданами - с другой, которые строятся исключительно на основе законов, причем обязанность по их соблюдению лежит на обеих сторонах. Утверждение законности в качестве метода применительно к современным условиям предполагает наличие, по меньшей мере, трех условий: во-первых, наличие развитого законодательства, образующего нормативно-правовую основу законности; во-вторых, соблюдение юридических предписаний (реализация и применение законодательства); и, в-третьих, наличие специальных органов и средств контроля за осуществлением правовых предписаний.

3. как режим системы взаимоотношений населения с государственными органами. В государстве, где создан режим законности, всегда наблюдается стремление государственной власти к обеспечению прав и свобод человека, равенства всех перед законом. Закон, устанавливая права и обязанности субъектов, регулирует поведение людей в обществе, гарантирует реализацию ими своих свобод. В указанном смысле законность призвана отразить реальное господство закона в общественной жизни, господство его в отношениях между личностью и властью. Закон и только он устанавливает степень зависимости личности от власти и пределы притязаний власти по отношению к личности. В указанном смысле законность есть режим господства закона в общественной жизни. Следовательно, все вышеназванные аспекты законности связаны между собой и образуют определенную систему, которая строго взаимозависима и взаимообусловлена, нарушение которой влечет умаление законности.

Таким образом, на основании всего вышеизложенного, следует сделать вывод о том, что «законность» - важнейшее фундаментальное понятие в правовой науке, оно определяется, как требования неуклонного и точного исполнения законов и основанных на них подзаконных актов всеми гражданами, организациями и должностными лицами. Как мы выяснили, рассматриваемое понятие обусловливается политико-правовыми процессами, всеобщностью и общеобязательностью исполнения требований (установленных законом), объективным характером, обеспечивается государственной защитой, связью с правой культурой населения. Главным образом от состояния законности зависит эффективность права, что позволяет констатировать о важности и фундаментальности изучаемого понятия в рамках строительства правового государства.

1.2 История развития института законности в российском законодательстве

Предваряя экскурс в отечественную правовую историю, следует заметить, что законность и правопорядок занимают важное место среди других методов и средств государственного управления. Только законность и правопорядок способны обеспечить достойную жизнь общества и его граждан. Как показала история одной силы недостаточно для осуществления этих целей. Как отмечает В.В. Клочков, понятие «законность» формировалось в процессе борьбы буржуазии с феодализмом: законность в трактовке революционной буржуазии - это, прежде всего, подчинение закону всех без исключения субъектов правоотношений, включая монарха, все органы и должностных лиц государства.

Стоит заметить, что представления о законности, как о самостоятельной юридической категории возникли намного позже самих законодательных актов. Однако система социальной регуляции общественных отношений возникла и функционировала задолго до возникновения государства и права. Социальные нормы регулировали поведение людей и в дородовом обществе, и при родоплеменном строе. Требование соблюдения социальных норм было общепринятым и обеспечивалось не законом, а родом, племенем, религией, традициями и обычаями. Потребность в законности - следствие легализации деятельности политической власти как необходимого условия поддержания баланса интересов человека, общества и государства.

Законность рассматриваемого исторического периода представлялась несколько в ином виде: как требование исполнять социальные нормы (социальная дисциплина) догосударственного общества. С возникновением государства и права социальная дисциплина не утрачивает силу, а дополняется требованием исполнять правовые нормы, закрепленные в источниках права, также она включает в свою структуру первоначально всю законность, а по мере усложнения структуры законности - и ее важнейшую составную часть - правовую дисциплину. Следует подчеркнуть, что история возникновения и развития категории «законность» напрямую связана с возникновением и развитием государства и права, также политической сферы жизнедеятельности, самосознанием и правосознанием граждан. Этим и объясняется обращение представителей отечественной и зарубежной юридической науки в процессе изучения феномена законности к наиболее ранним периодам развития государства и права.

Ещё римские юристы провозглашали широко известные постулаты: «Государством должен править закон», «Закон превыше всего», «Закон выше любой должности». Система римского права явилась юридической базой законности в сфере регулирования имущественных отношений, которая впоследствии реформировалась в более цивилизованные формы, постепенно наполнявшиеся реальным равенством перед законом всех участников общественных отношений.

Формирование, внедрение понятия законности в деятельность Российского государства на протяжении многих веков остается одной из главных тенденций в политической сфере. Процесс правового оформления требований законности в законодательстве России прошел весьма длительный процесс. Проблема законности возникла уже во время формирования Древнерусского государства, да и сам народ стремился «поискати себе князя, который бы владел нами и судил по праву». В это время начинает зарождаться понимание места и роли законности в российском общественном сознании, которое находит отражение и законодательной деятельности Древнерусского государства. Так, создание в XI-XII вв. первого сводного акта древнерусского права кодифицированного характера - «Русской Правды», которая выступает в контексте обеспечения законности в правосудии как «руководство для суда». Эту же тенденцию отразило и создание Псковской и Новгородской Судных грамот.

Дальнейшее развитие института законности связывалось с правовым развитием страны, способами обеспечения её территориальной целостности, единством легитимной власти, суверенитетом и национальной независимостью. Для вышеназванного характерно издание Судебника 1497 г. и 1550 г. В условиях происходившего объединения русских земель вокруг Москвы создание названных кодифицированных актов отразило и тенденцию к требованиям единой законности в пределах всего государства и устанавливается «всероссийская законодательная роль московского князя».

В начале XVII в. (в рамках уже объединенного Московского государства) проблема повышения законности все более осознается властью. К тому времени был накоплен соответствующая база законодательных актов, однако не существовало четко определенных, кодифицированных актов, распространяющих свое действие на всех (без исключения) субъектов права. Так, согласно Д.Я. Самоквасову, вывести Русь эпохи смутного нестроения к законному и прочному порядку государственной жизни можно было только посредством издания общеизвестного, общепризнанного и общеобязательного законодательства, перевоспитания исполнителей закона, в направлении преданности интересам царя и отечества, и повсеместного царского контроля государственной службы.

Соборное уложение 1649 г., издание которого было вызвано вышеназванными и иными социально-экономическими, а также политическими факторами. Создание нового закона имело четко определенную задачу - обеспечить деятельность государства необходимой законодательной базой. Принятое Соборное уложение представляло собой объемное узаконение со сложной и достаточно строгой системой построения (25 глав, 967 статей). Оно, согласно Н.П. Загосину, «является рубежом, отграничивающим древнее и новое законодательство» и «продолжало лежать краеугольным камнем в основе русского законодательства до самого издания Свода законов».

Уложение стало первым печатным изданием законодательного акта общего характера, которое систематизировало старые и ввело новые законоположения». Так, благодаря вышеназванному источнику права определилось требование соблюдать закон должностными лицами различных государственных органов и судьями. Российская верховная власть начинает осознавать значение законности в повышении эффективности государственного управления и сохранении внутриполитической стабильности в стране.

Правление Петра I и его реформы в государственно-правовой сфере обозначили новую эпоху в осознании верховной властью роли законодательства и законности в государственной политике и управлении. С этого времени единственным источником права в императорскую эпоху признается закон. Закон в условиях укрепления абсолютизма рассматривался как связующее звено между главой государства и его подданными, как находящимися на государственной службе, так и находящимися вне служебных отношений. В этот период закладываются и законодательно определяются основные требования, связанные с законностью как требованием соблюдать законы и механизмами обеспечения законности в стране. Петр I в контексте обеспечения законности, прежде всего, обращал внимание на необходимость обеспечивать законодательно выраженную волю и интересы царя.

По Генеральному регламенту от 28 февраля 1720 г. предусматривалось, что коллегия имеет право на предложение по изменению какого-либо указа Сената, если специфика данного указа противоречит интересам царя. Одновременно подтверждалось требование не исполнять никаких устных распоряжений от имени главы государства, если они не оформлены письменно. В целом же, Петр I предписывал чиновниками следить за качеством и полнотой исполнения указов.

Определение требований законности продолжилось и в правлениях после Петра I. Так, Императрица Елизавета Петровна в указе от 12 декабря 1741 г. обращала внимание на отступления от требований законодательства Петра I и обязывала все «указы и регламенты наикрепчайшее содержать и по них неотменено поступать во всем».

В период правления Екатерины II были внесены новые начала в идеологическое обоснование и законодательное закрепление реализации принципа законности. Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г. предписывало должностным лицам, чтобы «правосудия и истина во всех судебных подчиненных ему обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых совести и правды помрачать, а бедность вдов и сирот в делах справедливых утиснена не была», а чиновников и судей «нерадивых о должности своей, или порочных людей приметить, понуждать и исправлять их разными в законах изображенными образы; а в случае безнадежного исправления имеет власть отрешить от места».

В XIX - начале XX в. в законодательстве Российской Империи принципы и требования законности получают дальнейшее закрепление. Александр I в манифесте о новом образовании Государственного совета от 1 января 1810 г. подчеркивал особую роль закона и законности «к утверждению и распространению порядка в государственном управлении».

Николай I в Указе от 30 июля 1832 г. обращает внимание на поступление многочисленных запросов на решение дел из военного ведомства «с явным отступлением от законов и постановлений». Он предписал начальству всех уровней, «дабы предписания делались только по таким предметам, разрешение которых превышает власть, самому начальственному присвоенную.

Систематизация и издание Полного собрания и свода законов Российской Империи имели решающее значение в реализации стремлений верховной государственной власти к обеспечению законности и порядка в стране. Опубликованные и вновь издаваемые законодательные акты стали доступны для государственного аппарата в рамках Полного собрания законов Российской Империи, первое собрание которого включило узаконения за 1649-1825 гг., а тома второго публиковались по мере издания новых узаконений. Свод законов Российской Империи, изданный в 1832 г. (как и последующие переиздания 1842, 1857, 1886 и 1892 гг.), закрепил принципы и требования законности в разных отраслях инкорпорированного в нем законодательства. Особое значение имело издание в рамках Свода законов Основных государственных законов, определивших исходные требования к законодательной деятельности и законности. Основные государственные законы 1832 г. подвели итог фрагментарного определения принципа законности в узаконениях XVIII - первой трети XIX в. В статье 47 принцип законности провозглашается как безусловное требование деятельности российского государства и жизнедеятельности подданных: «Империя российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих».

К началу XX в. принцип и режим законности в деятельности государственной администрации в России становится характерной чертой политики российской верховной власти и получает законодательное закрепление. В советский период, по вполне понятным причинам, вопросам законности уделялось огромное внимание, - как в специальной литературе, так и в нормативных актах, а также программных документах политической партии - монополиста и государства в целом. Данная ситуация сложилась в силу того, что советское государство само по себе возникло в результате государственного переворота и гражданской войны, - событий, несовместимых с законностью, даже наоборот, ее частных антонимов. На восстановление режима законности в молодом советском государстве потребовались десятилетия, и для ее обеспечения беспощадно применялась машина репрессий. Однако в советский период понимание законности осуществлялось с позиций марксистско-ленинской философии, во многом отличных от тех позиций традиционной демократии, через призму которых воспринимается законность сегодня. Главным образом посредством законности предполагалось обеспечить диктатуру политической воли господствующего класса, и законность, тем самым, служила политике, была обусловлена ею и поставлена в полную зависимость. Соответствующие обоснования законности отмечались и в нормативно-правовых актах советского периода, - начиная от первых революционных декретов, и вплоть до начала 1990-х годов.

Революционная законность, как известно в настоящее время, обеспечивалась поистине кровавыми методами - от «красного террора» эпохи Гражданской войны, до сталинских репрессий. Так, революционные, а затем сталинские «тройки», как верно подчеркивает А.В. Мартынов, также руководствовались буквой закона, и, более того, не нарушали законов, вынося «расстрельные» решения.

Согласно В.Н. Дубовицкому, одним из принципов советского социалистического государства являлась революционная законность, которая представлялась, как одно из средств борьбы за переустройство общества на социалистических началах, одно из условий успешного строительства социализма.

Именно с учетом исторического опыта извращения понимания законности, ее чрезмерной политизации, крайне важно, чтобы на современном этапе в категорию законности не вкладывались политические декларации, а важным элементом ее сущности должен оставаться приоритет прав и свобод индивида с учетом наиболее важных демократических ценностей, закрепленных в международных правовых актах. Необходимо отметить, что в советский период активно развивалась также и категория государственной дисциплины и правопорядка. Указанные три категории находились в тесной взаимосвязи, причем государственная дисциплина поглощала категорию законности, а ее обеспечение в деятельности государственных органов является важнейшей целью государственного управления.

В настоящее время, после трансформации общественного строя, наблюдается сохранение интереса к категории законности, как среди теоретиков, так и среди практиков права и государственного управления. Законность, при этом, воспринимается в традиционном, принятом в развитых обществах, демократическом понимании, и очищена от идеологических признаков. Принципы законности, как отмечалось выше, нашли отражение не только в правовой доктрине, но и в нормативно-правовых актах, начиная с Основного закона РФ. В то же время, нельзя говорить, что режим законности является, в целом, характеристикой реального состояния дел в государственном управлении в нашей стране. Следует осуществить множество мероприятий для того, чтобы законность стала реальной характеристикой государственного управления, и речь об этом будет идти в последующих разделах исследования.

Таким образом, категория законность известна в отечественной правовой доктрине и отражена в законодательстве на протяжении многих лет, начиная с Древнерусского государства. Многолетний генезис категории законности привел к восприятию и отражению в доктрине и законодательстве таких важных ее элементов, как главенствующая роль закона, направленность на обеспечение и защиту прав и свобод индивида, необходимость подкрепления системой мер и инструментов, среди которых важное место занимают организацинно-правовые способы обеспечения законности.

2. Механизм обеспечения законности в сфере государственного управления

2.1 Понятие, содержание и структура механизма обеспечения законности: организационно-правовые способы и средства обеспечения законности

Законность не может существовать вне связи с конкретным обществом и государством, поскольку она всегда соотносится с определенным типом государства и права, с определенным характером и уровнем развития общества, в частности, с самосознанием, правосознанием, социально-экономическим развитием, нравственностью представителей того или иного общества. Потребность в законности обусловливается, в первую очередь, вышеназванными факторами, следовательно, специфика режима законности в том или ином государстве будет напрямую зависеть оттого, какими способами и какими субъектами она обеспечивается.

Законность в сфере государственного управления в РФ требует участия в этом процессе как граждан, так и институтов гражданского общества - названные критерии являются базовой основой обеспечения законности. Основным субъектом обеспечения законности является государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц, которые в пределах своей компетенции, используя соответствующие формы и методы (согласно действующему законодательству), обеспечивают режим законности и правопорядка в служебной деятельности служащих и иных сотрудников органов власти и управления.

В современной юридической литературе существует позиция, согласно которой к субъектам обеспечения законности относят общественные объединения и иные институты. Общественные объединения, безусловно, способны оказывать определенное содействие органам власти и управления в рамках укрепления законности, посредством информирования, наблюдения, фиксирования определенной информации и т.д., однако самостоятельно выступать субъектами обеспечения законности в сфере государственного управления общественные объединения не могут в связи с тем, что у них нет на это специальных полномочий и соответствующих функций, дарованных Конституцией РФ и Федеральным законодательством. Именно поэтому важным элементами, обеспечивающими законность в сфере государственного управления (посредством надзора и контроля), являются соответствующие специалисты юриспруденции, правовой инфраструктуры, правоохранительных органов, аппарата для принудительной реализации законов и т.д.

В современной научной и учебной юридической литературе не существует единой позиции по поводу понятия механизма обеспечения законности в сфере государственного управления его структуры и содержания. Как отмечает Н.М. Хесина, механизм обеспечения законности - это система социальных, политических, экономических, юридических и организационных принципов, процедур, форм, методов и средств, с помощью которых компетентные субъекты осуществляют формирование и поддержание режима законности и правопорядка. Структура механизма законности складывается из трех ведущих подсистем:

1. нормативной, которая устанавливает значимые правила поведения субъектов права в рамках конкретного правового поля и обеспечивает упорядочение социальных отношений между названными субъектами;

2. государственной власти, обеспечивающей реализацию этой нормированности в рамках соответствующей компетенции и закрепленной сферы деятельности;

3. гарантий реализации правовых установлений и обеспечения реального правопорядка.

Согласно научным изысканиям М.А. Латушкина, который определил, что юридический механизм обеспечения законности в сфере государственного управления состоит из следующих основных элементов:

1. нормативно-правовые средства,

2. правосознание;

3. толкование права;

4. организационно-правовая деятельность;

5. правоотношения;

6. акты применения мер государственно-правового принуждения.

Обеспечение законности в сфере государственного управления предполагает деятельность соответствующих государственных формирований, направленную на недопущение нарушений в детальности органов исполнительной власти, своевременное и оперативное выявление пресечение и устранение таких нарушений, установление причин и условий, способствующих их совершению, привлечение к соответствующему виду ответственности виновных в нарушении законности, разработку и принятие мер по превенции таких нарушений, создание условий неотвратимости ответственности за нарушение режима законности.

Законность в сфере государственного управления обеспечивают дифференцированные органы, наделенные специальными полномочиями. Часть из этих органов относятся к системе аппарата исполнительной власти, как правило, это контрольные и надзорные органы, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль. Другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти (либо не относится ни к одной из ветвей власти, как например, Прокуратура РФ) и видам государственной деятельности. Следовательно, законность обеспечивается как самими органами исполнительной власти, так и специально уполномоченными на то органами и должностными лицами.

Вышеназванные органы обеспечивают законность посредством организационно-правовых способов, среди которых принято выделять:

1. государственный контроль;

2. государственный надзор;

3. государственную контрольно-надзорную деятельность.

Для комплексного анализа способов обеспечения законности, рассмотрим каждый из них. Итак, государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности представляет собой специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению за деятельностью субъектов административно-правовых отношений, возникающих в сфере государственного управления, с целью инспекции (проверки) соответствия их деятельности требованиям действующего законодательства.

Основной целью государственного контроля является недопущение государственными органами отклонений поведения объекта контроля от заданных правовыми нормами стандартов и нормативов, обеспечение стабильности государственного управления, реализации единой государственной политики.

Согласно С.Ф. Котов-Дарти, субъектами контроля являются: контроль Президента РФ, контроль органов законодательной власти, контроль органов исполнительной власти, контроль органов судебной власти, контроль органов, не относящихся ни к одной из ветвей власти (ведомственный), общественный контроль и т. д.

Каждый из вышеназванных субъектов, проводит соответствующий его полномочиям контроль, который включает следующие элементы:

1. проверка фактического результата деятельности физических и юридических лиц (которые являются непосредственными подконтрольными субъектами) в сравнении с прогнозируемыми показателями;

2. анализ путей, средств и способов достижения вышеназванного результата, соответствие использованных методов деятельности требованиям законодательства, морали, нравственности, служебной этики, экономической целесообразности и т.д.;

3. принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивных (мер стимулирования), так и различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, также привлечение к различным видам юридической ответственности.

Следует подчеркнуть, что контроль как один из организационно-правовых способов обеспечения законности в сфере государственного управления (в отличие от иных видов, прежде всего, надзора) характеризуется более обширными методами проверки и анализа деятельности подконтрольных субъектов, всесторонностью оценки их результатов работы, также допустимостью оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц для исправления выявленных нарушений: отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение соответствующих административных мер, также принятие решений о привлечении к различным видам ответственности.

Стоит заметить, что в Европейском Союзе помимо вышеназванных органов контроля существуют и наднациональные органы. Одно из фундаментальных прав граждан Европейского Союза (далее - ЕС) - право обращения с петицией в Европарламент, закрепленное ст. 194 Договора о Европейском Союзе (EU Treaty). Согласно названному документу любой гражданин ЕС вправе обратиться с петицией по вопросам, затрагивающими деятельность институтов ЕС. Данные петиции дают Европарламенту возможность незамедлительно реагировать на различные нарушения прав граждан ЕС со стороны государства - члена ЕС. В свою очередь, в Российской Федерации также возможен общественный контроль на основании Федерального закона от 21 июля 2014 г. «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», однако, в соответствии со ст. 9 указанного закона, субъектами общественного контроля могут быть исключительно общественные объединения, а не отдельно взятые граждане. Отличия также заключены и в органах, которые принимают указанные обращения. Если в ЕС - это наднациональные органы, то в РФ это органы, строго находящиеся на территории российского государства. Следует заметить, что существует достаточно сложный вопрос совместимости принципа законности и прецедентного права. Полное отсутствие принципа законности наблюдается там, где должностному лицу позволено решать какие-то правовые вопросы на основании своего личного усмотрения.

Государственный надзор представляет собой особую форму деятельности специальных государственных органов, направленную на проверку соблюдения поднадзорными субъектами законодательства и некоторых определенных в подзаконных актах правил (таких как: правила техники безопасности, паспортной системы, охраны труда и т.д.). Специфика административного надзора заключается в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Следовательно, основное различие между контролем и надзором заключается в широте охвата обследованием сферы деятельности, также в специфике методов и правовых форм воздействия.

Надзор - это суженный контроль. Главным образом государственный контроль осуществляется, не только за законностью исполнения установленных законом требований и предписаний, но и за целесообразностью действий подконтрольных субъектов. Более того, важное отличие надзора от контроля заключено и в субъектном составе: контроль осуществляется за нижестоящими ведомственными органами, учреждениями, должностными лицами. Так, например, в соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона от 22 декабря 2010 года «О Следственном комитете Российской Федерации» основной задачей Следственного комитета является проведение процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц.

Надзор, как правило, осуществляется не за нижестоящими органами и должностными лицами, а за всеми органами государственной власти: федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор осуществляется также за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Поэтому поднадзорность характеризуется тем, что объекты, за которыми проводится надзор, не состоят в служебном подчинении органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными целями. Также отличительной чертой надзора от контроля является форма надзорного реагирования, которая выражается в протестах и представлениях прокурора (протесты и представления прокурора - обязательные к исполнению предписания надзорных органов и должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений; выдача рекомендаций и указаний о способах и сроках их устранения, и иные меры.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от17.01.1992 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Отличительным организационно-правовым способом обеспечения законности является контрольно-надзорная деятельность специализированных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих специальные узкоспециализированные функции в установленных сферах ведения (государственные инспекции, специальные комиссии и т.д.). Деятельность названных органов характеризуется компиляцией в ней элементов надзора и контроля, вследствие чего она приобретает качественно новые функции, позволяющие усиливать позитивные возможности контроля и надзора дополнительной широтой организационных возможностей.

Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять главным образом надзорные функции (надзор за соблюдением правил пожарной безопасности, ветеринарных правил, правил дородного движения и т.д.), однако в процессе своей деятельности названные уполномоченные органы вправе применять и контрольные функции. Так, например, инспектор ГИБДД, в процессе надзорной деятельности за выполнением правил дорожного движения, наделен правом применения мер предупреждения, пресечения, административного наказания - что является элементом контроля, позволяющего преодолеть узость реализации надзорных полномочий по факту обнаружения и фиксации допущенных субъектом правонарушений.

Согласно С.Г. Нистратову, контрольно-надзорная деятельность представляет собой управленческую деятельность государственных, муниципальных (в форме муниципального контроля), чаще всего специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц, а также граждан и их объединений по оперативному и непрерывному мониторингу состояния, предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта. Например, правовой мониторинг, бюджетный аудит и т.п..

Таким образом, на основании всего вышеизложенного, следует, что в качестве основных структурных элементов механизма воздействия законности на правовое поведение личности следует рассматривать правовые средства, которые обеспечивают перевод требований законности на уровень реального поведения личности, осуществления в нем режима правомерности. К правовым средствам относятся: индивидуальное правосознание; закрепленные в источниках права меры возможного и необходимого поведения (права и обязанности), как самой личности, так и иных субъектов права, ориентированных, прежде всего, на осуществление требований законности в деятельности индивидов; акты их реализации. В целом же, в Российской Федерации в целях обеспечения точного соблюдения законности создан и действует особый государственно-правовой механизм, состоящий из двух основных элементов: организационно-правовых методов, т.е. особых видов деятельности, практических приемов, операций; организационно-структурных формирований (государственных органов и общественных объединений). Обобщенно эти методы определяются как организационно-правовые способы обеспечения законности.

2.2 Актуальные вопросы, связанные с обеспечением законности в деятельности государственных органов исполнительной власти

Вопросы обеспечения законности в сфере государственного управления имеют по-настоящему актуальный характер, так как современное российское государство пережило настоящие социально-экономические, идеологические, культурные потрясения в 90-е годы XX века. Именно в то время в РФ зачастую действовал режим незаконности, связано это, в первую очередь, с тем, что механизм обеспечения законности был парализован в связи с различными факторами. Именно поэтому сегодня очень важно уделять законности должное внимания, так как от ее состояния зависит уровень жизни и возможность существования личности, общества и государства в целом.

Как отмечает С.Г. Нистратов, особенность современной российской ситуации заключается в том, что действующее российское законодательство, широко оперируя категориями «контроль» и «надзор», по существу, их не различает. Общим между административным контролем и прокурорским надзором является то, что оба вида деятельности являются гарантиями установления режима законности и способствуют правопорядку в стране. Вместе с тем среди значимых различий главным является целевая специфика: надзор всегда имеет своим предметом законность, в то время как контроль не только законность, но и целесообразность. Это очень значимый момент, который не всегда последовательно воплощается в правовых нормах.

Однако, на наш взгляд, вышеназванная проблематика не является основополагающей в связи с тем, что весьма важной проблемой в РФ была и остается коррупция, несмотря на то, что были приняты соответствующие законы о противодействии коррупции, как например, Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 7 мая 2013 г. №79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральный закон от 17 июня 2009 г. №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и другие.

Согласно глобальным исследованиям, сопровождающих рейтинг стран мира по показателю распространенности коррупции в государственном секторе, проведенных международной неправительственной организацией Transparency International, Россия занимает 119 место из 167 на состояние от 27.01.2016 г, что свидетельствует о явных проблемах в различных сферах жизнедеятельности.

По нашему убеждению, при наличии высокого уровня коррупционного составляющего в органах исполнительной, судебной, законодательной власти, а также в специализированных органах контроля и надзора - невозможно соблюдение законности, так как частичное исполнение законодательства не приносит тех благоприятных последствий, которые должны «питать» экономику России.

Весьма интересными представляются предложения, связанные с развитием такого направления, как правовой мониторинг, который имеет черты контрольно-надзорной деятельности и органически с ней связанный, может быть причислен к гарантиям законности. Это интеллектуальная технология, позволяющая повысить эффективность государственной политики в правовой сфере. Отслеживая позитивные и негативные моменты в правовой жизни общества, правовой мониторинг предметно ориентирует контрольно-надзорную деятельность.