Административно-территориальное государственное управление: социально-политические модели

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административно-территориальное государственное управление: социально-политические модели

В современных условиях российского общественного развития региональная политика выходит на первый план в достижении стабильности, формировании условий экономического и социального успеха. От качества управления в регионах зависит ход российских реформ в целом, а зарождающиеся на местах экономические и социальные инновации могут эффективно способствовать экономическому возрождению и позитивному социально-политическому развитию страны.

Однако развитие программ инновационного социального управления осуществляется не в вакууме, а в конкретном правовом, политическом и административном пространстве, которое в своем современном состоянии накладывает определенные ограничения и особенности на социальное творчество региональных управленцев.

Рассмотрим следующие вопросы:

1. Основные типы местного управления.

2. Социальные технологии регионального управления.

Система формально-нормативных регуляторов взаимодействия субъектов региональной политики государства сегодня обусловлена следующими обстоятельствами. Правовая основа разграничений полномочий и предметов ведения государства в целом и регионов определена Конституцией Российской Федерации, в которой закреплено единство системы государственной власти, что означает распространение федеральной власти на всю ее территорию. В то же время в каждом субъекте РФ (республике, области, крае) установлена и реализуется власть самого этого субъекта, носящая региональный характер.

Статья 5 Конституции РФ утверждает равноправие субъектов РФ в их отношениях с федеральными органами государственной власти. Но это равноправие не означает, что все субъекты РФ имеют одинаковые права, о чем свидетельствует само их деление на виды (республики, края, области). Кроме того, разграничение компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти отдельных ее субъектов устанавливалось в предшествующие несколько лет не только Конституцией, но и индивидуальными договорами между РФ и ее субъектами. Поэтому одному субъекту РФ могли быть делегированы определенные права, которыми не располагают остальные субъекты. Сейчас нормативно-правовая база и организационные структуры территориального управления унифицируются на основе общеконституционных федеральных норм, и «индивидуальный» подход к нашим очень разным российским регионам будет осуществляться за счет других государственно-политических механизмов.

Это логически вытекает из требований конституционной статьи 77: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». При этом обязательным требованием остается обеспечение единства системы исполнительной власти в РФ. «Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти» (ст.73).

Согласно теории административного управления принято различать четыре основных типа местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализацию, централизацию; основанием для классификации при этом служит автономия местных коллективов и степень признания «местных свобод».

О федерализме как модели государственного устройства можно сказать следующее:

государства, входящие в состав федерации, имеют три основных признака: самостоятельность государственных органов (формирующихся на основе выборов), наличие автономной компетенции и статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и бюджет. Автономная компетенция существует в конституционной и законодательной областях, а также в области управления;

в федеративных государствах вопросы местного управления возникают на двух уровнях: вначале на уровне члена федерации, а затем внутри него (в бывшем Советском Союзе эти отношения возникали даже на трех уровнях, где некоторые союзные республики, в свою очередь, включали автономные республики; этот опыт был достаточно рационален и ныне в какой-то степени используется в новой структуре федеральных округов, в которых представители президента наделены серьезными контрольными функциями, влияющими на согласование систем регионального управления);

благодаря законодательной автономии членов федерации система управления в местных коллективах может различаться в разных государствах-членах;

существует тенденция к подчинению субъектов федерации центральной власти во многих областях деятельности и превращению их в простых исполнителей решений федеральных органов;

с точки зрения права субъекты федерации должны быть полностью равноправными, но опыт показывает, что так почти никогда не бывает (можно привести пример Пруссии в Германской империи, России в СССР и т.д.).

Самоуправление отличается от федерализма прежде всего тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер. Но их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы обладают полным набором управленческих функций.

С середины XIX в. по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в:

создании специализированных правительственных органов и передаче центральным властям ряда управленческих функций местных коллективов;

наделении специализированных министерств полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки;

дополнении административного контроля денежным, т.е. политике выделения государственных субсидий местным коллективам.

Концепция децентрализованного управления имеет принципиально иной характер. Местные коллективы здесь обладают двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного коллектива и представителями государства на данной территории. Отличительные черты этой модели следующие:

местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые;

административная автономия децентрализованных властей существует, но ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют свои управленческие функции в полном объеме, тогда как другие поделены между государством и местными коллективами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как назначения должностных лиц, так и собственной деятельности;

местные коллективы имеют статус юридического лица и наделены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А.Токвиль, стала централизация. Государство фактически руководит деятельностью местных органов даже в тех странах, где существует «самоуправление».

Централизация в чистом виде не признает автономии мест. Она свойственна авторитарным режимам, но широко используется и режимами демократическими, где считают, что политические свободы должны быть закреплены только на общенациональном уровне.

Однако с момента достижения государством определенных размеров отказаться от местных органов становится невозможно по чисто техническим причинам. Таким образом, дезагрегирование предстает как одна из форм централизации и одновременно -- как препятствие ее чрезмерному развитию.

Дезагрегирование подразумевает наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. Зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено, а функциональная зависимость -- что центральная власть может признавать за местными органами весьма широкую компетенцию, но в любой момент может изменить или отменить принятые ими решения, пересмотреть их полномочия. Наконец, обычно местные органы не обладают статусом юридического лица.

В свете рассмотренных моделей взаимоотношения между федеральным центром и субъектами федерации в России до последнего времени носили вариативный и потому неустойчивый характер, свойственный всем институтам переходного общества. Это оценивалось многими как проявление слабости центральной власти и отсутствие продуманной стратегии, в том числе в области регионального управления. Но накануне вступления России в третье тысячелетие, совпавшее со сменой политического лидера и корректировкой общей государственной стратегии, удалось начать построение новых политико-административных и правовых механизмов, которые на практике подчеркнули, что государство все же представляет собой главную общественную силу, в том числе и в области региональной жизни.

Разумеется, вмешательство федеральной власти в деятельность региональных административных структур не является случайным и обусловлено целым рядом объективных и субъективных факторов.

К числу объективных факторов, определяющих вмешательство государства в региональную политику, можно отнести следующие.

Во-первых, ст. 72 Конституции РФ определяет чрезвычайно широкий круг вопросов (14 пунктов), отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, уже в Основном законе фиксируются области двойного подчинения, управление которыми может даже приводить к противоречиям между центральной и местной властью и требовать конкретного подхода и специальных решений в каждом отдельном случае.

Во-вторых, следует учитывать наличие общенациональных (или даже транснациональных) финансово-промышленных интересов в регионах и стремление отстаивать их с помощью центральной власти. Ситуация еще больше осложняется тем, что и в федеральном правительстве, и в Государственной Думе, и в Президентской администрации (не говоря уже о Совете Федерации, в который по должности входят представители регионов) имеются подразделения, ответственные за региональную политику.

К числу субъективных факторов влияния можно отнести:

специфику переходного периода, требующую усиления, централизации и единоначалия при проведении социально-экономических преобразований;

специфические отношения того или иного региона с федеральным центром, выражающиеся, например, в наличии представителей или целого регионального «землячества» в различных органах центральной власти.

Следует подчеркнуть, что представленный на рис. 1, б вариант управления имеет ряд положительных сторон. Непосредственное участие государства в управлении регионом позволяет в ряде случаев обеспечить требуемый контроль при выполнении социальных, экологических и иных программ, когда узкорегиональные интересы могут вступать в противоречие с общегосударственными.

Например, при выборах губернатора центральные власти вполне могут и должны (разумеется, в рамках закона) поддерживать кандидата, наиболее подходящего для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популиста или тем более экстремиста. Примеры такого рода (правда, преимущественно неудачные) легко найти в текущей российской практике.

Существенная роль государства заключается также в том, что только оно может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах (при этом возникает более сложная, чем на рис.1, ромбовидная структура управления). Так, при решении вопроса о строительстве Ростовской АЭС именно государству, на наш взгляд, должно было принадлежать решающее слово. Установление приоритетов при финансировании угледобывающих регионов в рамках процесса реструктуризации угольной отрасли также является прерогативой государства. В рамках одного региона невозможно получить оптимальное решение проблемы распределения миграционных потоков, решения экологических проблем и так далее.

Ключевым вопросом федеральной региональной политики является согласование интересов федерального центра и регионов. С методологической и практической точек зрения необходимо помнить, что и центр, и регионы представляют собой конгломераты интересов, на реализацию которых направлена их деятельность. Отношение к регионам как пассивным объектам управления, автоматически выполняющим указания, которые поступают «сверху», совершенно ошибочно ведет к «пробуксовке» даже самых лучших намерений и программ центра. При этом попытка силового давления на регионы требует значительно больших усилий и имеет гораздо менее долговременный и надежный эффект, чем апелляция к региональным интересам.

Исторический опыт свидетельствует о том, что к успеху приводят лишь те планы реформ, которые не просто искусственно конструируются и спускаются сверху, а опираются на подлинно легитимные и востребованные множеством людей идеи. При этом очевидно, что чем более разнородной в экономическом, национальном, религиозном и прочих отношениях является страна, тем большее значение приобретает квалифицированный учет региональной специфики.

Взаимоотношения между федеральным центром и регионами по поводу проведения согласованных программ экономического и социально-политического, а также культурного развития естественно представлять в рамках «древовидной» структуры управления, в которой центр находится на верхнем уровне и обладает определенным приоритетом и привилегиями, а регионы образуют нижний уровень управления.

Как должен действовать центр, чтобы добиться своей цели и успешно выполнить программу? Известно большое количество концепций оптимального принятия решений в такой ситуации, к числу которых прежде всего следует отнести: 1) равновесие и регулируемое равновесие; 2) оптимальность по Парето; 3) принцип гарантированного результата; 4) сценарии предостережений; 5) управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня; 6) кооперативное принятие решений.

Дадим характеристику этих подходов с учетом того, что теоретико-игровой способ мышления уже является достаточно общим в политической социологии.

В первых пяти подходах предполагается, что интересы, как центра, так и каждого из регионов выражаются стремлением к максимизации некоторой целевой функции. Конечно, такое предположение достаточно сильно упрощает действительность, но все же представляется вполне приемлемым. Понятно, что практически невозможно ожидать ситуации, в которой всем участникам удается максимизировать свои целевые функции. В реальности приходится идти на компромисс, природа которого определяется тем или иным подходом к выбору решения.

Равновесие и регулируемое равновесие.

Каждый субъект располагает определенными ресурсами и возможностями для достижения своей цели; выбор конкретного варианта из множества возможных фиксирует его стратегию (управление). После того как все субъекты выбрали свои стратегии, складывается ситуация взаимообусловленности всех участников.

Ситуация является равновесной, если все субъекты, кроме одного, придерживаются своих равновесных стратегий (тех, которые приводят к рассматриваемой ситуации), а если какой-то один «уклонист» решает в одностороннем порядке изменить свою стратегию, то в создавшейся новой ситуации он получает не больше, чем в равновесной ситуации. Таким образом, смысл концепции равновесия как принципа коллективного принятия решений состоит в том, что никому из участников невыгодно в одиночку отклоняться от общей стратегии.

Конечно, концепция равновесия не свободна от недостатков, но, несмотря на это, она является, пожалуй, самым распространенным подходом к принятию решений в ситуациях со многими действующими субъектами.

Является ли равновесным нынешнее федеративное устройство России? Если это так, то, например, Чечне невыгодно выходить в одностороннем порядке из состава федерации.

Модификацией рассмотренного подхода является понятие «регулируемое равновесие».

Древовидная структура управления, состоящая из центра и регионов, функционирует отнюдь не в вакууме, а в некоторой внешней среде. Во многих случаях в соответствии с практическим опытом естественно считать, что центр осведомлен о параметрах внешней среды (макроэкономическая ситуация, действия иностранных государств и т.п.) в большей степени, нежели регионы. Центр может делиться с регионами имеющейся у него информацией, но при этом отнюдь не обязан всегда сообщать им истинную картину; он может искажать ее в определенном направлении, руководствуясь конкретными интересами. Например, при экспорте природного сырья государству выгодно представлять спрос на него на внешнем рынке заниженным, чтобы регионы снизили добычу, что позволит поддерживать более высокую цену на сырье. Таким образом, передача информации регионам становится способом стратегического управления центра; такая стратегия называется информационным регулированием.

Если в результате информационного регулирования возникает равновесная ситуация, то она называется регулируемым равновесием. Задача центра заключается в получении такого регулируемого равновесия, при котором значение интересов центра максимально. Регионы при этом также довольны, поскольку возникающая равновесная ситуация отвечает их представлениям об оптимальности и стабильном согласованном развитии.

Оптимальность по Парето.

В. Парето хорошо известен политическим социологам как автор теории нелогического действия и биологическим обоснованием развития элит. Им же предложен названный впоследствии его именем принцип оптимальности, широко применяемый при оценке решений в ситуациях со многими субъектами.

Ситуация называется оптимальной по Парето, если один из участников может получить больше только за счет другого участника.

Важность этого подхода к взаимоотношениям центра и регионов (особенно экономическим) трудно переоценить. Если распределение федеральных дотаций между регионами отвечает паретовскому условию, то требование какого-либо региона об увеличении дотации в случае его удовлетворения центром автоматически означает, что хотя бы один из оставшихся регионов должен пострадать, и никакие аргументы внеэкономического содержания не могут скрыть этот факт. Другое дело, если ситуация не отвечает критерию оптимальности по Парето, это, скорее всего, свидетельствует об ошибке планирования со стороны центра, и тогда регионы могут и должны отстаивать свои дополнительные требования.

Это рассуждение свидетельствует в пользу гласности и серьезного предварительного обсуждения региональных экономических программ до окончательного принятия решения федеральным центром.

Принцип гарантированного результата.

Этот принцип оптимальности характеризуется следующими отличительными чертами. Центр рассчитывает на наихудший для себя выбор остальных участников (регионов) и в этой наихудшей для себя ситуации стремится максимизировать свой «выигрыш». Важно, что центр обладает «правом первого хода», т.е. именно он выбирает и сообщает остальным участникам (регионам) свою управляющую стратегию. Эта привилегия предоставляет центру ряд дополнительных возможностей.

После того как стратегия центра становится известной регионам, они могут выстраивать свои стратегии в состоянии полной определенности. Зная этот принцип поведения регионов и их критерии оптимальности, центр значительно сужает свою область неопределенности при выборе стратегии: он может уверенно рассчитывать на то, что каждый регион выберет не произвольную допустимую управляющую стратегию, а именно ту, которая максимизирует его целевую функцию.

Принцип гарантированного результата является очень общим подходом к принятию решений в иерархических структурах управления и может быть конкретизирован применительно к задачам в текущей ситуации. В отличие от равновесных и парето-оптимальных ситуаций, гарантированный результат всегда достижим (хотя и может оказаться достаточно скромным).

Сценарий предостережений.

Этот принцип оптимальности позволяет обеспечить стабильность ситуации на основе взаимных угроз. Угроза одному из субъектов означает, что если он решит отклониться от стратегии, согласованной всеми участниками, то они не позволят ему получить больше, чем оговорено. Если все действующие субъекты используют угрозы, то возникает сценарий предостережений, т.е. все участники предостерегают друг друга от отклонения в согласованной ситуации.

Следует отметить, что угроза не всегда оказывается практически эффективной, поскольку для того, чтобы наказать «уклониста», другим участникам иногда приходится жертвовать личными интересами. Поэтому особый интерес представляют предупреждения, т.е. реальные угрозы, которые не только способны наказать «уклониста», но и сделать выигрыш остальных участников больше. Если предупреждения существуют, то вкупе с угрозами они образуют эффективный сценарий предостережений, когда каждый субъект отдает себе отчет в том, что в случае отклонения от стабилизируемой ситуации он будет немедленно и охотно наказан остальными участниками. Например, блокаду Ирака можно считать предупреждением со стороны других государств региона, поскольку, отстаивая демократические ценности, права и свободы граждан, они в то же время избавлялись от серьезного конкурента на нефтяном рынке.

Управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня.

Данная ситуация в определенном смысле противоположна регулируемому равновесию: если там предполагалось, что центр лучше регионов осведомлен о состоянии внешней для всей системы социально-экономической и политической среды, то здесь мы исходим из того, что центр зачастую не обладает достаточно полной и точной информацией о регионах, их интересах и возможностях.

В таких условиях очень важную роль приобретает возможность обмена информацией о неизвестных параметрах, которая в ряде случаев позволяет улучшить гарантированный результат, как центра, так и регионов. Часто при этом оказывается действенным адаптивное управление, при котором центр постепенно уточняет свои данные о региональной обстановке и все полнее использует их в управленческом регулировании.

Для России с ее размерами, слабостью информационной инфраструктуры и традициями «не высовываться» концептуальное осмысление указанной ситуации и отработка механизмов принятия соответствующих решений (в том числе в условиях дефицита времени) представляются крайне актуальными.

Кооперативный подход к принятию решений.

Этот подход принципиально отличается от всех рассмотренных ранее. Если раньше предполагалось, что все субъекты действуют изолированно, независимо друг от друга, выбирая свои стратегии, то здесь речь идет о коалициях участников, которые выступают главными действующими лицами в процессе принятия решений. Коалиция представляет собой единое целое; ее участники могут обмениваться материальными и информационными ресурсами и делить между собой полученные результаты.

При объединении двух коалиций в одну возникает эмерджентный эффект, т.е. выигрыш новой коалиции представляет собой не простую сумму выигрышей каждой из исходных коалиций, а еще большую величину, получаемую за счет системных свойств нового объединения.

Смысл принципов оптимальности при кооперативном подходе заключается в определении справедливого в том или ином смысле распределения между участниками выигрыша всего множества действующих субъектов. Принято использовать следующие естественные условия справедливости распределения:

каждый участник должен получить в распределении не меньше, чем он мог бы получить, действуя самостоятельно и не вступая ни в какие коалиции (принцип индивидуальной рациональности);

доход максимальной коалиции без остатка делится между всеми участниками (оптимальность по Парето; просто это несколько иное выражение его идеи).

Смысл этих требований вполне понятен: если для какого-то участника (региона или центра) не выполняется принцип индивидуальной рациональности, то ему незачем участвовать в предлагаемом распределении, а если не выполняется оптимальность по Парето, то существуют какие-то скрытые резервы, недоступные для некоторых или даже всех участников. Распределение, удовлетворяющее сформулированным принципам справедливости, называется дележом, и есть веские основания считать, что только дележи являются практически реализуемыми способами распределения результатов деятельности всей коалиции при кооперативном подходе; иначе возникает источник недовольства и конфликтов.

Кооперацию следует рассматривать как более высокий уровень подхода к принятию коллективных решений. Если центру удается договориться с регионами о координации информационных, финансовых и иных ресурсов и совместном принятии решений, то существуют очень хорошие шансы на получение эмерджентного эффекта. К сожалению, эгоистические и сепаратистские тенденции зачастую возобладают над разумными соображениями, и здесь очень важную роль призваны сыграть социальные технологии регионального управления.

В аспекте рассматриваемой проблемы под социальной технологией регионального управления можно понимать комплекс методов и процедур, направленный на реализацию некоторой федеральной программы с учетом интересов всех участвующих регионов. Рассмотренные выше механизмы информационного регулирования, угроз и предупреждений, адаптивного управления, кооперации можно интерпретировать как примеры социальных технологий, основанных на соответствующих принципах оптимальности при принятии коллективных решений.

Конечно, социальные технологии не сводятся лишь к выбору принципа оптимальности и построению соответствующего механизма реализации. Они касаются всех сторон социальных явлений и требуют мобилизации всех управленческих знаний, умений и ресурсов.

федерализм управление региональный политика

Литература

1. Гермейер Ю.Б. Введение в теорию исследования операций. М., 1971.

2. Гермейер Ю.Б. Игры с не противоположными интересами. М., 1976.

3. Горелик В.А., Кононенко А.Ф. Теоретико-игровые модели принятия решений в эколого-экономических системах. М., 1982.

4. Драго Р. Административная наука. М., 1980.

5. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

6. Курбатов В.И., Фурдей С.Г. Две парадигмы социальных исследований и технологий // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 1995. № 4. С. 38--43.

7. Мулен Э. Теория игр с примерами из математической экономики. М.,1985.

8. Мулен Э. Кооперативное принятие решений. Аксиомы и модели. М., 1991.

9. Розенмюллер И. Кооперативные игры и рынки. М., 1974.

10. Робертс Ф. Дискретные математические модели с приложениями к социальным, биологическим и экологическим задачам. М., 1986.

11. Crozier M., Friedberg F. L'acteur et le systeme. Paris, 1977.

Размещено на Allbest.ru