Сутність та особливості функціонування системи державних закупівель

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сутність та особливості функціонування системи державних закупівель

О.О. Критенко, аспірант Академії митної служби України

Визначено економічну сутність механізму державних закупівель. Виділено основні і додаткові функції державних закупівель в Україні. Розглянуто принципи, процеси, суб'єкти та об'єкти державних закупівель.

Ключові слова: функції, система, державні закупівлі, процеси, принципи, кошти, держава.

Постановка проблеми. Одним з найперспективніших шляхів реалізації концепції раціонального та ефективного використання бюджетних коштів є широке впровадження у сферу закупівель товарів, робіт і послуг для державних потреб єдиної структурованої системи, заснованої на засадах конкуренції, прозорості, недискримінації та децентралізації. У міру зростання обсягу та вартості державних закупівель, зросло їх значення і для забезпечення зайнятості, і для національної економіки в цілому. У більшості країн законодавство із закупівель на ранніх стадіях розроблялося для захисту вітчизняної економіки. У той же час конкуренція між національними компаніями за державні замовлення збільшувалася тими ж темпами, що і державні витрати на товари та послуги. Законодавство із закупівель на ранній стадії визнавало право національних постачальників на рівне ставлення і отримання рівного доступу до державних контрактів. В результаті, стандартний спосіб закупівлі передбачав публікацію оголошення про заплановані закупівлі, щоб залучити до участі в торгах (як правило, у формі аукціону) всі компанії, зацікавлені в отриманні державного контракту. У США реалізація принципу “рівного доступу” викликала численні судові розгляди щодо присудження контрактів і сприяла розробці детальних правил щодо опротестування результатів торгів.

Аналіз останні наукових досліджень. Питанню ефективного функціонування системи державних закупівель в Україні приділяється постійна увага. Над проблематикою проведення процедур державних закупівель працюють багато науковців, таких яких О. Грибовський, С. Козлов, Н. Ткаченко, О. Малиновська,М. Каменєв та багатоінших. Проте незважаючи на наявність певних наукових доробок з порушеної тематики питання розвитку й удосконалення системи державних закупівель були й залишаються актуальними.

Постановка завдання .Метою статті є розкриття особливостей функціонування системи державних закупівель в Україні для досягнення якої в роботі поступально вирішено такі завдання:

- визначити економічну сутність механізму державних закупівель;

- виділити основні і додаткові функції державних закупівель в Україні;

- розглянути принципи, процеси, суб'єкти та об'єкти державних закупівель.

Виклад основного матеріалу.

У другій половині XX століття національні системи закупівель все більше відчували на собі вплив регіональних і глобальних інтеграційних процесів. Ця тенденція особливо посилилася на початку XXI сторіччя, коли в 2001 році Всесвітня організація торгівлі прийняла офіційне рішення про початок нового раунду багатосторонніх торгових переговорів, одним з важливих напрямів якого стала розробка багатосторонньої Угоди про транспарентність у державних закупівлях.

Зміна функцій держави в складних умовах розвитку нової економічної системи в тій чи іншій мірі зачіпає всі галузі державної участі в економіці. Державою здійснюються функції, реалізація яких пов'язана зі значними матеріальними витратами та супроводжується обов'язковими витратами на придбання певних видів товарів, робіт і послуг. Наше дослідження підтверджує позицію О.В. Грибовського у визначенні статусу держави-замовника певних матеріальних і нематеріальних благ [2, с. 49]. Одним з наслідків функціонування ринкового механізму є недовиробництво громадських благ, тобто тих товарів, робіт і послуг, виробництво і реалізація яких не тягне за собою вилучення прибутку, але при цьому зберігається високе соціальне значення, наприклад, послуги в соціальній сфері. В цьому випадку держава виступає їх безпосереднім постачальником. Як приклад можна привести науково-дослідні роботи, виконання яких може виявитися нерентабельним для приватного сектора, але при цьому має високе соціальне та наукове значення. Таким чином, необхідність розміщувати замовлення на товари, роботи і послуги для потреб міністерств, відомств та інших державних замовників в рамках забезпечення власних державних функцій носить насущний характер. Отже, механізм державних закупівель - це механізм розподілу державою акумульованих громадських коштів на задоволення суспільних потреб і забезпечення функціонування держави.

На нашу думку, розгляд розміщення державного замовлення, виключно як належного забезпечення суспільства товарами, роботами і послугами, виробництво (надання) яких не є рентабельним для приватного сектора, є недостатнім. В умовах нової економічної системи механізм здійснення державних закупівель важливо також розглядати, як інструмент, що дозволяє державі здійснювати належним чином свої функції, паралельно впливаючи на економічні відносини і створюючи сприятливі умови для розвитку певних галузей економіки. Разом з тим, соціальна і економічна складова механізму державних закупівель носить хоч і значний, але не визначальний характер, тоді як забезпечення функціонування держави має пріоритетне значення.

Держава, як правило, не тільки фінансує, а й організовує виробництво окремих груп товарів і послуг. При цьому завдання, які поставлені перед державою в ході розподілу суспільних коштів полягають в наступному: придбання матеріальних благ і послуг, надання яких здійснюється державою в силу історичних та національних традицій; придбання матеріальних благ і послуг, спрямованих на зміцнення безпеки та обороноздатності; організація ефективної соціальної політики в галузі охорони здоров'я, освіти, соціального обслуговування населення.

Державні витрати, крім організації функціонування державних відомств, установ, а також субсидування і різних компенсацій, спрямовані на реалізацію деяких суспільно важливих функцій йдуть на закупівлю певних соціально важливих благ, наприклад, наукові дослідження, охорону здоров'я.

Таким чином, сутність державних закупівель - це певна, регламентована законодавством діяльність держави з придбання товарів, робіт і послуг з найбільшою ефективністю і найменшими витратами з метою забезпечення діяльності держави, а також з метою впливу на розвиток галузей національної економіки і зміцнення соціальної політики. У зв'язку з цим, економічна сутність механізму державних закупівель, полягає в акумулюванні державою суспільних коштів та їх перерозподіл з метою забезпечення функціонування держави та задоволення потреб суспільства. Іншими словами, економічна сутність механізму державних закупівель полягає у перерозподілі грошових коштів у формі наділення суспільства певними соціальними (матеріальними) благами. З точки зору впливу державних закупівель на економіку системи розміщення державного замовлення характеризують наступними особливостями:

- фінансування суспільних потреб у деяких видах товарів, робіт, послуг проводиться за рахунок громадських коштів, де держава виступає як посередник між споживачем і виробником матеріальних благ;

- державне замовлення не спрямоване на отримання матеріальних вигод і збільшення дохідної частини бюджету - реалізація (розподіл) товарів, робіт, послуг для державних потреб спрямована на задоволення суспільних потреб і здійснення державних функцій;

- підвищення витрат держави на державне замовлення опосередковано призводить до закріплення за державою статусу повноцінного учасника економічних відносин. Держава виступає в якості контрагента приватного сектора, надійного ринку збуту для організацій, установ, що представляють значне число різних секторів національної економіки [1, с. 18].

Найбільш поширеною формою розміщення державного замовлення є конкурентні торги, тобто такий механізм розподілу замовлення на поставку товарів, надання послуги або виконання роботи, що здійснюється відповідно до заздалегідь оголошеними умовами, які передбачають залучення до певного терміну на принципах змагання (шляхом відкритого конкурсу, аукціону) пропозицій від декількох учасників торгів. Мета залучення найбільшого числа гравців - забезпечення найбільш низької ціни при оптимальній якості товарів, робіт, послуг, ефективність відбору постачальника для платника податків.

У науковому й правовому світовому співтоваристві наразі не має однозначного загальновизнаного визначення поняття “державні закупівлі”. Це пов'язано з труднощами у встановленні того: які угоди складають державні закупівлі; що являє собою закупівельна організація; яка продукція (товари, роботи, послуги) закуповуються.

Проблема полягає в тому, що роль держави в різних країнах різна. Взаємовідносини між державою і приватним сектором також зазнають змін, і все більше компаній надають послуги, які традиційно надаються державою [3, с. 4].

Генеральна угода з тарифів і торгівлі 1994 року визначає державні закупівлі, товарів як “закупівлі державними агентствами продукції для державних потреб, які не призначені для комерційного перепродажу чи для використання у виробництві товарів для комерційного продажу”. Стаття XIII Генеральної угоди про торгівлю послугами визначає державні закупівлі як “послуги, що купуються для державних потреб і не з метою комерційного перепродажу або з метою використання при наданні послуг для комерційної продажу”.

Необхідно розрізняти поняття державне замовлення, державні потреби і державні закупівлі. Вихідним для визначення сутності державне замовлення є поняття державних потреб. Поняття “державні потреби” формально дещо ширше, ніж поняття “державне замовлення”, оскільки і в широкому, і у вузькому розумінні цього слова державні замовлення є належним чином узагальненим і оформленим виразом державних потреб. Досить часто поняття державне замовлення трактується як потреба органів державного управління в товарах, роботах чи послугах, або як сукупність укладених державних контрактів на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг за рахунок коштів державного бюджету, тобто змішуються терміни державне замовлення, державні потреби і державні закупівлі. Поняття державне замовлення і державні закупівлі безпосередньо пов'язані. Органи державного управління здійснюють розміщення державного замовлення шляхом закупівель, тобто придбання, покупки товарів, робіт і послуг на відкритому конкурентному ринку [6].

Таким чином, державні закупівлі - це процес здійснення державного замовлення. Державне замовлення, визначається як доручення держави різним організаціям на виробництво товарів або послуг, необхідних для здійснення державних функцій і виконання міжнародних зобов'язань.

У світі до цього часу не вироблено єдиного або універсального визначення «державного замовлення» та механізмів його розміщення. При цьому слід зазначити, що держава в залежності від менталітету нації, історичних та етнічних традицій може грати в різних країнах різні ролі. На нашу думку, в умовах глобалізації та інтеграційних процесів у світовій економіці міжнародне співтовариство стоїть перед завданням розробки єдиних стандартів і механізмів державних закупівель з метою забезпечення рівності та конкурентності зазначених процедур. У даний час Комісія ООН веде роботу зі створення типового закону про державні закупівлі.

Організація державою системи розміщення замовлення (для державних, регіональних, корпоративних потреб) повинна бути пов'язана з принципами прок'юремента (англ. - procurement). Загальноприйняті принципи прок'юремента встановлені такими міжнародними документами, як, Угода про державні закупівлі в рамках Всесвітньої торгової організації, документами та директивами країн-учасниць ЄС (рис. 1).

Рис. 1. Основні принципи прок'юремента

державний закупівля розміщення замовлення

Принципи прок'юремента включають:

1. Транспарентність - доступність і широке розповсюдження інформації про державні закупівлі серед учасників розміщення замовлення і громадськості, включаючи відомості про умови державних закупівель.

2. Підзвітність та дотримання процедур - наявність законодавчо встановленої послідовності дій замовника при розміщенні замовлення.

3. Відкрита і ефективна конкуренція - значне число учасників розміщення замовлення є необхідною умовою для забезпечення конкуренції.

4. Рівноправність (справедливість) - забезпечення всім учасникам розміщення замовлень рівних умов та прав при здійсненні державних закупівель. Неприпустима дискримінація щодо окремих постачальників чи груп постачальників. Умови розміщення замовлення не повинні змінюватися в ході проведення торгів. В Україні таке право на справедливість закріплено законодавчо.

5. Економічність - процедура проведення закупівлі повинна вимагати мінімальних витрат від організатора (замовника).

6. Ефективність - замовлення повинне бути розміщений на найбільш вигідних умовах - найменша ціна і найвища якість, в ході розміщення замовлення повинен бути знайдений оптимальний баланс зазначених показників. Всі сторони процедури повинні бути задоволені результатами розміщення замовлення [5, с. 77].

На нашу думку, впровадження принципів прок'юремента в практику здійснення державних і регіональних закупівель України, які застосовуються нині в зарубіжних країнах, є на сьогодні одним із пріоритетних напрямів на шляху вдосконалення економічної політики держави.

Реалізація принципів прок'юремента передбачає додаткові позитивні ефекти, такі, наприклад, як ефективне застосування коштів платників податків, стимулювання науково-технічного прогресу, підвищення довіри між державою і суспільством, зниження корупційних ризиків, зростання продуктивності праці. Відсутність принципів прок'юремента в системі розміщення замовлень ознака наявності корупції в даній сфері. Питання корупції є серйозною перешкодою для становлення ефективної системи державних закупівель.

Процес здійснення закупівель продукції для державних потреб тотожний поняттю державного замовлення. Державне замовлення - це оплачуване з коштів державного бюджету замовлення на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг, яке розміщується державним агентом на користь держави.

Роль відкритих конкурентних закупівель істотно зросла, оскільки застосування конкурентних підходів сприяє придбанню товарів, робіт і послуг в оптимальному поєднанні ціни і якості.

Основне завдання національної системи державних закупівель - забезпечити придбання товарів, робіт і послуг для задоволення державних потреб при найбільш ефективному витрачанні державних коштів [9, с. 15].

Проведений нами аналіз процесу і видів державних закупівель дозволив нам виділити основні і додаткові функції державних закупівель в Україні, а саме: захисну, регулюючу, соціальну, відтворювальну, інвестиційну, інноваційну, контрольну. Положення запропонованого нами підходу розглянуті в таблиці 1.

При здійсненні закупівель приватними фірмами, як правило, їх найважливішим завданням є придбання товарів чи послуг на найкращих умовах. Держава ж, може переслідувати й інші цілі, які безпосередньо не пов'язані з конкретними закупівлями. Держава іноді прагне використовувати свою величезну купівельну спроможність як засіб досягнення завдань соціально-економічної політики. Зокрема, в якості додаткових функцій державних закупівель в Україні можна виділити: підтримки окремих національних галузей; зниження безробіття, підтримки певних груп населення; регіонального розвитку; забезпечення соціальної рівності; підтримки малого і середнього бізнесу; охорони навколишнього середовища.

Саме цей підхід лежить в основі канадської політики регіонального розвитку, коли при прийнятті рішень щодо закупівель перевага надається галузям, зосередженим в найменш розвинених районах, так як великі державні контракти дозволяють підтримати їхню економіку і створити робочі місця.

Визнання “законності” використання механізму державних закупівель для цілей розвитку національної економіки знайшло відображення і в міжнародних правових документах. Угода про урядові закупівлі Всесвітньої торгової організації містить положення про особливий і диференційований режими для країн, що розвиваються. Зокрема, Сторони, при реалізації Угоди зобов'язані належним чином враховувати фінансові та торгівельні потреби зазначених країн, у тому числі потреби в:

Таблиця 1. Основні функції державних закупівель в Україні

Джерело: Складена автором

- підтримці національного платіжного балансу та рівня резервів, адекватного для реалізації програм економічного розвитку;

- сприяння формуванню або розвитку вітчизняних галузей, включаючи малий бізнес в сільській місцевості та в економічно відсталих регіонах, а також економічному розвитку інших секторів економіки;

- підтримку підприємств, які повністю або частково залежать від державних закупівель [8, с. 59].

Вище перераховані соціально-економічні завдання вирішуються через механізм присудження контракту, але можуть також відноситися і до виконання контрактів. Наприклад, канадські федеральні закупівельні агентства протягом багатьох років включали в свої контракти положення, яке вимагає від постачальника дотримання недискримінаційних процедур при найманні через “расове, національне походження, релігію, вік, стать або сімейний стан”. Крім вирішення вищевказаних соціально-економічних проблем, держава, як правило, використовує державні закупівлі і для досягнення спеціальних завдань. Винятки зі звичайних процедур державних закупівель допустимих для контрактів на закупівлю товарів, робіт чи послуг, які класифікуються як секретні, або у випадках, коли закупівлі повинні проводитися при дотриманні особливих заходів безпеки відповідно до встановлених правовими вимогами.

Щодо спеціальних завдань певний відступ від принципів прозорості, недискримінації та підзвітності видається цілком виправданим, виходячи із суспільних інтересів. Однак, використання державних закупівель в якості засобу вирішення деяких соціально-економічних проблем не настільки однозначно доцільно. У цьому випадку важливо враховувати, що відхід від вищевказаних принципів практично завжди негативно позначається на ефективності витрачання державних коштів, через обмеження конкуренції, неоптимальних закупівельних рішень і зниження ефективності самої закупівельної діяльності. Щодо політики протекціонізму в державних закупівлях, то в даному випадку, крім платників податку, додатково тягар лягає і на споживачів, при тому, що фактичні результати протекціонізму часто істотно відрізняються від початкових цілей, а ціна їх досягнення для суспільства в цілому виявляється непропорційно високою [4, с. 101].

Система державних закупівель в Україні представляє собою цілісну мультирівневу макроекономічну систему, тісно взаємозв'язану з економікою (рис. 2).

Рис. 2. Система державних закупівель в Україні

Суб'єкти системи державних закупівель. На нашу думку, до суб'єктів ринку державних закупівель треба віднести осіб, які вступають у ринкові відносини і є учасниками угод (державні замовники і постачальники товарів, робіт, послуг). Такий підхід до характеристики суб'єктів можна віднести до їх розгляду на мікрорівні. Однак у сфері державних закупівель відповідно до чинної нормативно-правової бази існує ціла система державних органів управління, які виконують різноманітні контролюючі та інші функції.

Об'єктами системи державних закупівель виступають всі блага і послуги, з приводу яких виникають відносини між державним замовником і постачальником (товари, роботи, послуги).

На нашу думку, функціонування системи державних закупівель можливо, якщо державні закупівлі організовані у відповідності з наступними основними принципами: недискримінація; транспарентність; справедливість; ефективність; підзвітність.

Недискримінація передбачає собою зняття непотрібних обмежень щодо конкуренції по конкретному контракту, зокрема, щодо іноземних постачальників.

Транспарентна система передбачає наявність ясних правил і дієвих механізмів, що забезпечують дотримання цих правил. Транспарентність - один з найважливіших факторів, що забезпечують високу ефективність витрачання державних коштів при проведенні закупівель.

Закупівельна діяльність повинна здійснюватися чесно, забезпечуючи рівні можливості для всіх постачальників, які беруть участь. Дотримання принципу справедливості в державних закупівлях важливе у зв'язку з тим, що витрачаються державні кошти і здійснюється відповідний державний контроль. Важливо забезпечити, щоб закупівельний процес не тільки був по своїй суті справедливим, але і сприймався як справедливий постачальниками та громадськістю. Справедливість при здійсненні закупівель сприяє формуванню довіри та поваги між державними замовниками та постачальниками. Це, в свою чергу, підвищує привабливість закупівель для постачальників, сприяє залученню більшої кількості їх до участі в торгах і, відповідно, досягненню найвищої віддачі від вкладених коштів. Неетична поведінка, навпаки, збільшує витрати, знижує якість товарів, робіт і послуг, які закуповуються, а також негативно впливає на імідж закупівельної організації [7, с. 33].

Вигоди з точки зору економії для платників податків і постачальників можуть бути також отримані за допомогою удосконалення процесу закупівель та управління контрактами. Закупівельна діяльність сама по собі повинна забезпечувати ефективне витрачання коштів. Ефективність в державних закупівлях припускає, що система функціонує оперативно і з мінімальними бюрократичними процедурами. Витрати самих державних замовників і постачальників, пов'язані із закупівельною діяльністю, повинні бути мінімізовані. З метою підвищення ефективності та результативності закупівельного процесу державні замовники повинні регулярно проводити моніторинг та оцінку своєї закупівельної системи.

Ефективність функціонування національної системи закупівель залежить не тільки від наявності продуманої стратегії і політики у сфері державних закупівель, сильної законодавчо-нормативної бази, ефективного планування закупівель, а й від високого професійного проведення закупівель і управління укладеними контрактами, націленого на отримання найвищої віддачі від вкладених коштів.

Витрачання державних коштів передбачає підзвітність державних замовників і конкретних осіб, які здійснюють закупівлі від їхнього імені, щодо дотримання ними законодавчих вимог і відповідний контроль з боку уповноважених державних органів.

Ринок державних закупівель є місцем, де забезпечується взаємозв'язок бізнес-ринку в особі підприємців та юридичних осіб, державного сектора економіки і кінцевих споживачів.

Взаємодія ринкових суб'єктів у сфері державних закупівель, на нашу думку, здійснюється при:

- підготовці, організації та виконанні процедур розміщення замовлення (органів управління державних закупівель та розпорядників бюджетних коштів);

- відбору учасників розміщення замовлення, визначення переможців, висновків державного контракту і виконання його умов (державного замовника, учасників розміщення замовлення і кінцевим споживачем).

Взаємодія суб'єктів у сфері державних закупівель залежить також від способу розміщення замовлення. При цьому розміщення замовлення може здійснюватися: шляхом проведення торгів у формі конкурсу, аукціону, в тому числі аукціону в електронній формі; без проведення торгів: запит котирувань, у єдиного постачальника (виконавця, підрядника), на товарних біржах.

Висновки

Таким чином, система державних закупівель - життєво важливим компонентом національної економіки, за допомогою якого велика кількість держав вирішує свої соціально-економічні проблеми, а також забезпечуює проведення наукових досліджень, створення та впровадження нових технологій і розробок.

Узагальнюючи розглянуті принципи, функції, процеси, суб'єкти та об'єкти державних закупівель, можна дати наступне визначення сутності системи державних закупівель - це система відносин між органами влади та юридичними, а також фізичними особами, спрямована на задоволення державних потреб, і заснована на принципах недискримінації, транспарентності, справедливості, ефективності, підзвітності. Формування сучасної системи державних закупівель в Україні стало наслідком реалізації найважливіших напрямів економічних і політичних реформ. Перш за все, до них належать: демонополізація і розвиток конкуренції, формування та вдосконалення нової системи органів державної влади, перетворення фінансово-бюджетної системи. Значно вплинули на цей процес зусилля, спрямовані на забезпечення єдності економічного простору на всій території країни, боротьбу з корупцією, економію коштів бюджетів. Ефективне функціонування системи державних закупівель суттєво впливає практично на всі сторони життєдіяльності, як країни в цілому, так і будь-який регіон.

Література

1. Ганчак О. Історія становлення системи державних закупівель / О. Ганчак // Державні закупівлі України. - 2008. - № 10. - С. 16-21.

2. Грибовський О.В. Державні закупівлі: проблеми функціонування в Україні О.В. Грибовський // Фінансовий контроль. - 2006. - № 4 (33). - С. 48-50.

3. Козлов С. Державнізакупівлі: проблеми та перспективи / С. Козлов // Юридична газета. - 2005. - № 7 (43). - С. 4.

4. Колотій В. Регулювання правовідносин у сферід ержавних закупівель в ЄС та в Україні: [наук.видання ] / Колотій В., Пила В., Шатковський О. та ін. - МіністерствоюстиціїУкраїни, Центр європейського та порівняльного права. - К.: Ніка-Прінт, 2005. - 294 с.

5. Морозов В.В. Основи закупівель товарів, робіт та послуг в проектах (Тендерніпроцедури та контракти) / В.В. Морозов. - К.: Таксон, 2003. - 744 с.

Размещено на Allbest.ur