Правовое регулирование государственного кредита в субъекте Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность 12.00.14 Финансовое право;

налоговое право; бюджетное право

Автореферат

диссертация на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Правовое регулирование государственного кредита в субъекте Российской Федерации

Богданова Александра Викторовна

Москва, 2015

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Государственный кредит как элемент финансовой системы любого государства имеет существенное значение для решения социально-экономических проблем, обеспечения сбалансированности государственного бюджета. Посредством использования механизма публичного кредита государство, с одной стороны, формирует дополнительные денежные ресурсы для финансового обеспечения реализуемых им функций, не прибегая к увеличению налогового бремени, эмиссии денег и, тем самым, не препятствуя экономическому росту и развитию производственного потенциала страны, а, с другой стороны, распределяет имеющие финансовые ресурсы в целях стимулирования отдельных отраслей народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми.

Особую актуальность государственный кредит приобретает в условиях кризисных явлений в экономике. Так, в настоящее время наблюдается ухудшение экономической обстановки в стране, вызванное резким снижением мировых цен на энергоресурсы, продажа которых составляла значительную часть доходов бюджета, а также введением экономических санкций в отношении России в связи с политической конфронтацией с Западом по украинскому вопросу. Рост дефицита бюджета обуславливает необходимость изыскания источников для его финансирования, что предопределяет необходимость выработки эффективной политики государственных заимствований.

Кроме того, в сложившихся условиях, когда как никогда требуется проведение в России структурных реформ, остро встает проблема государственной поддержки частного бизнеса, в том числе малого его сегмента, составляющего основу рыночной экономики. При фактической недоступности банковских кредитов особое значение приобретают такие инструменты механизма государственного кредита, как бюджетный кредит и государственная гарантия.

В этом смысле совершенствование действующего законодательства в области государственного кредита как нормативно-правовой базы реализации мероприятий, направленных на предотвращение кризисных явлений в российской экономике, становится весьма актуальным.

Выбор данной темы диссертационной работы также обуславливается недостаточной степенью изученности на диссертационном уровне особенностей правового регулирования государственного кредита в субъекте Российской Федерации (далее - РФ). Большинство авторов современных исследований о публичном кредите анализируют проблемы либо исключительно государственного кредита самой Федерации, либо его следствия - государственного долга, либо только одной из частей государственного долга, как то государственные заимствования или государственные гарантии. Те же работы, которые непосредственно посвящены государственному кредиту субъекта РФ, как правило, ориентированы на анализ публичной кредитной деятельности конкретного региона. кредит финансовый экономический

Цель настоящего исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа нормативных правовых актов РФ и субъектов РФ, складывающейся правоприменительной практики, доктринальных источников финансового права раскрыть сущность государственного кредита, специфику правового регулирования государственного кредита в субъекте РФ, а также выявить имеющиеся проблемы правового оформления правоотношений в сфере публичной кредитной деятельности субъекта РФ и предложить возможные варианты их решения.

Для достижения поставленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

- определить понятие "государственный кредит" и его правовое содержание, а также раскрыть сущность государственного кредита через исследование принципов, на которых основывается его функционирование;

- представить эволюцию правового регулирования государственного кредита в субъекте РФ;

- определить отраслевую принадлежность государственного кредита в системе российского права;

- проанализировать природу бюджетного кредита как формы государственного кредитования, выявить его отличительные признаки, а также исследовать особенности бюджетного кредитования субъектом РФ;

- изучить правоотношения, входящие в состав государственного долга субъекта РФ, в том числе определить специфику региональных долговых обязательств по государственным заимствованиям и государственным гарантиям субъекта РФ;

- рассмотреть организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта РФ;

- на основе проведенного анализа выработать научно обоснованные общетеоретические выводы, а также выявить имеющиеся проблемы в функционировании государственного кредита субъекта РФ и предложить эффективные правовые механизмы по их преодолению.

Предмет исследования составляет совокупность норм законодательства РФ и субъектов РФ (как действующего, так и ранее действовавшего), регулирующих правоотношения государственного кредита субъектов РФ, практика их применения, а также доктринальные источники финансового права, посвященные исследуемой проблематике.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу осуществления субъектом РФ государственных заимствований, предоставления субъектом РФ бюджетных кредитов и государственных гарантий, а также их содержание и признаки, закрепляемые нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Степень научной разработанности. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов дореволюционной, советской и современной эпохи, затрагивающие проблематику государственного кредита как правовой и экономической категории.

Значительное внимание государственному кредиту в экономическом аспекте уделено в работах зарубежных экономистов и философов XVIII-XIX веков, в том числе Вольтера, П.-М. Годме, К. Дитцеля, Фр. Небениуса, Д. Рикардо, А. Смита, Л. Штейна. Среди ученых дореволюционной России, занимавшихся проблемами теории государственного кредита, можно выделить следующих: Н.Х. Бунге, А.С. Залшупин, С.И. Иловайский, А.А. Исаев, Д.М. Львов, П.П. Мигулин, М.Ф. Орлов, И.Т. Тарасов, Л.В. Ходский.

В советский период развития науки финансового права вопросы государственного кредита рассматривались В.В. Бесчеревных, М.А. Гурвич, Б.Н. Ивановым, Н.Н. Ровинским, Р.О. Халфиной, С.Д. Цыпкиным и другими учеными.

В современной науке финансового права тематика государственного кредита затрагивается Н.М. Артемовым, Л.К. Вороновой, Л.Г. Востриковой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, В.Г. Залевским, М.В. Карасевой, А.Н. Козыриным, Ю.А. Крохиной, И.И. Кучеровым, А.Д. Селюковым, Н.И. Химичевой, А.И. Худяковым, А.А. Ялбулгановым.

Среди современных экономистов, исследующих отдельные вопросы государственного кредита, следует назвать С.И. Берлина, Ю.Я. Вавилова, Г.М. Колпакову, О.И. Лаврушина, Г.В. Попову, Б.А. Хейфец.

Для определения места государственного кредита в системе российского права также были проанализированы работы специалистов в области теории права, таких как Е.А. Киримова, А.В. Малько, Н.И. Матузов, С.В. Поленина.

Критическую основу диссертационного исследования составили имеющиеся диссертационные работы по сходной тематике, в частности, М.В. Бездворных, И.В. Грачевой, А.А. Евтеевой, С.С. Карпова, А.В. Карташова, И.В. Костикова, Д.Е. Кошель, Э.Х. Махмутовой, М.Е. Можаровой, Е.Г. Ситниковой, Е.В. Покачаловой, Е.В. Солововой, Д.Л. Хейло.

Вместе с тем необходимо еще раз подчеркнуть, что научные работы перечисленных авторов отражают проблематику отдельных вопросов государственного кредита. Особенностям правового регулирования государственного кредита в субъекте РФ не уделяется достаточного внимания, отсутствует комплексный подход к анализу проблем нормативно-правового регулирования федерального и регионального уровней в сфере публичной кредитной деятельности субъектов РФ, что предопределяет необходимость их глубокого осмысления и дальнейшего развития.

Нормативно-правовая база настоящего исследования включает Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные правовые акты субъектов РФ.

Эмпирической основой исследования стали судебные акты, в том числе решения Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также федеральных арбитражных судов, затрагивающие отдельные вопросы правоприменения в области публичного кредита.

Методологическая основа исследования базируется на общенаучных (анализ и синтез, восхождение от абстрактного к конкретному) и специальных методах познания (формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и статистический).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в критическом анализе существующих исследований по данной тематике, выработке новой аргументации в подтверждение сформулированных в области государственного кредита идей, а также выявлении проблем, не нашедших отражения в научной литературе, и предложении вариантов их решения, включая внесение изменений в действующее законодательство.

Научная новизна исследования раскрывается через положения, выносимые на защиту:

1. Исследование современных подходов к детерминированию государственного кредита привело выводу о том, что во избежание внутренних противоречий представляется целесообразным рассматривать государственный кредит в узком и широком смыслах.

В узком смысле государственный кредит, будучи правовым институтом, опосредующим кредит, представляет собой совокупность кредитных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора или заемщика. В широком смысле государственный кредит с точки зрения последствий его функционирования делается возможным определить как урегулированные нормами права общественные отношения по поводу получения и предоставления государством (Федерацией или ее субъектами) денежных средств или в установленных законом случаях и других вещей, определенных родовыми признаками, физическим и юридическим лицам и иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов.

2. Проведенный анализ входящих в состав государственного кредита отношений по привлечению и предоставлению государством денежных средств позволил сделать вывод о том, что государственный кредит представляет собой смешанный институт финансового права, подчиненный его отраслевому режиму, который по своей структуре является сложным и состоит, как минимум, из двух субинститутов, а именно: субинститут правового регулирования государственного кредитования и субинститут правового регулирования государственного долга.

3. Анализ источников финансирования дефицитов бюджетов показал, что плату за пользование бюджетными кредитами целесообразно рассматривать в качестве способа покрытия дефицита соответствующего бюджета, поскольку диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита снижает экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета - государственных заимствований. Кроме того, использование платы за пользование бюджетными кредитами для покрытия дефицита соответствующего бюджета отвечает природе бюджетного кредита как активной формы государственного кредита, призванного сбалансировать бюджет.

4. Рассмотрев особенности нормативно-правового регулирования субъектного состава правоотношений по бюджетному кредитованию субъектом РФ, диссертант пришел к выводу о том, что случаи предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам ограничены целями закупки и доставки топлива в субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов. В случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам правильнее вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, то есть о длящемся кредитном отношении, но не возникающем, так как собственно предоставление бюджетных средств в рамках реструктуризации не осуществляется. При этом обосновывается тезис о том, что финансовая поддержка субъектов частного бизнеса со стороны регионов может быть оправдана не только в случаях стабилизации продовольственного снабжения определенной территории, поэтому выдвигается предложение о расширении случаев бюджетного кредитования и круга его получателей, которые должны найти свое нормативное закрепление в федеральном законе, что предупредит нерациональное использование бюджетных средств.

5. Поддерживается критика в отношении закрепленной в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. цели осуществления государственных заимствований - "финансирование дефицита бюджета", которая по мнению автора отличается абстрактностью, представляющей чрезмерно широкой простор для правоприменения. Аргументируется целесообразность ее конкретизации следующим образом: покрытие временных кассовых разрывов и финансирование инвестиционной деятельности. При этом задача финансирования так называемого текущего дефицита бюджета (покрытие временного кассового разрыва) должна решаться исключительно посредством бюджетного кредитования в рамках управления ликвидностью счетов бюджетов бюджетной системы РФ. Данное предложение требует внесения изменений также в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ в части расширения исключений из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета случаями осуществления государственных заимствований.

6. Исследование условий осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ позволило сделать вывод о том, что только соответствие субъекта РФ законодательно установленным требованиям, отражающим его долговую устойчивость, должно быть определяющим в реализации права экономически развитого региона на осуществление внешних заимствований. По этой причине требование о размещении государственных ценных бумаг субъекта РФ на международных рынках капитала с учетом приоритета выпуска внешних облигационных займов РФ представляется избыточным и, как следствие, подлежащим исключению из состава требований к осуществлению региональных внешних заимствований, установленных в ст. 104 Бюджетного кодекса РФ.

7. Анализ бюджетного законодательства РФ в части регулирования государственного внешнего долга субъекта РФ показал, что законодатель наибольшее внимание уделяет нормативно-правовому регулированию порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, оставляя в стороне вопросы, связанные с условными долговыми обязательствами субъекта РФ в иностранной валюте. В целях нивелирования бюджетных рисков регионов предлагается законодательно регламентировать процедуру предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, а также в обеспечение исполнения обязательств в иностранной валюте, в том числе предусмотреть, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в рамках закона о бюджете.

8. Оценив существующую практику возмездного предоставления государственных гарантий субъектов РФ, автор пришел к выводу о том, что плата за предоставление государственных гарантий должна регулироваться на тех же началах, что и возмездность предоставляемых бюджетных кредитов, то есть в альтернативной форме, поскольку при предоставлении государственной гарантии, равно как и бюджетного кредита, государство реализует прежде всего регулятивную, а не фискальную функцию. Для создания необходимой правовой определенности представляется целесообразным дополнить перечень обязательных условий государственной гарантии, установленный в ч. 4 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, указанием на возмездный или безвозмездный характер предоставляемой государственной гарантии. При этом в случае предоставления государственной гарантии на условии возмезности, плату за предоставление государственных гарантий, как и при бюджетном кредитовании, необходимо рассматривать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, что также требует внесения соответствующих изменений в ст. 95 Бюджетного кодекса РФ.

Теоретическая и практическая значимость рассматриваемой диссертационной работы заключается в возможности использования сформулированных научно обоснованных выводов и практических предложений для дальнейшего научного осмысления вопросов государственного кредита, а также в процессе совершенствования законодательства РФ и правовых актов субъектов РФ. Кроме того, результаты исследования могут быть использованы при разработке учебной и методической литературы, а также при чтении курса "Финансовое право".

В этой связи выводы настоящего диссертационного исследования могут представлять интерес для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней, а также преподавателей, соискателей и аспирантов в области финансового права.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические выводы диссертационного исследования получили свое освещение в публикации ряда статей в журналах "Право и экономика", "Реформы и право", "Финансовое право" и сборниках научных работ, в выступлениях на научных конференциях, проходивших, в том числе, в Москве, Минске, Курске и Екатеринбурге, а также в комментарии к главам 14 и 15 Бюджетного кодекса РФ.

Кроме того, результаты настоящего исследования апробировались в учебном процессе Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики" при проведении диссертантом лекционных и семинарских занятий по дисциплине "Бюджетное право России" в рамках магистерской программы "Финансовое, налоговое и таможенное право". Общие теоретические положения диссертации были также использованы автором при подготовке учебного пособия "Государственный кредит в Российской Федерации".

Структура диссертационного исследования обусловлена его целями и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографического списка.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, определяются цели, задачи, предмет и объект исследования, анализируется степень научной разработанности выбранной проблематики для исследования, раскрываются нормативно-эмпирическая и методологическая основа работы, ее теоретико-практическая значимость и научная новизна, а также выделяются положения выносимые на защиту. Кроме того, указываются сведения об апробации результатов исследования и о структуре диссертационной работы.

Первая глава "Теоретико-правовые основы государственного кредита" посвящена основным теоретическим вопросам в сфере государственного кредита, в том числе анализу понятия "государственный кредит", исследованию его принципов, а также выяснению отраслевой принадлежности правоотношений по государственному кредиту. Рассмотрение данных вопросов выступает базисом для дальнейшего исследования особенностей правового регулирования государственного кредита в субъекте РФ.

В первом параграфе первой главы "Понятие и принципы государственного кредита" анализируются подходы к определению содержания понятия "государственный кредит" в историческом разрезе.

Дореволюционная доктрина, а вслед за ней и советская наука финансового права исходила из понимания государственного кредита как одно из способов мобилизации государственных доходов, отождествляя его с государственными заимствованиями. Предметом жарких споров в те эпохи в основном являлись цели государственного кредита, его экономическая обоснованность и последствия государственной долговой политики.

Представителями современной финансово-правовой науки не выработано однозначной позиции по поводу содержания исследуемого понятия. В настоящее время существует по меньшей мере три подхода к детерминированию государственного кредита, первый из которых предлагает определять государственный кредит исключительно с позиции государственных заимствований; второй основывается на "двойственности природы" исследуемого явления; и, наконец, третий допускает расширительное толкование понятия "государственный кредит" как отношений, в которых государство предстает в качестве кредитора, должника или гаранта.

При этом последний из указанных подходов в настоящее время имеет значительное число последователей как среди ученых-правоведов, так и среди экономистов, однако большинство из них, допуская расширительное толкование государственного кредита путем включения в его состав отношений по государственному гарантированию, обуславливают это либо неразрывной связью с кредитными отношениями (через гарантирование возврата кредитов), либо вовсе никак не комментируют свою позицию, делая ее тем самым аксиоматичной.

В этой связи диссертантом предложено во избежание внутренних противоречий рассматривать государственный кредит в узком смысле как кредитное отношение с участием государства на стороне должника или кредитора и в широком смысле с точки зрения последствий функционирования государственного кредита - как правоотношения по поводу получения и предоставления государством (Федерацией или ее субъектами) денежных средств или в установленных законом случаях и других вещей, определенных родовыми признаками, физическим и юридическим лицам и иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов.

Для уяснения сути исследуемого явления рассматриваются принципы государственного кредита в широком его понимании. Выделяются так называемые универсальные принципы, характеризующие все отношения государственного кредита, и принципы, присущие отдельным его элементам. К первой группе относятся возвратность, срочность, обеспеченность, целевая направленность. При этом принцип возмездности (платности) в настоящее время безусловно применим к отношениям в сфере государственных заимствований, а также с некоторыми оговорками к отношениям по государственному кредитованию. Принцип добровольности же является характерным только для государственных заимствований. В то же время ему корреспондирует принцип публичного интереса, распространяющий свое действие на весь институт государственного кредита.

Во втором параграфе первой главы "Эволюция правового регулирования государственного кредита в субъекте Российской Федерации" рассматриваются основные вехи в становлении и развитии нормативно-правового регулирования государственного кредита в субъекте РФ.

На основе проведенного анализа конституционно-правовых начал и их постепенной реализации в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ сделан вывод о том, что за минувшее двадцатилетие нормативно-правовое наполнение института государственного кредита в РФ претерпело разительные перемены. Законодательное оформление в системной взаимосвязи получили все правоотношения, охватываемые понятием государственного кредита, - государственные заимствования, бюджетное кредитование и государственные гарантии. Долговые обязательства перестали рассматриваться в качестве бюджетных доходов, а отнесены законодателем в силу их экономического и правового содержания к источникам финансирования дефицита бюджета. На федеральном уровне установлены определенные ограничения на масштабы региональной долговой деятельности, что обусловлено ее влиянием на реализацию государственной долговой политики РФ в целом.

Проведенное во втором параграфе исследование нормативного правового регулирования государственного кредита показало, что правовое обеспечение рассматриваемых общественных отношений осуществляется в рамках различных отраслей права, в том числе конституционного, финансового, административного и гражданского права. Это обуславливает продолжительную научную дискуссию об отраслевой принадлежности государственного кредита, поддержанную диссертантом в третьем параграфе первой главы "Место государственного кредита в системе российского права".

Рассматривая правоотношения по привлечению и предоставлению государством денежных средств, приводящие к образованию государственного долга или государственных долговых активов, которые в порядке последовательности их возникновения регулируются не только нормами финансового права, но и нормами других отраслей права, главным образом, гражданского права, диссертант заключает, что по своему содержанию государственный кредит представляет собой смешанный или комплексный правовой институт.

Отмечая распространенность указанной точки зрения среди современных исследователей проблематики государственного кредита, автор подвергает ее глубокому осмыслению и дальнейшему развитию.

Основываясь на выработанных теоретико-правовой наукой взглядах на правовую природу смешанных (комплексных) институтов права и предложенных наукой финансового права подходах к построению системы финансового права, подробно проанализированы правоотношения по государственным заимствованиям, бюджетному кредитованию и государственному гарантированию, характеризующиеся симбиозом имущественных и организационных отношений. Учитывая превалирование в комплексе правоотношений государственного кредита организационных отношений, сделан вывод о том, что государственный кредит представляет собой смешанный институт финансового права, подчиненный его отраслевому режиму.

Комплексность как свойство института государственного кредита выступает основой формирования его внутреннего строения. По своей структуре институт государственного кредита является сложным и состоит, как минимум, из двух субинститутов, а именно: субинститут правового регулирования государственного долга и субинститут правового регулирования государственного кредитования.

Вторая глава "Правовое регулирование государственного кредитования в субъекте Российской Федерации" состоит из двух параграфов, посвященных правовой природе бюджетного кредитования как формы государственного кредитования, а также особенностям предоставления бюджетных кредитов субъектами РФ.

В первом параграфе второй главы "Бюджетный кредит как форма государственного кредитования" исследуется основная и единственная форма государственного кредитования в РФ - бюджетный кредит, в то числе его генезис, сущность, субъектный состав и значение для публичных финансов.

Государственное кредитование является по сравнению с государственными заимствованиями более поздней формой кредитования с участием государства и осуществляется в РФ только в форме бюджетного кредита, объединившего в себе некогда использовавшиеся в РФ бюджетную ссуду публично-правовым образованиям, бюджетный кредит юридическим лицам, государственный финансовый и государственный экспортный кредит иностранным государствам и их юридическим лицам. Тем самым законодателем демонстрируется единый для них источник кредитования - средства соответствующего бюджета.

В настоящем параграфе представлена критика действующего механизма отражения в бюджете операций с бюджетными кредитами в части отнесения платы за пользование бюджетным кредитом к доходам бюджета, а не к источникам финансирования дефицита бюджета как в случае с возвратом основной суммы долга по кредиту. Отмечается, что порядок отражения в бюджетах поступлений и выбытий по источникам финансирования дефицитов бюджетов не только указывает на способы бюджетного учета операций с денежными средствами, а идентифицирует предназначение указанных денежных средств - покрытие дефицита бюджета.

На основе анализа других источников финансирования дефицита бюджета (в частности, поступлений от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней за вычетом выплат на их приобретение в соответствии) предлагается плату за пользование бюджетными кредитами также рассматривать в качестве способа покрытия дефицита соответствующего бюджета, поскольку диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита позволяет снизить экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета - государственных заимствований. Кроме того, использование платы за пользование бюджетными кредитами для покрытия дефицита соответствующего бюджета отвечает природе бюджетного кредита как активной формы государственного кредита, призванного сбалансировать бюджет.

Диссертант анализирует субъектный состав отношений по бюджетному кредитованию, обращая внимание на зарубежную практику организации кредитования за счет бюджетных средств. Особый акцент делается на достаточно узкий круг получателей бюджетных кредитов, ограниченный публично-правовыми образованиями и юридическими лицами, что представляется необоснованным с точки зрения обеспечения публичного интереса. В этой связи предложено расшить перечень заемщиков бюджетных средств физическими лицами, главным образом индивидуальными предпринимателями, а также учесть практику предоставления бюджетных кредитов на образование, широко применяемую в развитых странах (например, в США из бюджета выдаются федеральные студенческие займы, Federal Study Loans), поскольку капитализация бюджетных средств в квалификационный потенциал своих граждан, как представляется, также могла бы иметь высокий социально-экономический эффект.

Во втором параграфе второй главы "Особенности бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации" бюджетное кредитование анализируется с позиции особенностей использования данного инструмента инвестирования бюджетных средств субъектом РФ.

Одной из особенностей бюджетного кредитования субъектом РФ является то, что получателями бюджетных кредитов субъектов РФ могут быть далеко не все из предусмотренных бюджетным законодательством РФ потенциальных заемщиков бюджетных средств. Учитывая специфику бюджетного федерализма в РФ бюджетные кредиты из бюджетов субъектов РФ могут быть предоставлены местным бюджетам, а также федеральному бюджету. Применительно к бюджетному кредитованию юридических лиц диссертант пришел к выводу о том, что в настоящее время случаи предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам ограничены целями закупки и доставки топлива в субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов.

В случае же реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам правильнее вести речь о правомерности наличия кредитных отношений между субъектом РФ и юридическим лицом в рамках реструктуризации обязательств (задолженности) по ранее полученному бюджетному кредиту, то есть о длящемся кредитном отношении, но не возникающем, так как собственно предоставление бюджетных средств в рамках реструктуризации не осуществляется.

Обосновывается актуальность расширения перечня случаев бюджетного кредитования субъектом РФ юридических лиц. При этом в целях недопущения нерационального использования бюджетных средств и обеспечения сбалансированности региональных бюджетов цели, условия и порядок предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам предлагается закрепить на федеральном уровне, а не в законах о соответствующих региональных бюджетах. Тем самым регионы при предоставлении бюджетных средств будут руководствоваться не текущими потребностями, а положениями закона. Также правом предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам следует наделить только те субъекты РФ, которые не получают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, то есть только финансово устойчивые регионы, что позволит содействовать экономическому росту РФ без ущерба для выполнения запланированных социальных обязательств.

Диссертантом также подробно проанализированы условия предоставления бюджетных кредитов субъектами РФ, закрепленные как в Бюджетном кодексе РФ, так и в нормативных правовых актах субъектов РФ. Сделан вывод о том, что при предоставлении бюджетных кредитов публично-правовые образования обладают некоторым преимуществом перед юридическими лицами в части необходимости соблюдения обязательных условий бюджетного кредитования, подчас не всегда обоснованно.

В частности, неприменение к публично-правовым образованиям требований об обязательном предоставлении обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита и уплате процентных и иных платежей по нему (для муниципальных образований - в установленных законом случаях), об обязательной предварительной проверке финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя, а также фактическое дублирование для юридических лиц - получателей бюджетных кредитов условий об осуществлении оценки надежности (ликвидности) банковской гарантии или поручительства и проведения предварительной проверки финансового состояния гаранта или поручителя юридического лица - получателя бюджетного кредита видится не вполне обоснованным и не совсем коррелируется с современным задачами, стоящими перед российской экономикой - проведение структурных реформ, в том числе, стимулирование импортозамещения, когда как никогда российские предприниматели нуждаются в государственной поддержке.

Кроме того, указывается на отсутствие четкости и емкости в формулировке такого важного условия предоставления бюджетных кредитов, как проведение предварительной проверки финансового состояния юридического лица - получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя. Во избежание злоупотреблений и для придания положениям бюджетного законодательства РФ об условиях предоставления бюджетных кредитов большей определенности предложено уточнить рассматриваемое условие, как "получение положительного заключения по результатам предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя", а также установить параметры финансового состояния, при котором бюджетный кредит может быть предоставлен.

Помимо этого, обозначен неэффективным существующий правовой механизм установления целей предоставления бюджетных кредитов в законе о бюджете, на соответствие которым впоследствии осуществляется проверка использования средств бюджетного кредита. Это обусловлено тем, что, во-первых, не все из возможных направлений использования средств бюджетного кредитования могут быть исчерпывающим (конкретным) образом сформулированы в законе, а, во-вторых, ежегодное утверждение целей бюджетного кредитования в законе о бюджете либо сводится к техническому "переписыванию" одних и тех же норм, либо вынуждает депутатов каждый раз руководствоваться "революционным правосознанием", что в последнем случае может привести к ненадлежащему выполнению государством возложенных на него публичных функций.

В этой связи, предложено для проведения объективной проверки целевого использования бюджетных средств конкретные цели использования средств бюджетного кредита устанавливать непосредственно в договоре о предоставлении бюджетного кредита, а возможные направления бюджетного кредитования ("стратегические цели") закрепить в федеральном законе, что, как видится, сократит риски, связанные с нерациональным использованием бюджетных средств, и, тем самым, обеспечит сбалансированность региональных бюджетов.

В третьей главе "Правовое регулирование государственного долга субъекта Российской Федерации", состоящей из трех параграфов, представлен анализ правоотношений по государственному долгу субъекта РФ.

В первом параграфе третьей главы "Государственные заимствования субъекта Российской Федерации" сначала дается краткий обзор содержанию самого понятия "государственный долг" и особенностям структуры государственного долга субъекта РФ. Учитывая установленное законодателем видообразие долговых обязательств субъекта РФ, можно заключить, что государственные заимствования субъекта РФ составляют основу субфедерального долга.

При этом анализируя современную структуру региональных долгов, диссертантом отмечается, что в настоящее время менее половины всех субъектов РФ имеют долговые обязательства по облигационным займам. Это говорит о недостаточной доступности для регионов рыночного инструмента финансирования дефицита бюджета. Низкий уровень использования регионами данного способа сбалансирования бюджета, как представляется, обуславливается не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет, но и малой инвестиционной привлекательностью выпускаемых облигационных займов субъектов РФ, тогда как успех размещения государственных ценных бумаг на рынке зависит от интереса данного инструмента для инвестора.

Учитывая данный тезис, аргументируется положение о необоснованности законодательно установленного требования о соблюдении приоритета государственных внешних заимствований РФ при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ, поскольку конкурировать с самой РФ трудно даже столичным мегаполисам и тем более непосильно для других регионов.

По мнению диссертанта, условия осуществления внешних заимствований субъектов РФ должны быть ориентированы исключительно на отражение долговой устойчивости региона, и соответствие именно таким требованиям должно быть определяющим в реализации права экономически развитого региона на финансирование дефицита бюджета за счет привлечения внешних займов и кредитов. На этих основаниях указанное выше требование представляется излишним, и по этой причине предлагается исключить его из условий осуществления региональных внешних заимствований, содержащихся в ст. 104 Бюджетного кодекса РФ.

Анализ бюджетного законодательства РФ в части регулирования государственного внешнего долга субъекта РФ указывает на то, что законодатель наибольшее внимание уделяет нормативно-правовому регулированию порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, оставляя в стороне вопросы, связанные с условными долговыми обязательствами субъекта РФ в иностранной валюте. В частности, в Бюджетного кодекса РФ отсутствует требование об утверждении программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в качестве приложения к закону о бюджете субъекта РФ что, как видится, не способствует упорядочению процедуры предоставления таких гарантий субъекта РФ и, как следствие, не позволяет повысить надежность принятых на себя субъектом РФ обязательств.

В этой связи в целях нивелирования бюджетных рисков регионов предложено законодательно регламентировать процедуру предоставления государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте, а также в обеспечение исполнения обязательств в иностранной валюте, в том числе предусмотреть, что условием реализации данных гарантий является их утверждение в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте в рамках закона о бюджете.

Также установлена коллизия между нормами ч. 6 ст. 104 и п. 3 ч. 5 ст. 99 во взаимосвязи с ч. 2 ст. 95 Бюджетного кодекса РФ, для устранения которой представляется целесообразным изъять из ч. 6 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ необоснованно введенное ограничение на предоставление регионами государственных гарантий в иностранной валюте и дополнить ч. 4 ст. 117 Бюджетного кодекса РФ нормой, аналогичной той, что содержится в ч. 4 ст. 116 Бюджетного кодекса РФ, только применительно к государственным гарантиям субъектов РФ: "Общая сумма обязательств, вытекающих из государственных гарантий субъекта Российской Федерации в иностранной валюте, включается в состав государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации как вид долгового обязательства".

Кроме того, в работе поддерживается критика в отношении закрепленной в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ цели осуществления государственных заимствований - "финансирование дефицита бюджета", отличающейся чрезмерной абстрактностью. Обосновывается актуальность осуществления государственных заимствований, прежде всего, на реализацию инвестиционных проектов. Выпуск государственных займов субъекта РФ в целях реализации инвестиционных проектов социального значения, займодавцами по которым могут быть физические лица, проживающие на территории данного субъекта РФ и заинтересованные в развитие социальной инфраструктуры своей местности, может способствовать диверсификации круга потенциальных инвесторов субъекта РФ и тем самым повышению инвестиционной привлекательности региональных ценных бумаг.

В этой связи предлагается расширить установленный в ст. 35 Бюджетного кодекса РФ перечень исключений из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета случаями осуществления государственных заимствований, а сформулированную в ст. 103 Бюджетного кодекса РФ цель осуществления государственных заимствований - "финансирование дефицита бюджета" - конкретизировать следующим образом: покрытие временных кассовых разрывов и финансирование инвестиционной деятельности. При этом задача покрытия временных кассовых разрывов, представляющих собой по сути текущий бюджетный дефицит должна решаться исключительно при помощи бюджетного кредитования в рамках управления ликвидность счетов бюджетов бюджетной системы РФ. Более конкретные цели использования заемных средств, думается, правильнее закреплять в законах о бюджете субъекта РФ или в стратегиях (концепциях) региональных долговых политик. Тем самым федеральное законодательство будет задавать общие координаты, а регионы выбирать конкретные направления, что позволит учесть потребности каждой территории.

Во втором параграфе третьей главы "Государственные гарантии субъекта Российской Федерации" исследуется самая молодая форма государственного кредита после государственных заимствований и бюджетного кредитования в расширительном понимании указанной категории.

Отвечая противникам отнесения государственный гарантий к государственному долгу, диссертант отмечает, что, действительно, в материальном смысле государственная гарантия становится государственным долгом только при наступлении оговоренного гарантийного случая, что обуславливает именование ее в литературе как "условный долг", "потенциальный долг, "вероятностный долг". Между тем для отнесения государственных гарантий на государственный долг точкой отсчета с позиции действующего бюджетного законодательства РФ является не наступление гарантийного случая, а сама выдача государственной гарантии (ст.ст. 98-99 Бюджетного кодекса РФ).

Государственная гарантия сопоставляется автором с родственными для нее категориями - поручительством и банковской гарантией. Резюмируется, что данные способы обеспечения исполнения обязательств отличаются рядом сходств и различий, что создает для их получателей определенные преимущества и недостатки. Имеющиеся отличия отчасти обусловлены различной целевой направленностью данных гарантийных обязательств. Государственные гарантии, как неоднократно отмечалось в науке, направлены на стимулирование инвестиционной деятельности, что обуславливает отсутствие обязательного условия о возмездности государственной гарантии.

Далее рассматриваются участники правоотношений по государственному гарантированию, в том числе гарант, принципал и бенефициар, при этом замечено, что фигура последнего не во всех случаях является обязательной для идентификации при возникновении обязательства по государственной гарантии.

Особое внимание уделяется условиям предоставления государственных гарантий, установленных бюджетным законодательством РФ, анализ которых показал следующее.

Установленное в ч. 1 ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ изъятие из условий предоставления государственной гарантии об отсутствии необходимости проводить анализ финансового состояния принципала в случае, если государственная гарантия предоставлена без права регрессного требования гаранта к принципалу, представляется необоснованным, поскольку в таком случае получается, что данный анализ ориентирован на оценку достаточности у потенциального принципала по государственной гарантии средств для возмещения гаранту уплаченных по гарантии сумм в порядке регресса. По мнению диссертанта анализ финансового состояния принципала, прежде всего, должен отражать степень риска наступления гарантийного случая. Поэтому представляется целесообразным ограничить случаи необязательного проведения анализа финансового состояния принципала предоставлением государственной гарантии для обеспечения обязательств по возмещению ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.

Как и в случае с требованием о проведении предварительной проверки финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта и поручителя по бюджетному кредиту во избежание формального подхода к соблюдению указанного условия предоставления государственной гарантии на практике предложено уточнить его следующим образом: "получение положительного заключения по результатам проведения анализа финансового состояния принципала", а также установить параметры финансового состояния принципала, при котором государственная гарантия может быть предоставлена.

Оценив существующую практику возмездного предоставления государственных гарантий субъектов РФ, диссертант заключил, что плата за предоставление государственных гарантий должна регулироваться на тех же началах, что и возмездность предоставляемых бюджетных кредитов, то есть в альтернативной форме, поскольку при предоставлении государственной гарантии, равно как и бюджетного кредита, государство реализует прежде всего регулятивную, а не фискальную функцию. Вместе с тем для создания необходимой правовой определенности представляется целесообразным, подобно положению ч. 2 ст. 93.2 Бюджетного кодекса РФ, дополнить перечень обязательных условий государственной гарантии, установленный в ч. 4 ст. 115 Бюджетного кодекса РФ, указанием на возмездный или безвозмездный характер предоставляемой государственной гарантии. При этом в случае предоставления государственной гарантии на условии возмезности, плату за предоставление государственных гарантий, как и при бюджетном кредитовании, правильно рассматривать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, что также требует внесения соответствующих изменений в ст. 95 Бюджетного кодекса РФ.

Рассматривая ранее закрепленное в нормах Бюджетного кодекса РФ условие предоставления государственной гарантии о проведении конкурсного отбора, автор пришел к выводу о том, что осуществление конкурсного отбора принципалов с учетом установленных действующим бюджетным законодательством РФ условий предоставления государственных гарантий не имеет особенного смысла. Принципал главным образом должен отвечать требованию надежности, а с этой задачей справляются и закрепленные ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ требования.

Вместе с тем, принимая во внимание, что предоставление государственных гарантий в текущем году лимитировано предельными значениями, то есть не все обращения о предоставлении государственных гарантий, поданные принципалами, которые отвечают требованию надежности, могу быть удовлетворены в соответствующем году, представляется обоснованным во избежание проявления коррупционного фактора при предоставлении государственной гарантии проводить не конкурсный отбор принципалов, а отбор проектов, во исполнение обязательств по которым предполагается предоставление государственной гарантии, главным критерием отбора которых выступает соответствие целям и задачам социально-экономического развития региона. Указанным требованием предложено дополнить перечень обязательных условий предоставления государственных гарантий, установленный в ст. 115.2 Бюджетного кодекса РФ.

Также в целях повышения дисциплины при предоставлении государственных гарантий представляется необходимым вернуться к правовому порядку, предполагающему юридическую ответственность за предоставление государственных гарантий с нарушением бюджетного законодательства РФ, и, в частности, ввести в Кодекса РФ об административных правонарушениях Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. состав административного правонарушения, аналогичный тому, что закреплен в ст. 15.15.2 применительно к порядку предоставления бюджетного кредита. Норму предлагаем изложить следующим образом: "Нарушение гарантом условий предоставления государственной гарантии влечет наложение административного штрафа в размере...".

В третьем параграфе третьей главы "Организационно-правовые основы управления государственным долгом в субъекте Российской Федерации" затрагиваются вопросы, связанные с организационно-правовыми началами управления региональным долгом.

Диссертантом предложен авторский подход к определению понятия "управление государственным долгом", не получившим легального определения в нормах Бюджетного кодекса РФ, в узком и широком смыслах.

Сама формулировка названной категории, четко идентифицирующая объект управления - государственный долг, представляющий собой совокупность принятых государством долговых обязательств, позволяет в узком смысле понимать под управлением государственным долгом лишь мероприятия по обслуживанию и погашению принятых государством долговых обязательств, а также мероприятия по оптимизации государственного долга, так как в процессе планирования и принятия государственных долговых обязательств фактически государственный долг еще не сформирован, то есть отсутствует объект управления.

Вместе с тем, принимая во внимание, что управленческая деятельность по планированию и непосредственному осуществлению государственных заимствований или предоставлению государственных гарантий также воздействует на состояние государственного долга, пусть и не в материальном смысле, и нацелена на то же, что и мероприятия по обслуживанию, погашению, реструктуризации, рефинансированию государственного долга и др., представляется возможным в широком смысле управление государственным долгом рассматривать как целостную систему мер воздействия на состояние государственного долга, осуществляемых органами различных ветвей государственной власти и уполномоченных ими организациями, ориентированную, прежде всего, на поддержание объема государственного долга на экономически безопасном уровне, а также на оптимизацию структуры государственного долга и снижение стоимости его обслуживания.