Проблеми формування ефективного механізму міжбюджетного регулювання в Україні та шляхи їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНОГО МЕХАНІЗМУ МІЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛЮВАННЯ В УКРАЇНІ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ

Я.М.Казюк,

здобувач кафедри економічної теорії та фінансів Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України

У статті висвітлено проблеми формування ефективного механізму міжбюджетного регулювання. Досліджено міжбюджетні відносини, які склалися після прийняття Бюджетного кодексу України. Розглянуто механізм бюджетного вирівнювання як інструмент активної регіональної політики економічного зростання та запропоновано шляхи його вдосконалення.

The problems of forming of effective mechanism of the interbudgetary adjusting are reflected in the article. Investigational interbudgetary relations which was folded after acceptance of the Budgetary code of Ukraine. The mechanism of the budgetary smoothing as instrument of active regional policy of the economy growing is considered and the ways of his perfection are offered.

україна кодекс бюджетний політика

Вступ

У період трансформаційних соціально-економічних перетворень в Україні виникає необхідність у створенні стабільної бюджетної системи та дієвих і ефективних механізмів державного регулювання міжбюджетних відносин. Особливої ваги набуває питання забезпечення самостійності місцевих бюджетів та удосконалення економіко-правових відносин всередині бюджетної системи.

Міжбюджетні відносини стали предметом дослідження таких вчених як: С.Булгакова, О.Василик, В.Кравченко, О.Кириленко, І.Луніна, В.Опарін, В.Малько, С.Кондратюк, С.Слухай, Т.Токарєва, В.Федосов, С.Юрій, В.Швець та ін. У працях названих авторів досить широко висвітлено становлення місцевих бюджетів, розвиток міжбюджетних відносин та законодавчої бази.

Так, з точки зору В.Опаріна, В.Малька і С.Кондратюка, міжбюджетні відносини - це внутрішні бюджетні потоки, які відображають перерозподіл доходів і видатків між бюджетами [ 5 ].

Майже однакові погляди на розкриття сутності міжбюджетних відносин мають І.Луніна та В.Швець. Так, І.Луніна тлумачить міжбюджетні відносини як відносини між центральною і місцевою владою з розподілу повноважень, видаткових зобов'язань та дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [ 4 ], а В. Швець - як систему взаємовідносин між державою та місцевим самоврядуванням щодо розподілу повноважень державних органів влади й органів місцевого самоврядування, а також розподілу видаткових зобов'язань і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів [ 7 ].

Міжбюджетні відносини весь час перебувають у процесі розвитку, що спрямовується на вирішення завдань щодо забезпечення соціально-економічного зростання адміністративно-територіальних одиниць і держави вцілому, усунення розбіжностей у рівнях розвитку регіонів та посилення фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Питання розвитку міжбюджетних відносин розглядали вітчизняні економісти. Так, Л.Тарангул запропонував методику визначення податкових можливостей регіонів на основі індексу податкового потенціалу і з урахуванням рівнів їхнього соціально-економічного розвитку [ 6 ], В.Зайчикова зосередила увагу на питаннях можливості використання досвіду унітарних європейських країн зі зміцнення фінансового забезпечення місцевого самоврядування [ 3 ], Є.Жемеренко дослідив джерела формування доходів місцевих бюджетів України і їх використання на основні громадських послуг [ 2 ].

Дослідження теоретичних підходів, методичних і практичних рекомендацій з удосконалення організації і регулювання міжбюджетних відносин на регіональному рівні як і раніше залишається актуальною проблемою для України. Узагальнення накопиченого регіонами досвіду в сфері міжбюджетних відносин має значення і для сучасного етапу їхнього розвитку, обумовленого змінами в законодавчому регулюванні бюджетних правовідносин. Проблема ефективності функціонування міжбюджетних відносин залишається найбільш напруженою ланкою в бюджетному процесі.

Постановка завдання

Основна мета та завдання бюджетної системи полягають у створенні дієвих і однакових умов для всіх учасників бюджетного процесу при формуванні бюджетних відносин, забезпеченні єдиних підходів і принципів формування та виконання місцевих бюджетів з метою збалансованого розвитку відповідної території, правових норм та механізмів стимулювання приросту доходів й економії видатків бюджетів, при підвищеному рівні ефективності використання бюджетних коштів, в інтересах усіх і кожного.

Завданням бюджетного регулювання є згладжування різниці у рівнях соціально-економічного розвитку територій для забезпечення їх громадян державними гарантіями на визначеному законодавством мінімальному рівні, а також стимулювання діяльності місцевих органів влади, спрямованого на підвищення мобілізації доходів до відповідного бюджету.

Результати

Міжбюджетні відносини є важливим чинником вирівнювання можливостей адміністративно-територіальних одиниць України, забезпечення однакових умов доступу громадян до державних послуг незалежно від їх місцезнаходження.

Механізм бюджетного регулювання - це сукупність методів, інструментів, фінансових технологій і правил, за допомогою яких державні й інші уповноважені інститути та органи влади впливають на процеси формування і використання бюджетних фондів для досягнення цілей, визначених соціально-економічною політикою держави.

Механізм бюджетного регулювання являє собою процес розподілу і перерозподілу коштів між бюджетами різного рівня, результат якого безпосередньо впливає на соціальну й економічну ситуацію в суспільстві. Необхідно знайти такий механізм регулювання міжбюджетних відносин, який стане основою ефективності бюджетів усіх рівнів у частині забезпечення добробуту громадян України.

Із проголошенням незалежності у 1991 році та утворенням України як суверенної держави почала послідовно проводитися робота з реформування та вдосконалення фінансової системи держави, реформування засад та принципів побудови її бюджетної системи, спрямована в основному на фінансову стабілізацію за рахунок вдосконалення податкової системи, підвищення керованості процесу регулювання міжбюджетних відносин, встановлення дієвого контролю за ефективним витрачанням бюджетних коштів. А з прийняттям Бюджетного Кодексу України (далі - Кодекс) у 2001 році започатковано нову ідеологію побудови міжбюджетних відносин. В основу побудови бюджетної системи, яка почала складатися з державного бюджету та місцевих бюджетів, покладено адміністративно-територіальний поділ України визначено нові прямі відносини державного бюджету з обласними бюджетами та бюджетом Автономної Республіки Крим, бюджетами міст Києва і Севастополя, міст обласного значення і районів.

Таким чином, головними досягненнями прийняття Кодексу стало чітке законодавче визначення взаємовідносин між державним і місцевими бюджетами, впорядкування системи надання міжбюджетних трансфертів та встановлення чіткого переліку доходів і витрат, які здійснюються з державного і місцевих бюджетів, встановлення правил розподілу та перерозподілу державних коштів. Зокрема, запроваджено формульний підхід до визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, який означає, що їх розмір визначатиметься на основі фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригувальних коефіцієнтів до них, кількості мешканців і споживачів соціальних послуг, коефіцієнта вирівнювання тощо [ 1 ]. Застосування такого підходу мало б вирішити проблему нерівномірності розподілу бюджетних коштів у відношенні до окремих регіонів та забезпечити прозорість процесу визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, але на практиці цього не сталося.

Розбудова бюджетної системи України внесла суттєві новації в управління фінансовими ресурсами територіальних громад та інших об'єднань, делегування власних повноважень територіальним органам влади у здійсненні господарського, соціального, культурного розвитку, який супроводжувався закріпленням за ними необхідних фінансових ресурсів. У свою чергу делеговані державні повноваження місцевим органам влади передбачають підвищення відповідальності їх у питаннях фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Так, за умови розширення прав місцевих органів влади в управлінні соціально-економічним розвитком територій та з метою повного фінансового забезпечення повноважень, віднесених до їх компетенції, має відбуватися перерозподіл податків, як головного джерела фінансових ресурсів, від державного бюджету на користь місцевих бюджетів та органів місцевого самоврядування. Також, необхідно враховувати єдність загальнодержавного і територіальних інтересів при визначеному державою рівні самостійності адміністративно - територіальних одиниць.

Як показує дослідження, у розвинутих країнах, обсяги місцевих бюджетів постійно зростають, що зумовлюється децентралізацією влади і делегуванням частки економічних та соціальних повноважень від центральних органів влади місцевим органам, розширенням їх завдань та підвищенням ролі у розвитку територій.

В Україні ж, з кожним роком, неухильно відбувається зменшення частки обсягу доходів місцевих бюджетів у структурі доходів зведеного бюджету, з 45% у 1998 році до 22,6% у 2005 році, хоча у 2006 році вона трохи збільшилася - до 23,2% [ 8 ], тоді як, частка доходів державного бюджету постійно збільшується від 54,3% у 1998 році до 77,4% у 2005 році.

Високий рівень концентрації зібраних податків у державному бюджеті зумовлює проблему відмінностей у бюджетному забезпеченні і не відповідає тим змінам, які відбулися у функціональній структурі державного і місцевих бюджетів в умовах децентралізації державної влади і передання значної кількості повноважень на місцевий рівень. Податки, які залишаються у розпорядженні місцевих бюджетів не забезпечують в повному обсязі їх збалансованості.

Фінансове забезпечення місцевих бюджетів України, без урахування трансферів з державного бюджету, значно відрізняється у розрізі адміністративно - територіальних одиниць у розрахунку з доходів на душу населення.

Низький рівень регіональних податкових надходжень у розрахунку на 1 жителя, як привило, безпосередньо пов'язаний із високим рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій та, вцілому, - з нижчим обсягом виробленої у регіоні валової доданої вартості. Необхідно зазначити, що ці розбіжності залежать як від економічної привабливості та розміщення території, так і від щільності населення, зацікавленості та проведеної роботи місцевих органів влади по стягуванню податків і зборів на відповідній території та інших чинників. Загалом, відмінності у податках на особу населення серед областей України досягають 7-8 разів. Значна диференціація податкового потенціалу регіонів значно ускладнює регулювання їх бюджетної забезпеченості та формування ефективного механізму міжбюджетного регулювання.

Хоча, забезпечення фінансовими ресурсами бюджетів органів самоврядування, а саме міст обласного значення, в останні роки значно поліпшилося. Особливо складна ситуація складається із наповненням бюджетів базового рівня, тобто бюджетів міст районного значення, селищ та сіл, про що свідчить неврегульованість бюджетних відносин на цьому рівні. Виникнення такої ситуації пояснюється, з одного боку, тим, що органам місцевого самоврядування передані додаткові повноваження, проте їх фінансування у бюджетному законодавстві залишається до кінця не вирішеним. З іншого боку, переважна більшість таких бюджетів мають дуже низьку податкоспроможність.

Крім того, недостатній рівень дохідної бази сільських та селищних бюджетів пояснюється також низьким рівнем заробітної плати. У зв'язку з цим, більша частина населення, або зовсім не сплачує податок з фізичних осіб, або сплачує за найнижчою ставкою. Бюджети органів місцевого самоврядування потребують фінансового вирівнювання, спрямованого на усунення наявних відхилень, так як це призводить до неоднакових умов із задоволення гарантованих державою соціально-культурних, адміністративних і інших послуг.

Таким чином, задекларовані положення щодо розширення самостійності органів місцевого самоврядування, на практиці не підтверджуються. В Україні здійснюється перерозподіл бюджетних доходів на користь державного бюджету, при тому, що фінансування багатьох функцій залишається за місцевими бюджетами, як і раніше. Місцеві бюджети України відіграють важливу роль як у виконанні соціальних функцій держави, так і в забезпеченні умов для розвитку країни.

Через місцеві видатки в державі здійснюється основна частина суспільного споживання бюджетних послуг населенням, соціального захисту та соціального забезпечення населення. За останні роки відбулися коливання та зміни у співвідношенні між видатками державного і місцевих бюджетів. Якщо в 2000 році це співвідношення складало 64,7 % до 35,3%, то у 2002 році - 58,9% до 41,1%, у 2004 році - 62,2 % до 37,8 % та у 2006 році 58,8% до 41,2%.

Існуюча практика формування місцевих бюджетів є підтвердженням того, що не можна вирішити проблеми місцевих бюджетів без приведення у відповідність функцій органів влади і видаткових зобов'язань та доходів бюджетів різних рівнів.

Оскільки економічні умови не можуть швидко змінюватися, то вирішення завдань забезпечення певного мінімального рівня видатків місцевих бюджетів і в подальшому потребуватимуть коштів з державного бюджету місцевим бюджетам у вигляді трансфертів.

Потрібно зазначити, що вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів, безумовно, є необхідним як з метою виконання соціальних зобов'язань держави, так і - з економічної точки зору - для попередження процесів неефективного міжрегіонального переміщення капіталу, праці, інших факторів виробництва. Однак, необхідно звернути увагу на економічні наслідки політики вирівнювання видатків місцевих бюджетів. Наприклад, у 2004 році видатки місцевих бюджетів 13-ти областей України були вищими, ніж сума податків, зібраних на території відповідної області (у 1999 році таких областей було лише 5). Це стало можливим завдяки трансфертам із державного бюджету України (у формі дотацій та цільових субвенцій на вирішення невідкладних проблем окремих регіонів).

Трансферти місцевим бюджетам займають стійку позицію в структурі видатків державного бюджету України з тенденцією до збільшення: 19,9 % - в 2002 році, 20,9 % - в 2003 році, 20,9 % - в 2004 році, 20,6 % - в 2005 році та 24,9% - у 2006 році [ 8 ].

Зміщення акцентів, яке відбулося в процесі реформування міжбюджетних відносин, на вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів залишає поза увагою економічні проблеми регіонів і завдання місцевих органів влади щодо створення умов для розвитку регіонів, а також фактично зберігає в явному або прихованому вигляді індивідуальні фінансові відносини між органами влади різних рівнів.

Для ефективної роботи системи міжбюджетних відносин необхідно, щоб були чітко визначені усі рівні влади, щоб наявні інституції сприяли прозорому, передбачуваному і відповідальному прийняттю рішень на кожному рівні, а також щоб існувала підзвітність на кожному рівні. Міжбюджетні відносини, ще не повною мірою враховують економічний потенціал регіонів і не завжди в повній мірі відповідають вимогам соціально-економічного розвитку держави.

Отже, на сьогодні, постають дві найголовніші проблеми: забезпечення прозорості міжбюджетних відносин та зацікавленості місцевих органів влади в наповненні своїх бюджетів. Ці проблеми продовжують стояти так само гостро, як вони мали місце і до прийняття Кодексу. Якщо раніше політично сильні регіони просто "вибивали" потрібну суму коштів, то сьогодні вони "вибивають" коригувальні коефіцієнти, які дозволяють-таки отримати додаткові кошти. Таким чином, доводиться констатувати, що система міжбюджетних трансфертів залишається недостатньо прозорою і у місцевих органів влади відсутні стимули для ефективної роботи з наповнення власних бюджетів.

Так, в результаті застосування чинної схеми міжбюджетних трансфертів складається ситуація, коли органи місцевого самоврядування позбавлені можливості самостійно вирішувати власні проблеми: одні через залежність від дотацій, інші через те, що з бюджету вилучаються зайві кошти. Стає вигіднішим залишатися реципієнтом, ніж переходити у розряд донорів.

Не вирішення завдань реформування системи фінансового наповнення місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин призводить до неефективного розподілу коштів та їх витрачання. В свою чергу, неефективний розподіл коштів призводить до викривленої мотивації місцевих органів влади щодо використання власного ресурсного потенціалу.

Механізми бюджетного вирівнювання у відриві від бюджетного стимулювання, природно, не можуть бути використані як інструмент активної регіональної політики економічного зростання. Відповідно, удосконалення механізмів бюджетного вирівнювання шляхом надання фінансової допомоги територіям необхідно проводити з метою підвищення зацікавленості місцевих органів влади у розширенні власної дохідної бази, розвитку інвестиційної активності, проведенні структурних перетворень у їхній економіці. Держава може і повинна займатися вирівнюванням фінансового становища територій на підставі їх податкового потенціалу, але відповідальність за збалансування бюджетів органів місцевого самоврядування, за забезпечення нормального рівня споживання державних послуг лягає на місцеві органи влади. І для них проблема самодостатності економічного потенціалу місцевого самоврядування повинна стати головною.

Вищезазначене вимагає поліпшення правової основи міжбюджетних відносин з метою забезпечення відносної фінансової самодостатності бюджетів всіх рівнів. Тобто, завдання бюджетної реформи, яка розпочалася в 2000 році, зводиться до того, щоб перевести місцеві бюджету на власну дохідну базу, яка повинна бути достатньою для виконання закріплених за відповідними органами місцевого самоврядування функцій щодо надання суспільних послуг. З цією метою кожна територіальна громада повинна мати певну, хоча б мінімальну, ступінь економічної і фінансової міцності.

Досягнення державою стійкого економічного зростання та забезпечення рівня соціальної справедливості можливе лише за умови формування в країні ефективної податкової політики, створення надійної фінансової бази, забезпечення стабільного, вчасного та повного надходження платежів до бюджетів усіх рівнів. З метою реалізації вищезазначеного, необхідно вжити ряд заходів, а саме: підвищити роль місцевих податків і зборів шляхом розширення їх переліку та встановлення ефективного податкового адміністрування, яке дозволить при мінімальних затратах забезпечити максимальні надходження до місцевих бюджетів; удосконалити розподіл податків і зборів (обов'язкових платежів) між державним і місцевими бюджетами та удосконалити перерозподіл доходів між рівнями місцевих бюджетів шляхом внесення змін до податкового і бюджетного законодавства; запровадити ефективну модель формування власної дохідної бази місцевих бюджетів; привести систему оподаткування у відповідність із пріоритетами державної політики соціально-економічного розвитку країни; створити сприятливі умови для легального та ефективного функціонування реального сектору економіки.

Так, наприклад, з метою зацікавленості місцевих органів влади у нарощуванні дохідної бази необхідно залишати в розпорядженні регіонів 50 відсотків суми надпланових надходжень від перевиконання доходів, від яких здійснюється відрахування дотації вирівнювання на відповідній території, та надати право областям самостійно здійснювати перерозподіл цих коштів між бюджетами адміністративно-територіальних одиниць. 

З метою інноваційно-інвестиційного розвитку територій необхідно закріпити за місцевими бюджетами всіх рівнів частину податку на прибуток підприємств недержавної форми власності із зарахуванням його за місцем здійснення виробничої діяльності підприємств та місцем знаходження філій (крім податку на прибуток підприємств комунальної власності, який 100-відсотково зараховується до відповідних місцевих бюджетів).

Крім того, вважаємо за доцільне доповнити джерела формування бюджету розвитку місцевих бюджетів, надходженням 100 відсотків частини податку на прибуток підприємств недержавної форми власності, який повинен зараховуватися до місцевих бюджетів у таких розмірах:

- 50 відсотків - до місцевих бюджетів територіальних громад за місцем їх знаходження;

- 50 відсотків - до обласного бюджету для здійснення проектів зі створення і відновлення соціальної та інженерної інфраструктури населених пунктів області та фінансування інвестиційних проектів, які мають загальнообласне значення.

Збільшення надходжень до бюджету розвитку місцевих бюджетів, надасть можливість місцевим органам влади забезпечити виконання регіональних програм інвестиційного характеру з урахуванням стратегічних пріоритетів розвитку регіонів.

Взагалі, важливо поєднати продовження вдосконалення механізму бюджетного регулювання з реформуванням податкової системи України.

Висновки

Головна проблема подальшого становлення міжбюджетних відносин в Україні полягає в їх нерозвиненості і невідповідності швидким змінам, що відбуваються в системі перетворення функцій управління та їх слабкій корегованості із економічними реаліями. А як інструмент трансформації економічної структури, міжбюджетні відносини мають відповідати меті економічних трансформацій - всебічному сприянню людського розвитку, що означає орієнтацію їх більшою мірою на задоволення соціальних потреб громадян.

Література

1. Бюджетний кодекс України: закон, засади, коментар/ За редакцією О.В.Турчинова і Ц.Г. Огня. - К.: Парламентське вид-во, 2002. - 320.

2. Жемеренко Є.В. Використання коштів місцевих бюджетів України // Фінанси України. - 2005. - № 1. С. 10-15.

3. Зайчикова В.В. Місцеві фінанси України та європейських країн. - К.: НДФІ, 2007. - 299 с.

4. Луніна І.О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин: Монографія. - К. : Наукова думка, 2006. - 432.

5. Опарін В. М., Малько В. І., Кондратюк С. Я. Бюджетна система: Навч.-

метод. посіб. для самост. вивч. дисц. - К.: КНЕУ, 2000. - 208 с.

6. Тарангул Л.Л. Оцінка податкоспроможності регіону // Фінанси України. - 2003. № 6. - С.7-13.

7. Швець В.Я. Концептуальні підходи до вдосконалення системи міжбюджетних відносин // Фінанси України. - 2005.- № 3. - С. 23-31.

Размещено на Allbest.ru