Удосконалення правових засад приватизації державного майна

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення правових засад приватизації державного майна

В.Т. Плакіда,

к.е.н., докторант Ради по вивченню

продуктивних сил України НАН України

Анотація

Проведено аналіз основних підходів до приватизації державного майна в проекті Державної програми приватизації на 2007-2009 роки. Визначено пропозиції щодо вдосконалення Державної програми приватизації.

Ключові слова. Державне майно, ефективність, нормативно-правовий акт, підходи, ринкове перетворення, стратегія, управління.

Annotation

The analysis of basic approaches is conducted to privatization of state property in the project of the Government program of privatization on 2007-2009 years. Suggestions are certain in relation to perfection of the Government program of privatization.

Сьогодні приватизація державного майна в Україні здійснюється відповідно до вимог Державної програми приватизації на 2000-2002 роки [2]. Непоодинокі спроби розробити та прийняти згідно із законом нову Державну програму приватизації наражалися на численні перешкоди на шляху її руху до зали Верховної Ради України. Відтак уже п?ять років Україна живе без відповідного нормативно-правового акта, продовжуючи керуватися нормами, визначеними ще у 2000 р. правовий приватизація майно

Тим часом, приватизаційні процеси в Україні тривають не один рік. І вже загальновизнано, що здійснена приватизація не сприяла вирішенню своїх головних завдань - формуванню ефективного і відповідального власника, залученню інвестицій, технічному і технологічному оновленню виробництва, а навпаки - призвела до цілого ряду негативних наслідків для суспільства, серед яких - втрата державою впливу на стратегічно важливі підприємства та підприємства-монополісти; руйнування системи державного управління та контролю; вивезення прибутків за кордон; тощо.

Аналіз останніх наукових досліджень.

Прикладні аспекти управління власністю висвітлені у наукових працях А.Алчіана, А.Берлі, Т.Веблена, М.Гордона, С.Гроссмана, Г.Мінза, М.Міллера, Д.Норта, Р.Коуза, М.Портера, О.Ульямсона та ін. Окремі положення багатоаспектної проблематики розглядали у своїх наукових працях вітчизняні економісти, зокрема: О.Амоша, П.Бєлєнький, Є.Бойко, С.Давимука, М.Долішній, В.Євтушевський, М.Єрмошенко, І.Жадан, М.Козоріз, О.Кузьмін, В.Павлов, Є.Палига, О.Поважний, О.Редькін, С.Румянцев, М.Сірош, М.Чечетов, М.Шкільняк та ін.

Постановка завдання

- провести аналіз основних підходів до приватизації державного майна в проекті Державної програми приватизації на 2007-2009 роки;

- визначити пропозиції щодо вдосконалення Державної програми приватизації.

Результати

Великого поширення набули схеми тіньової приватизації державного майна, внаслідок чого, незважаючи на законодавчу заборону (а саме - на Закон України ШПро введення мораторію на примусову реалізацію майнаШ[1], який є чинним і на сьогодні), до останнього часу мало місце відчуження державного майна за тіньовими схемами: через процедуру фіктивного банкрутства, застосування податкової застави, передання активів до статутного капіталу інших господарюючих суб?єктів та ін.

Тому, на наше переконання, при розробці наступних Програм приватизації особливу увагу слід приділити ґрунтовному аналізу законодавства у цій сфері з метою недопущення у ньому жодних невідповідностей та прогалин, які б дозволяли відчуження державного майна поза процесами приватизації, на так званій ШзаконодавчійШ основі, тим більше, що серед змін до чинного законодавства про приватизацію неодноразово пропонувалося скасувати і мораторій на примусову реалізацію майна.

Слід зазначити, що з 2002 р. і по теперішній час було підготовлено цілий ряд проектів Державних програм приватизації (2003-2008 [5], 2004-2006 [6], 2006-2008 [4], 2007-2009 рр. [3]), які, пройшовши цілий ряд ітерацій (коригувань), так і не були прийняті.

Аналіз основних підходів до приватизації державного майна в проекті Державної програми приватизації на 2007-2009 роки та пропозиції щодо її вдосконалення. Проект Закону України ШПро Державну програму приватизації на 2007-2009 рокиШ [3] розроблено згідно із ст. 4 Закону України ШПро приватизацію державного майнаШ та відповідним дорученням Кабінету Міністрів України. Зауважимо, що строк дії чинної Програми приватизації розраховано на 2000-2002 рр., але, за чинним законодавством, вона діє до затвердження наступної Державної програми приватизації.

Сучасний стан розвитку ринкових перетворень в Україні вимагає перегляду принципів і підходів до реформування власності. З огляду на це, виникає необхідність прийняття нової Державної програми приватизації, яка б відповідала стратегічному курсу країни, а також визначала нові вимоги до процесу приватизації державного майна, чіткі та обґрунтовані критерії віднесення підприємств до таких, що підлягають приватизації, встановлювала завдання з оптимізації розміру державного сектора економіки, тощо.

Метою прийняття нової редакції Державної програми приватизації є визначення комплексу заходів, спрямованих на правове та організаційне забезпечення процесу приватизації державного майна на новий трирічний період (2007-2009 рр.) шляхом прийняття Верховною Радою України нового програмного документа.

Відповідно до визначених цілей прийняття Державної програми приватизації на 2007-2009 роки, встановлюються завдання з:

- приватизації об?єктів, подальше перебування яких у державній власності є економічно недоцільним;

- забезпечення надходження до державного бюджету коштів від приватизації державного майна у сумі, передбаченій Законом України ШПро Державний бюджет УкраїниШ на відповідний рік.

Проект Програми передбачає виконання робіт з приватизації протягом строку дії цього документа, керуючись такими концептуальними підходами:

- на нинішньому етапі проведення приватизації спрямовується на підвищення віддачі від державного майна відповідно до встановлених завдань з надходження коштів до державного бюджету у вигляді податків, дивідендів, орендних і концесійних платежів, тощо, а також скорочення видатків на утримання окремих об?єктів права державної власності;

- об?єкти, що підлягають приватизації, за переліком, який формується міністерствами та відомствами, передаються органам приватизації на продаж відповідно до затверджених програм розвитку галузей (секторів) економіки, оскільки: а) подальше перебування цих об?єктів у державній власності є неефективним і вимагає додаткових витрат бюджетних коштів на розвиток виробництва або на їх утримання; б) підприємства, які пропонується приватизувати, потребують санації шляхом залучення недержавних інвестицій; в) об?єкти незавершеного будівництва не можуть бути добудовані за рахунок державних коштів;

- перелік об?єктів приватизації, продаж яких повинна забезпечити виконання завдань з надходження коштів до державного бюджету від приватизації, визначає Кабінет Міністрів України та вносить його на розгляд Верховної Ради України разом з проектом Закону України ШПро Державний бюджет УкраїниШ на наступний рік;

- міністерства та відомства здійснюють передприватизаційну підготовку майбутніх об?єктів приватизації з метою підвищення їх ліквідності та інвестиційної привабливості для потенціальних покупців;

- з метою створення сприятливих передумов для залучення широких верств населення до реалізації державного майна та розвитку завдяки цьому дрібного й середнього бізнесу при приватизації об?єктів малої приватизації (дрібних підприємств, їх структурних підрозділів, окремих об?єктів нерухомого та рухомого майна, об?єктів незавершеного будівництва) здійснюється максимальне спрощення процедур продажу;

- продаж контрольних пакетів акцій, цілісних майнових комплексів великих підприємств, який має забезпечити виконання завдань з надходження коштів до державного бюджету, проводиться виключно на конкурентних засадах, з максимальним залученням потенціальних покупців, без встановлення кваліфікаційних вимог до учасників конкурсів (торгів, аукціонів, продажу через фондові біржі); при цьому вибір переможця здійснюється виключно за найбільшою ціною, запропонованою за об?єкт продажу;

- договори купівлі-продажу контрольних пакетів акцій, цілісних майнових комплексів підприємств повинні містити зобов?язання переможця конкурсу (торгів, аукціону) щодо подальшої діяльності об?єкта приватизації;

- з метою оптимізації складу державного портфеля корпоративних прав, уникнення розпорошення державних зусиль, пов?язаних з управлінням дрібними пакетами акцій, останні мають підлягати першочерговому продажу за процедурами, що забезпечують їх максимальну ліквідність;

- підвищення прозорості при приватизації державного майна забезпечується через: а) широке застосування конкурентних способів приватизації (аукціонів, конкурсів, продажу акцій через фондові біржі); б) розміщення в оголошеннях правдивої та достатньої інформації для участі майбутніх учасників у конкурсах (у тому числі у конкурсах з відкритістю пропозиції ціни за принципом аукціону, на аукціонах із зниженням ціни лоту, без оголошення ціни на аукціонах, біржових торгах); в) унеможливлення зміни умов проведення конкурсів (аукціонів).

Проект Програми включає комплекс заходів щодо фінансового, законодавчого та інформаційного забезпечення її виконання, а також заходи щодо завершення сертифікатної приватизації.

На думку розробників Державної програми приватизації, запропонований проект забезпечить подальший розвиток і вдосконалення процесу приватизації, продаж об?єктів приватизації за ринковими цінами, вирішення проблем приватизації попередніх років, підвищення відкритості та прозорості реформування державної власності. Результати реалізації цього проекту сприятимуть підвищенню соціально-економічної ефективності виробництва шляхом залучення ефективних власників, створенню конкурентного середовища як умови для зростання економіки країни і добробуту населення.

Проте, на наш погляд, і останній варіант Державної програми приватизації не позбавлений ряду недоліків.

Перш за все необхідно Державну програму приватизації в новій редакції затвердити на 2010-2012 роки та внести її на розгляд Верховної Ради України одночасно з проектом Державного бюджету України на 2010 рік.

Крім того, з огляду на надзвичайну суспільну важливість підвищення ефективності державного управління, п. 2 законопроекту пропонується доповнити положенням такого змісту: ШГоловним критерієм оцінки результативності приватизації державного майна є підвищення ефективності діяльності приватизованих підприємствШ.

З метою забезпечення Спеціальною контрольною комісією Верховної Ради України з питань приватизації (відповідно до абзацу сьомого п. 2 розділу 2 Положення про цю комісію) дієвого контролю за використанням коштів, які надходять від приватизації державного майна, пропонується:

- у част. 5 розділу ІІ проекту Програми визначити запланований щорічний обсяг надходження коштів від приватизації державного майна у конкретному розмірі, виходячи з прогнозу на три роки, з урахуванням запропонованого зміщення періоду дії нової Програми (на 2010-2012 роки), доповнивши розрахунки щорічними примірними складовими очікуваних сум надходження таких коштів;

- цей самий пункт доповнити абзацом такого змісту: ШПерелік об?єктів, які підлягають приватизації у 2010 році та наступних роках на період чинності даної Програми, щорічно затверджується Законом про внесення змін до Закону України ШПро Державну програму приватизаціїШ до прийняття Закону України про Державний бюджет України на відповідний рікШ.

Сенс такого зміщення акцентів у фінансових питаннях приватизації полягає в тому, щоб завдання з приватизації об?єктів державної власності були первинними, а фіскальні запити державного бюджету - вторинними, а не навпаки, як це має місце сьогодні.

Не витримує критики розділ проекту Програми, що стосується фінансового забезпечення її виконання. Адже всі надходження від приватизації в повному обсягу направляються до державного бюджету, з якого на зворотній основі фінансуються лише поточні адміністративно-організаційні витрати органів приватизації та деякі інші потреби, пов?язані з обслуговуванням процесу приватизації. Тим часом завдання структурної перебудови економіки, технічного переозброєння державних підприємств, кредитної підтримки приватизованих підприємств, підтримання частки держави в АТ у зв?язку з додатковим випуском акцій у цьому документі навіть не згадуються.

Щодо оплати послуг радників з приватизації, то пропонується така редакція абзацу другого част. 2 ст. 37 проекту Програми: ШРадники отримують винагороду лише після остаточного розрахунку покупця за придбаний з їх допомогою об?єкт приватизації. При цьому сума виплат винагороди раднику повинна визначатися у відповідному відсотку не до загального обсягу надходження коштів від об?єкта приватизації, а від суми перевищення стартової ціниШ.

Вважаємо також обов?язковим внесення до проекту Програми умови про щорічне затвердження Верховною Радою України Переліку об?єктів державної власності, що підлягатимуть приватизації в наступному році (у розрізі груп об?єктів, регіонів, органів управління), із зазначенням балансової вартості їх активів, з очікуваними пооб?єктними обсягами надходження коштів від їх приватизації до державного бюджету.

Крім того, на наш погляд, у проекті Програми необхідно обов?язково передбачити:

- відповідальність нових власників підприємств за свідоме заподіяння їм шкоди чи збитків своїми діями (бездіяльністю), або діями призначених ними керівних органів управління цих підприємств;

- конкретні санкції за порушення передбачених цим проектом умов і процедур проведення приватизації;

- обов?язкову розробку техніко-економічного обґрунтування доцільності приватизації стратегічних підприємств та її наслідків для економіки держави;

- здійснення заходів щодо підвищення ефективності роботи підприємств після їх приватизації, з визначенням кількісних та якісних параметрів цього показника - відповідно до ст. 1 Закону України ШПро приватизацію державного майнаШ;

- безумовне повернення у державну власність підприємств, які знижують показники техніко-економічної ефективності після приватизації або зазнають збитків і втрат внаслідок необґрунтованих дій своїх нових власників.

Таким чином, вважаємо також за доцільне підтримати ряд пропозицій до проекту Програми, наданих Головним науково-експертним управлінням апарату Верховної Ради України, що відповідають концептуальним засадам приватизації.

Зокрема, зміст абзацу сьомого п. 11 Програми, яким дозволяється приватизація об?єктів охорони здоров?я, освіти, культури, фізичної культури та спорту, відпочинку й туризму, потребує узгодження із змістом нової редакції п.2 част. 2 ст. 5 Закону України ШПро приватизацію державного майнаШ, пропонованої законопроектом №3513, згідно з якою не підлягають приватизації об?єкти культури, а також освіти, фізичної культури та спорту, що фінансуються з державного бюджету.

Запропоноване п. 13 проекту Програми значне збільшення розміру вартості поліпшення орендованого майна, яке є умовою його викупу орендарем, може призвести до втрати заінтересованості орендарів у поліпшенні об?єкта оренди, а отже - до зниження ефективності орендних відносин. У свою чергу, доброчинні орендарі втратять можливість викупити об?єкти оренди на умовах, встановлених п. 51 чинної Програми приватизації. Тому, в разі прийняття цієї норми, слід погодитись на відстрочення на один рік набрання цим пунктом чинності - з тим, щоб бажаючі мали час реалізувати своє право на викуп.

Зміст част. 3 п. 16 потребує приведення у відповідність до вимог ст. 24 і 25 Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок", у яких встановлено, що порядок лістингу та делістингу цінних паперів визначається правилами фондової біржі, що затверджуються біржовою радою та реєструються ДКЦПФР. При цьому слід виходити з тієї обставини, що навряд чи всі підприємства, які відносяться до груп В і Г, зможуть пройти зазначену процедуру.

У п. 29 проекту Програми та проекту змін до Законів України, що пов?зані з нею, пропонуємо термін Шпочаткова вартістьШ замінити на термін Шпочаткова цінаШ. Адже, відповідно до Цивільного кодексу України, умовою договору (в тому числі і договору купівлі-продажу) є ціна [7, ст. 632], а отже - об?єкт приватизації продається (виставляється на продаж) за ціною, а не за початковою вартістю.

Література

1. Закон України ШПро введення мораторію на примусову реалізацію майнаШ від 29.11.2001 №2864-III, ред. від 09.11.2004 [Електронний ресурс]: сайт нормативно-законодавчої бази ШНормативні акти УкраїниШ. - Режим доступу: http://www.nau.kiev. ua/nau10/ukr/show.php?code=2864-14.

2. Закон України ШПро Державну програму приватизаціїШ від 18.05.2000 №1723-III, ред. від 14.01.2006 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

3. Проект Закону України ШПро Державну програму приватизації на 2007-2009 рокиШ від 04.05.2007, реєстр. №3512 [Електронний ресурс]: база законопроектів Верховної Ради України. - Режим доступу: http://gska2. rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc2_5_1_J?ses=10006&num_s=1&num=3512&date1=04.05.2007&date2=&name_zp=%EF%F0%EE+%E4%E5%F0%E6%E0%E2%ED%F3+%EF%F0%EE%E3%F0%E0%EC%F3+%EF%F0%E8%E2%E0%F2%E8%E7%E0%F6%B3%BF+%ED%E0+2007-2009+%F0%EE%EA%E8&out_type=&id=.

4. Проект Закону України ШПро Державну програму приватизації на 2006-2008 рокиШ від 13.03.2006 [Електронний ресурс]: сайт Фонду державного майна України. - Режим доступу: - http://www.spfu.gov.ua/ukr/doc_proj_view. php?id=661&sort_id=0&text=.

5. Проект Закону України ШПро Державну програму приватизації на 2003-2008 рокиШ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.legality.kiev.ua/ilp/docs/DRAFT_LAWS307/3172.HTML.

6. Проект Державної програми приватизації на 2004-2006 роки від 16.01.2003 [Електронний ресурс]: офіційний сайт Фонду державного майна України. - Режим доступу: http://www.spfu.gov.ua/ukr/doc_proj_view. php?id =71&sort_id=&text=.

7. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 №435-IV, ред. від 14.06.2007 [Електронний ресурс]: законодавча база Верховної Ради України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

Размещено на Allbest.ru