Одним з найбільш використовуваних підходів до державної політики як курсу дій є розуміння її як процесу - низки цілеспрямованих споріднених рішень, ініційованих і опрацьованих протягом значного відрізку часу згідно з державними процедурами, у сферах державного впливу та в державних інституціях. При цьому акцентують увагу на аналізі цілей, змістові дій, характеристиках учасників політики, її продуктах і наслідках.

Учасниками процесу політики є особи чи групи осіб (як офіційні, так і неофіційні), стан яких може змінитися внаслідок спроби вирішити певну проблему. При цьому в демократичному суспільстві, крім офіційних творців політики, до процесу її формування широко залучають і неофіційних учасників, на кого безпосередньо й відчутно впливає існування проблеми та пропонований варіант її вирішення й ставлення яких є важливим для впровадження політики.

Проте під час вироблення державної політики розвитку ринку нафтопродуктів її творці та аналітики не враховують інтересів усіх суспільних груп, оскільки їх досі не визначено. Наслідками цього є посилення соціальної напруги та численні кризи, що періодично виникають на ринку нафтопродуктів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Сучасні погляди на зміст державної політики та управління, їхні проблеми, цілі й задачі викладено в працях В. Авер'янова, Г. Атаманчука, В. Бакуменка, В. Бодрова, П. Брауна, О. Кілієвича, Г. Клейнера, В. Князєва, В. Козбаненка, В. Малиновського, І. Малого, Н. Нижник, О. Оболенського, Л. Пала, Г. Райта, В. Ребкала, В. Романова, В. Тертички, Ю. Тихонравова. Окремо поняття груп інтересів державної політики аналізувати також Л. Бакун, А. Бентлі, О. Золотарьова, Х. Зейглер, Дж. Уїлсон.

Осмислення досягнень світової та сучасної пострадянської державно-управлінської науки, аналіз вітчизняної практики реформаційних перетворень дають авторові підстави запропонувати власне бачення аналізованого питання.

Метою статті є встановлення груп спеціальних інтересів - учасників державної політики розвитку ринку нафтопродуктів в Україні для налагодження взаємодії між групами інтересів, творцями та аналітиками політики під час її вироблення.

Виклад основного матеріалу дослідження

Інтерес є ключовою категорією, внутрішнім визначником будь-якої політики. У цілому, інтерес - це прагнення учасника політики зберегти чи покращити свій стан за допомогою соціальних засобів, мотив і стимул соціальних дій щодо задоволення динамічних індивідуальних потреб. Інтерес є породженням і соціальним проявом потреби й виникає, коли задоволення потреби усвідомлюється як конкретна мета.

Групою називають сукупність людей, які в певний спосіб взаємодіють між собою. Група характеризується фактом усвідомленої приналежності до неї; прагненням діяти спільно з іншими її учасниками і членами; розвиненим почуттям групової ідентичності з іншими учасниками; наявністю окремих індикаторів формальної організації; стилем спілкування в межах групи [1, с.64].

Поняття "група інтересів" як організована група людей, що мають певні цілі й висувають конкретні вимоги перед політичною владою, було введено А. Бентлі в 1908 р. Індивідуальна поведінка учасників процесу політики розглядалася ним через взаємодію груп, в які індивіди виявилися залученими з тих чи інших мотивів. А. Бентлі пропонував розглядати суспільство як "сукупність різних груп інтересів, причому кількість груп обмежується лише одним показником - інтересами, заради яких вони створені й діють" [2]. Натепер під групами інтересів розуміють:

організації, незалежні від держави або політичних партій, що прагнуть впливати на державну політику [3, с. 201];

формальні організації, які прагнуть вплинути на демократичний процес політики [4, с.377];

переважно добровільні об'єднання людей, пристосовані чи спеціально створені для вираження й відстоювання своїх владно-значущих інтересів у відносинах з державою, а також іншими політичними інститутами [5, с.238];

добровільні організації, створені для вираження і представлення інтересів людей, що до них входять, у взаєминах з іншими групами й політичними інститутами [1, с.66];

інституйовані об'єднання людей, які мають спільний інтерес у процесі політики [6, с.11].

Істотною ознакою груп інтересів є деперсоналізація відносин. У них переважають формалізовані правила й норми поведінки, а природа стосунків майже не залежить від окремих учасників. У цих групах основна увага насамперед приділяється умінню виконувати певні функції, а не особистим якостям. Окремі аспекти категорії "група інтересів" визначають поняття "лобі" - організації, створені, аби безпосередньо впливати на процес прийняття законів у парламенті, і "групи тиску" - організації, що прагнуть підтримати чи перешкодити прийняттю конкретних рішень.

Активність груп інтересів пов'язують з високим ступенем соціальної диференціації суспільства. Зокрема, на думку Дж. Уїлсона, чим більш гетерогенним є суспільство, тим різноманітніші існуючі в ньому інтереси [3, с. 201]. У таких суспільствах виникає потреба у створенні численних груп для досягнення певних інтересів. Серед причин, які впливають на цей процес, Дж. Уїлсон називає децентралізацію політичної системи, що сприяє зростанню кількості груп, які використовують різні варіанти доступу до уряду з метою досягнення власних цілей. Активності груп інтересів може також сприяти слабкість партійних систем.

Деякі групи інтересів настільки часто залучаються до процесу прийняття рішень стосовно політики, що їхню активність важко відокремити від політичної діяльності. Проте більшість груп інтересів беруть участь у процесі політики лише протягом короткого відрізку часу. Вони можуть бути як членськими організаціями (з індивідуальним і колективним членством), орієнтованими на мобілізацію учасників для досягнення узгоджених цілей (наприклад, профспілки), так і домагатися своїх інтересів без масового членства. Останнім часом у суспільстві переважають групи інтересів, що сприяють вирішенню разових чи групи пов'язаних між собою питань [7, с.17].

Групи інтересів не є політичними партіями, оскільки не висувають кандидатів на виборні посади і не прагнуть завоювати владу, а лише мають на меті впливати на творців політики в різний спосіб, формально залишаючись поза органами державної влади. Основні способи їхніх дій - інформування громадськості й творців політики про потреби й погляди соціальних груп, які вони репрезентують, організовані дії на підтримку своїх інтересів (часто - із залученням силового ресурсу, наприклад страйки, мітинги), забезпечення творців політики інформацією (часто суто технічною й недоступною з інших джерел).

Можливими "точками тиску" з боку груп інтересів є [7, с.17-18]:

парламент (особливо на рівні постійних комітетів);

органи виконавчої влади;

державні службовці - творці та/чи аналітики політики. Тут групи інтересів діють в основному через академічні й галузеві наукові інституції, консалтингові компанії або безпосередньо через державних службовців. Такий підхід дозволяє швидше домогтися рішення, уникнувши публічних дискусій;

група спеціальний інтерес ринок нафта

органи судової влади, у тому числі міжнародні. Вплив на творців політики через судову систему є досить ефективним (особливо з точки зору суспільного резонансу). Сприятливе судове рішення може змінити політику, але вимагає багато часу й ретельної юридичної підготовки. Тому цим каналом групи інтересів майже не користуються;

засоби масової інформації. Ініціатива, що була позитивно висвітлена ЗМІ та/чи здобула суспільну підтримку, як правило, не може бути проігнорована творцями політики, тому групи інтересів витрачають значні кошти на висвітлення своїх цілей;

міжнародні організації, що мають вплив на національний уряд (наприклад ЄС, МВФ, ЄБРР тощо);

політичні партії й рухи. Цей канал впливу є доволі важливим, проте висока ступінь ідеологізації, а також внутрішня ієрархія і дисципліна партійних організацій обмежують можливість його використання.

Успіх у просуванні тих чи інших інтересів визначається не лише їхньою суспільною значимістю, але й ресурсами, якими володіють групи, зокрема монетарними, майновими й людськими. Так, хоча чисельність групи безумовно сприяє впливу на творців політики, іноді вона може бути компенсована організаційною згуртованістю, кваліфікацією й досвідом учасників групи, якістю наявної в них інформації. Групи інтересів, які володіють потрібними знаннями й підготовленими експертами, є особливо впливовими, коли рішення стосовно політики пов'язані зі складними технічними проблемами [1, с.67].

Найважливішими характеристиками груп інтересів, що дозволяють визначити ступінь їхньої впливовості, є [8, с.63-66]:

сектор інтересів (державний, приватний, неприбутковий, особистісний) - дозволяє виявити специфіку інтересів і ресурсну базу;

легітимність (розмір групи, суспільна значимість інтересів, які вона репрезентує, організаційна згуртованість, продукти діяльності) - визначає рівень представництва й правочинність групи;

наявні ресурси (монетарні, майнові, людські, інформаційні, політичні, ресурс довіри) - визначає потенційно можливий рівень впливу групи на прийняття рішення стосовно політики;

спроможність до формування політики (фаховість) - наявність кваліфікації й досвіду підготовки рекомендацій творцям політики;

репутація (учасники, продукти, методи, що застосовуються) - визначає здатність впливати на формування громадської думки;

структура (управління, взаємозв'язки, розташування, поширення) - характеризує групу інтересів з точки зору її внутрішньої організації;

мотивація (коротко - й довгострокова) - дає змогу зрозуміти причину (іноді приховану чи неналежно визначену) відстоювання певних інтересів.

Серед учасників ринку нафтопродуктів України можна виділити такі групи інтересів:

1) Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" та його дочірні компанії. Національну акціонерну компанію (НАК)"Нафтогаз України" було створено з метою сприяння структурній перебудові нафтової, газової та нафтопереробної галузей, підвищення рівня енергетичної безпеки держави, забезпечення ефективного функціонування та розвитку нафтогазового комплексу, більш повного задоволення потреб промислових і побутових споживачів у сировині та паливно-енергетичних ресурсах і отримання прибутку. Предметом діяльності компанії на ринку нафтопродуктів є, зокрема: комплексне освоєння ресурсів нафти, газу та газового конденсату із застосуванням прогресивних технологій їхнього видобування та перероблення; створення та експлуатація транзитних міждержавних систем транспортування нафти й нафтопродуктів; виконання функцій організації зі стандартизації в нафтогазовому комплексі; створення власної мережі автозаправних станцій; провадження торговельної діяльності, у тому числі комісійної, торговельно-посередницької та торговельно-закупівельної; розроблення довгострокових прогнозів і проектів державних цільових та галузевих науково-технічних, економічних та екологічних програм розвитку нафтогазового комплексу, формування соціальної інфраструктури; обслуговування агропромислового комплексу, зокрема виробництво нафтопродуктів, необхідних для забезпечення його діяльності; підвищення рівня надійності, ефективності та безпеки функціонування об'єктів нафтогазового комплексу [9].

2) виробники нафтопродуктів:

приватні компанії, що володіють нафтопереробними активами (контролюють їх): ПІІ "ЛУКОЙЛ-Одеський НПЗ" (Одеський НПЗ; належить ВАТ "ЛУКОЙЛ", РФ), ПрАТ "ЛИНІК" (Лисичанський НПЗ; належить ТНК-ВР, РФ і Велика Британія), ПАТ "Херсоннафтопереробка" (Херсонський НПЗ; акції належать фінансово-промисловій групі "Континіум", Україна);

підприємства з державною часткою власності, що володіють нафтовидобувними та/чи нафтопереробними активами: Дрогобицький (ВАТ "Нафтопереробний комплекс Галичина"), Кременчуцький (ПрАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія Укртатнафта"), Надвірнянський (ВАТ "Нафтохімік Прикарпаття"), шість газопереробних заводів (ГПЗ) (ВАТ "Укрнафта"). Державні пакети акцій ВАТ "Нафтопереробний комплекс Галичина" і ВАТ "Нафтохімік Прикарпаття" становлять відповідно 25 і 26 %. Державна частка в статутному фонді ПрАТ "Транснаціональна фінансово-промислова нафтова компанія Укртатнафта" - 43,054 %; ВАТ "Укрнафта" - 50 % + 1 акція. Державні пакети акцій передано до статутного фонду НАК "Нафтогаз України" [10]. Приватні пакети акцій контролює фінансово-промислова група "Приват";

власники нафтопереробних заводів малої потужності (міні-НПЗ) та/чи підприємств із виробництва сумішевого та/чи біологічного палива. До 2008 р. в Україні було зареєстровано 88 суб'єктів господарювання, власники яких назвали виробництво нафтопродуктів основним видом своєї діяльності. Проте в 2009-2011 рр. їхня кількість скоротилася менш ніж до двадцяти, насамперед через проблеми з постачанням сировини. При цьому постійно діють лише два підприємства - Маріупольський (ТОВ "Азовська нафтова компанія") і Кіровоградський НПЗ (ТОВ "Кіровограднафтопереробка"). Під час посівної та жнив до них приєднуються ще п'ять-сім заводів, розташованих у Полтавській, Дніпропетровській, Харківській і Сумській областях;

Державне підприємство спиртової та лікеро-горілчаної промисловості "Укрспирт", 15 заводів якого одержали дозвіл на виробництво паливного етанолу.

Інтереси виробників нафтопродуктів захищають МГО "Ліга нафтопромисловців України" та Київський міжнародний енергетичний клуб Q-club.

Виробники нафтопродуктів мають також змогу впливати на процес політики, беручи участь у засіданнях робочої групи з опрацювання питань функціонування ринку нафти і нафтопродуктів та розвитку нафтопереробної промисловості при Кабінеті Міністрів України, яка опрацьовує пропозиції щодо: стабільного функціонування ринку нафти і нафтопродуктів; будівництва, реконструкції та модернізації нафтопереробних підприємств з метою підвищення глибини переробки нафти та доведення якості нафтопродуктів до вимог європейських стандартів; утворення вертикально інтегрованої нафтової компанії; створення резерву нафти і нафтопродуктів; розроблення проектів нормативно-правових актів з питань подальшого розвитку нафтопереробної промисловості, стимулювання господарської діяльності з переробки нафти на території України. Більшість учасників групи є представниками центральних органів виконавчої влади. Очолює групу перший віце-прем'єр-міністр України [11];

3) учасники гуртового сегменту ринку нафтопродуктів, яким не належать нафтовидобувні та/чи нафтопереробні активи й мережі автозаправних станцій (АЗС). За даними моніторингу Науково-технічного центру "Псіхєя", у 2011 р. таку діяльність провадили близько сто двадцяти п'яти суб'єктів господарювання;

4) власники АЗС, які володіють нафтопереробними активами чи контролюють їх: мережі підприємств з державною часткою власності (ДК "Укргазвидобування" НАК "Нафтогаз України", ПрАТ "Укртатнафта"); мережі приватних компаній (ФПГ "Приват", ПІІ "ЛУКОЙЛ-Україна", ТОВ "ТНК-ВР Коммерс", ТОВ "Азовська нафтова компанія", ТОВ "Артеміда");

5) власники АЗС, яки не належать нафтопереробні активи: приватні компанії, що розвивають загальнонаціональні мережі АЗС (ВАТ "Концерн Галнафтогаз", ТОВ "Золотий екватор", ТОВ "Альянс Холдинг", група компаній СКМ, НК "Татнєфть"); приватні компанії, що володіють (управляють) мережами АЗС в одному-трьох регіонах України (близько 9 % ринку; ТОВ "КЛО", ТОВ "Современник", ТОВ "ТЕС" та ін.); приватні компанії та підприємці, що володіють (управляють) однією чи кількома АЗС (близько 40 % роздрібного ринку).

Інтереси учасників гуртового сегменту ринку нафтопродуктів і власників АЗС, які не володіють нафтопереробними активами, представляє Асоціація "Об'єднання операторів ринку нафтопродуктів України". Її завданнями визначено, зокрема: сприяння вдосконаленню нормативно-правового регулювання ринку нафтопродуктів, внесення законодавчих ініціатив у цій сфері; утвердження взаємної довіри, надійності, порядності та ділового партнерства у взаємовідносинах між учасниками ринку нафтопродуктів; представництво й захист прав та законних інтересів учасників в органах державної влади й місцевого самоврядування, в українських і міжнародних установах та організаціях; ознайомлення громадськості з діяльністю операторів ринку нафтопродуктів та їхньою роллю в економічному житті України.

Більшість власників мереж АЗС є також учасниками робочої групи з опрацювання питань функціонування ринку нафти й нафтопродуктів та розвитку нафтопереробної промисловості при Кабінеті Міністрів України;

6) суб'єкти господарювання, що провадять свою діяльність на ринку товарів-замінників бензину й дизельного палива (скрапленого нафтового й стисненого природного газу). За даними автора, у 2011 р. на цьому ринку працювали близько тридцяти суб'єктів господарювання.

Інтереси учасників гуртового сегменту ринку скрапленого нафтового газу і власників автогазозаправних станцій представляє Асоціація скрапленого газу України, учасників гуртового сегменту ринку стисненого природного газу і власників автогазонаповнювальних компресорних станцій - Газова асоціація України (ГАУ). Серед основних завдань цих організацій: розроблення нормативно-правової бази для забезпечення широкого використання скрапленого вуглеводневого газу та альтернативних видів палива; адаптування нормативно-правової бази, в тому числі технічних правил і стандартів до загальноєвропейських; удосконалення тарифної політики та ціноутворення на скраплений вуглеводневий газ; надання допомоги органам законодавчої й виконавчої влади всіх рівнів при розробленні та реалізації програм охорони довкілля; розроблення перспективних проектів для поліпшення інфраструктури ринку скрапленого газу; стимулювання обміну інформацією в сфері новітніх технологій, енергетичної політики; представництво й захист інтересів членів асоціації в органах державної влади; проведення інформаційних і рекламних компаній у засобах масової інформації;

7) споживачі нафтопродуктів:

суб'єкти господарювання, що провадять свою діяльність на автомобільному ринку. Частково інтереси цієї групи, що полягають переважно в забезпеченні належної якості пропонованих на ринку нафтопродуктів, представляє Всеукраїнська асоціація автомобільних імпортерів і дилерів (ВААІД), що об'єднує вісімдесят три компанії;

суб'єкти господарювання, що провадять свою діяльність на ринку автомобільних перевезень. Частково інтереси цієї групи захищають:

Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників (ВААП), створена в 1997 р. як добровільне об'єднання суб'єктів господарювання в галузі автомобільного транспорту з метою координації та об'єднання зусиль учасників у захисті їхніх економічних, виробничо-технічних і соціальних інтересів. ВААП представляє інтереси понад ста своїх членів у комітеті з питань будівництва, транспорту, житлово-комунального господарства і зв'язку Верховної Ради, Мінінфраструктури України, інших органах державної влади, а також Євразійському комітеті міжнародного союзу громадського транспорту;

Професійна спілка таксистів України, серед основних завдань якої - представництво, захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки в органах державної влади та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також об'єднаннями громадян; звернення на прохання членів профспілки та з власної ініціативи до суду з позовними заявами на захист інтересів, що охороняються законом; розповсюдження інформації про діяльність профспілки; якщо необхідно, організація всеукраїнських демонстрацій, страйків, інших акцій протесту в інтересах членів профспілки;

сільськогосподарські товаровиробники. Інтереси аграрного бізнесу на ринку нафтопродуктів полягають у забезпеченні реалізації паливно-мастильних матеріалів за взаємовигідними цінами і в обсягах, достатніх для проведення комплексів сільськогосподарських робіт. Інтереси цієї групи захищають зокрема Українська аграрна конфедерація, Громадська організація "Асоціація Український клуб аграрного бізнесу" (УКАБ), Асоціація фермерів та приватних землевласників України (АФЗУ), Аграрний союз України тощо;

приватні власники транспортних засобів. Попри велику кількість учасників, ця група є переважно протестною, спонтанною, такою, що формується несподівано, коли багато автомобілістів однаково реагують на марні очікування зниження цін чи підвищення якості нафтопродуктів або опиняються під впливом інших сильних емоцій. Там, де відсутні організовані групи інтересів або де вони не представлені в політичній системі, тліюче невдоволення може спалахнути раптово, без попередньої організації чи плану з появою лідера чи під впливом випадкових обставин (прикладом такої самоорганізації автомобілістів є акції протесту проти підвищення транспортного збору в лютому 2009 р., пікети біля Кабінету Міністрів України після значного подорожчання й зниження якості нафтопродуктів у січні-лютому 2011 р.).

Хоча постановою [12] передбачено проведення обов'язкових консультацій з громадськістю у формі публічного громадського обговорення щодо проектів регуляторних актів, проектів державних програм економічного розвитку, а також нормативно-правових актів, які мають важливе суспільне значення та якими передбачено надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання, ці заходи мають переважно формальний характер. Громадські організації, що об'єднують власників транспортних засобів, асоціації споживачів, соціальні мережі автомобілістів, досі не представлені ані в громадській раді Міненерговугілля, ані в робочій групі з опрацювання питань функціонування ринку нафти й нафтопродуктів та розвитку нафтопереробної промисловості при Кабінеті Міністрів України. Це не сприяє успішному просуванню інтересів приватних власників транспортних засобів, які полягають у безперебійному забезпеченні на всій території України якісними нафтопродуктами всіх марок у потрібних обсягах за прийнятними цінами.

Слід зазначити, що сферу впливу на процес політики всіх існуючих на ринку нафтопродуктів груп інтересів (попри їхню велику впливовість і значні ресурси) обмежено законом, наявними в суспільстві демократичними механізмами й засобами масової інформації.

Висновки та перспективи подальших досліджень