Актуальні питання реалізації функції представництва прокурором інтересів держави в бюджетній сфері

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 343.163

АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ РЕАЛІЗАЦІЇ ФУНКЦІЇ ПРЕДСТАВНИЦТВА ПРОКУРОРОМ ІНТЕРЕСІВ ДЕРЖАВИ В БЮДЖЕТНІЙ СФЕРІ

Віталій ГОЛУБ прокурор прокуратури Перечинського району Закарпатської області, юрист 1 класу

Анотація

Проаналізовано актуальні питання реалізації функцій представництва прокурором інтересів держави в бюджетній сфері. Зокрема, обґрунтовано доцільність участі прокурора щодо захисту інтересів держави у бюджетній сфері в умовах економічної нестабільності та обмеженості фінансових ресурсів. Зроблено висновок про те, що одночасно зі зверненням прокурора до суду для захисту інтересів держави у бюджетній сфері має вирішуватися питання про притягнення осіб, винних у порушеннях бюджетного законодавства, до відповідальності.

Ключові слова: прокурор; бюджетна сфера; інтереси держави; бюджетне законодавство; представництво.

Проанализированы актуальные вопросы реализации функций представительства прокурором интересов государства в бюджетной сфере. В частности, обоснована целесообразность участия прокурора в защите интересов государства в бюджетной сфере в условиях экономической нестабильности и ограниченности финансовых ресурсов.

Сделан вывод о том, что одновременно с обращением прокурора в суд для защиты интересов государства в бюджетной сфере должен решаться вопрос о привлечении лиц, виновных в нарушениях бюджетного законодательства, к ответственности.

Ключевые слова: прокурор; бюджетная сфера; интересы государства; бюджетное законодательство; представительство.

The analysis of pressing questions of realization of functions of representative office is done by the public prosecutor of interests of the state in a budgetary sphere. Expedience of participation of public prosecutor is in particular grounded on defence of interests of the state in a budgetary sphere in the conditions of economic instability and narrow-mindedness of financial resources.

A conclusion is done, that simultaneously with the appeal of public prosecutor in a court for defense of interests of the state in a budgetary sphere, a question must decide about bringing in of persons, guilty in violations of budgetary legislation, to responsibility.

Keywords: prosecutor; budgetary sphere; interests of the state; budget legislation; representation.

З моменту підписання 27 червня 2014 року угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами активізувався процес наближення українського законодавства до законодавства Європейського Союзу. Так, згідно зі ст. 133 вказаної угоди Україна взяла на себе зобов'язання забезпечити поступове приведення у відповідність своїх чинних законів та майбутнього законодавства, зокрема і бюджетного, до правової системи ЄС [1].

У межах виконання зазначених положень угоди про асоціацію Верховною Радою України було прийнято низку нормативно-правових актів, серед яких Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року. Відповідно до норм цього Закону значно обмежено повноваження органів прокуратури поза межами кримінального провадження, зокрема змінено механізм реалізації функції представництва інтересів громадянина і держави у суді. участь прокурор захист держава

Необхідно зазначити, що питання, пов'язані із діяльністю прокурора в бюджетній сфері, не є новими для доктрини прокурорської науки. Так, здійсненню представництва з вказаного напряму присвячено праці багатьох учених, зокрема таких, як: М. Абрамов, М. Бородін, Г. Васильєв, М. Гаврилюк, В. Долежан, Н. Наулік, В. Російський, В. Сапунков, Є. Субботін, І. Коз'яков, О. Кучер, М. Мельников, М. Мичко, М. Руденко, Р. Стефанчук, А. Тесленко, Ю. Фоменко, О. Хавін, О. Червякова, М. Якимчук.

Незважаючи на значну кількість наукових доробків з вказаної проблематики, після прийняття Закону України «Про прокуратуру» в новій редакції виникла необхідність переосмислення окремих питань здійснення прокурором представництва інтересів держави, зокрема в бюджетній сфері, та формування науково обґрунтованих пропозицій щодо удосконалення вказаної діяльності.

Метою цієї наукової статті є окреслення та аналіз актуальних питань реалізації прокурором функції представництва інтересів держави в бюджетній сфері.

Провідна роль у системі суб'єктів, що здійснюють контроль за дотриманням бюджетного законодавства, належить таким державним органам, як Міністерство фінансів України, Рахункова палата України, яка є постійно діючим органом контролю, що створюється Верховною Радою України (ст. 1 Закону України «Про Рахункову палату України» від 11 липня 1996 року) [2], Державна фінансова інспекція України, створена шляхом реорганізації Головного контрольно-ревізійного управління України. Контрольні повноваження щодо надходжень податків і зборів має Державна податкова служба України. Крім того, певні контрольні функції виконують інші суб'єкти бюджетного процесу в межах повноважень, наданих чинним законодавством.

У системі суб'єктів правового механізму захисту інтересів держави в бюджетній сфері важливе значення належить прокуратурі.

Так, у п. 2.1. наказу Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» наголошено, що пріоритетними напрямами представницької діяльності є, зокрема, захист інтересів держави у бюджетній сфері [3].

Розглядаючи проблему забезпечення інтересів держави у бюджетній сфері засобами прокурорського реагування, слід зауважити, що її розв'язання відбувається завдяки належному правовому регулюванню, а також ефективності здійснення прокурором своїх функцій.

Діяльність прокурора поза межами кримінального провадження взагалі та у бюджетній сфері зокрема неодноразово була предметом критики з боку вчених і практиків. При цьому серед аргументів на користь необхідності обмеження повноважень прокурора у цій сфері, як правило, вказувалася небезпечність підміни прокуратурою контролюючих органів.

Так, у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) 1604 (2003) 1 «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права», прийнятих на 870-й зустрічі заступників міністрів 4 лютого 2004 року, наголошено на її ролі у забезпеченні безпеки та свободи в європейських суспільствах. Особливу увагу приділено трансформації повноважень прокурора, які мають бути обмежені лише кримінальним переслідуванням [4, 17].

У контексті даного питання Т. Мироненко та А. Тогобіцька зауважують, що основне завдання діяльності органів прокуратури має полягати в тому, щоб не підміняти органи контролю, а всіляко сприяти активізації й удосконаленню їх діяльності, адже, як відомо, позитивні результати можуть бути досягнуті лише тоді, коли колективно й на повну силу працюватимуть спеціально уповноважені органи контролю. Така позиція відображена у галузевих наказах Генерального прокурора України. Зокрема, відповідно до п. 5 наказу Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» прокурорів під час застосування представницьких повноважень зобов'язано не допускати підміни органів державної влади, органів місцевого самоврядування та державного нагляду (контролю), а також інших органів, яким законом надано право захищати інтереси громадян та держави в суді. З огляду на викладене цілком можливо, що в майбутньому інститут прокурорського представництва буде розглядатися «як виняток із загального правила», в тому числі і щодо представництва інтересів держави. На нашу думку, якщо такі структурні перетворення й відбудуться, то не так швидко. Адже реформування представницької функції прокуратури потребує попереднього реформування системи контролюючих органів та підвищення ефективності їх діяльності у сфері нагляду за додержанням законів [5, 63].

Погоджуючись із думкою науковців [6; 7; 8; 9], зазначимо, що у редакції Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року реалізована ідея розгляду прокурорського представництва як «винятку із загального правила».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа № 1-1/99) зазначено, що представництво прокуратурою інтересів держави в суді - це один із видів судового представництва, що за своєю правовою природою є правовідносинами, у яких одна особа (представник) на підставі визначених повноважень виступає від імені іншої особи (довірителя) і здійснює процесуальні дії в суді в його інтересах, набуваючи (змінюючи, припиняючи) для нього права і обов'язки [10].

Згідно з п. 4 наказу Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 6гн «Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень» представницька діяльність здійснюється шляхом: підготовки і пред'явлення позовів, заяв, подань; вступу у справи, порушені за позовами, заявами, поданнями інших осіб на будь-якій стадії їх розгляду; участі в справах, порушених за позовами, заявами, поданнями прокурорів, та у справах, у яких прокурором здійснено вступ чи ініційовано перегляд судових рішень; ініціювання перегляду судових рішень; захисту прав громадянина або інтересів держави при виконанні рішень судів [3].

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави, зокрема і в бюджетній сфері, у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу [11].

Під час аналізу зазначеної норми виникають питання: що таке інтереси держави у бюджетній сфері і в яких випадках прокурор наділений правом здійснювати представництво інтересів держави у цій сфері.

З цього приводу Венеціанська комісія зазначила наступне: положення про те, що прокуратурі надається функція представництва «інтересів ... держави в суді», сформульоване занадто широко, оскільки під такими інтересами теоретично можна розуміти будь-яке питання, що, на думку державної влади, стосується виконання нею власних функцій або взагалі має значення для держави, навіть якщо йтиметься про конкретні законні права та обов'язки приватних осіб чи організацій. Коло інтересів держави, які має право представляти прокуратура, згідно з позицією Венеціанської комісії залишається невизначеним та потребує більш чіткої правової регламентації [12, 108].

У національному законодавстві єдиний документ, у якому визначено, що є інтересами держави, це - Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 (справа № 1-1/99). Відповідно до зазначеного документа державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. Основу перших завжди становить потреба здійснення загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, а й у діяльності приватних підприємств, товариств [10].

Визначаючи предмет діяльності прокурора щодо захисту інтересів держави у бюджетних відносинах, слід звернути увагу на положення ст. 1 Бюджетного кодексу України (БК України), згідно з якими до бюджетних відносин належать не лише відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, а й звітування про їх виконання та контроль за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Таким чином, відносини, врегульовані зазначеним Кодексом, можуть бути поділені на чотири групи за ознакою їх спрямованості: а) щодо формування бюджету; б) щодо виконання бюджету; в) контролю у сфері бюджетних відносин; г) відповідальності [13, 27].

Не менш проблемним питанням здійснення прокурором повноважень щодо захисту інтересів держави у бюджетній сфері також є виконання обов'язку із обґрунтування факту не здійснення або неналежним чином здійснення органами державної влади, органами місцевого самоврядування чи іншими суб'єктами владних повноважень, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, свого обов'язку.

Таке положення є особливо актуальним з огляду на те, що згідно зі змінами, які вносяться Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року до Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (п. 63 «Прикінцевих положень») [11].

Крім того, згідно зі змінами до абзацу 5 пп. 10 п. 9 Прикінцевих та перехідних положень БК України прокурори позбавляються права за поданням відповідних матеріалів органами, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, у відповідний строк звертатися до суду з позовною заявою про відшкодування збитків, завданих державному бюджету (місцевим бюджетам), з пред'явленням зворотної вимоги (регресу) у розмірі виплаченого відшкодування до посадових, службових осіб цих органів, винних у завданні збитків. Отже, з моменту набуття 25 квітня 2015 року чинності Законом України «Про прокуратуру» органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, отримають право самостійно звертатися в інтересах держави до суду з позовами про відшкодування збитків, завданих державному бюджету.

Відповідно до ч. 5 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор після підтвердження судом підстав для представництва має право направити до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, суб'єктів державного та комунального секторів економіки, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, рішення, дії чи бездіяльність яких створюють загрозу порушення або ймовірно порушують законні інтереси громадянина чи держави, звернення, що містить виклад обставин та вимог, передбачених процесуальним законом, про можливість досудового врегулювання спору [11].

На думку М. Стефанчук, визначення на законодавчому рівні процедури досудового врегулювання спору також можна віднести до позасудових форм реалізації прокуратурою України функції представництва інтересів громадянина або держави в суді. У разі, якщо спір не буде врегульовано в до- судовому порядку, прокурор звертається до суду із позовом (заявою, поданням) протягом одного місяця з дня отримання відповідною особою заяви прокурора. М. Стефанчук слушно зауважила, що не розроблено механізм, яким чином прокурор має дізнаватися, що особа отримала його заяву, та що слугуватиме доказом отримання нею цієї заяви. Адже Закон не передбачає обов'язку відповідного суб'єкта повідомити про дату її отримання. Вбачається, що відсутність вимоги щодо обов'язкового повідомлення прокурора про вжиття заходів для забезпечення досудового врегулювання спору порушує правила стосовно правової визначеності і може призвести до виникнення проблем у застосуванні цієї норми на практиці [12, 55].

Водночас слід зауважити, що підтвердження факту невиконання чи неналежного виконання своїх обов'язків органами державної влади чи місцевого самоврядування, до компетенції яких належить виконання державної політики у бюджетній сфері, має наслідком не тільки можливість звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави у цій сфері, а й необхідність ініціювання прокурором питання про притягнення винних осіб до відповідальності. Оскільки згідно зі ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Як слушно зазначила А.М. Тесленко, до найбільш актуальних проблем функціонування бюджетної системи віднесено посилення відповідальності за порушення бюджетного законодавства. Одним із аспектів діяльності прокурора в бюджетній сфері є вжиття заходів щодо притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у порушенні вимог бюджетного законодавства та бюджетної дисципліни [14, 78]

Порушенням бюджетного законодавства визнається недодержання учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом або іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання (ст. 116 БК України). Норми, які регулюють правовідносини щодо відповідальності за порушення бюджетного законодавства, об'єднані в окремій Главі 18 БК України «Відповідальність та заходи впливу за вчинення порушення бюджетного законодавства» [15].

Враховуючи викладене, можна констатувати, що сьогодні активно відбувається реформування системи організації роботи органів прокуратури відповідно до вимог європейського співтовариства. При цьому найбільших змін зазнають конституційні функції прокуратури, що виконуються поза межами кримінального провадження, зокрема представництва прокурором інтересів громадян або держави. Позитивно оцінюючи прийняття нової редакції Закону України «Про прокуратуру», зауважимо, що внесення деяких уточнень стосовно регламентації діяльності прокурора з представництва інтересів держави (визначення підстав представництва, деталізація процедури досудового врегулювання спору), зокрема у бюджетній сфері, є нагальним з огляду на необхідність посилення контролю за використанням бюджетних коштів, забезпечення прозорості та ефективності діяльності контролюючих органів в умовах економічної нестабільності.

Список використаних джерел

1. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з іншої [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/ laws/show/984_011/page5

2. Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 року № 315/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 43. - Ст. 212.

3. Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень: наказ Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року № 6гн [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. gp. gov.ua/ua/gl.html?_m=publications&_t=rec&id=9 4102

4. Роль прокуратури за межами кримінального права: Висновок № 3 Консультативної ради європейських прокурорів від 15-17 жовтня 2008 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.gp.gov.ua/ua/cmo.htmH_ m=publications&_t=rec&id=101556

5. Безмащук Ю. Категорія «інтереси держави» в контексті реалізації прокурором функції представництва / Ю. Безмащук, О. Гафинець // Вісник Національної академії прокуратури України. - 2013. - № 3. - С. 63-67.

6. Марочкін І.Є. Прокуратура України: проблеми становлення й розвитку / І.Є. Марочкін // Юрист України. - 2011. - № 2(15). - С. 62-68. - (Серія «Право»).

7. Теория юридического процесса / под общ. ред. В.М. Горшенева. - Х., 1983. - 196 с.

8. Медведько О. Із виступу на колегії Генеральної прокуратури України з питань додержання бюджетного законодавства та прокурорського нагляду в цій сфері 28 травня 2010 року / О. Медведько // Вісник прокуратури. - 2010. - № 6. - С. 3-7.

9. Макеев Н. Надзор за соблюдением бюджетного законодательства / Н. Макеев // Законность. - 2004. - № 9. - С. 29-31.

10. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді): рішення від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v003p710-99

11. Про прокуратуру: Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1789-12

12. Стефанчук М.М. Новації законодавства щодо реалізації прокуратурою України функції представництва інтересів громадянина або держави в суді / М.М. Стефанчук // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. - 2014. - № 5. - C. 105-110.

13. Фоменко Ю.О. Сутність бюджетного процесу та його стадії / Ю.О. Фоменко // Фінансове право. - 2010. - № 1. - С. 34-37.

14. Тесленко A.M. Організація діяльності прокурорів щодо захисту прав і свобод громадян та інтересів держави при застосуванні законодавства про адміністративні правопорушення: навч.-ме- тод. посіб. / A.M. Тесленко. - К.: Академія прокуратури України, 2006. - 80 с.

15. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 року № 2456-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/sho w/2456-17

Размещено на Allbest.ru