Громадські ради як консультативно-дорадчі органи при Президенті України

Метою цього дослідження є обґрунтування необхідності подальшого вдосконалення законодавчої бази України у сфері розвитку діяльності громадських рад в управлінні державою та прийнятті важливих рішень, що відповідає намаганням влади надати українській державі остаточного демократичного змісту з урахуванням міжнародного досвіду.

Виклад основного матеріалу

Державна політика України в цій сфері, спрямована на розвиток громадянського суспільства, виходить, зокрема, із розуміння громадянського суспільства та його інституцій як такого стану суспільства, в якому вільно реалізуються основоположні права і свободи людини і громадянина через різноманітні форми публічної громадської активності та самоорганізації [11].

Велику роль в ефективному вирішенні проблем, що належать до розбудови в Україні громадянського суспільства, відіграють численні дорадчі та консультативні органи, які утворюються Президентом України з фахівців відповідних галузей та діють на громадських засадах.

Основною функцією консультативно-дорадчих органів при Президентові є залучення представників громадянського суспільства, наукових працівників, вчених, фахівців у конкретних сферах. Саме наявність таких людей «поруч з Президентом» може і повинна забезпечувати сучасність, інноваційність та ефективність прийнятих ним рішень.

Дані органи створюються Президентом для вироблення узгодженої позиції або рішень щодо окремих проблем або напрямів державної політики. У міру досягнення мети вони можуть реорганізовуватися або скасовуватися, поточна політична ситуація може вимагати створення нових органів, наприклад, проведення реформи місцевого самоврядування в країні та необхідність узагальнення її перших результатів ініціювали створення Ради регіонального розвитку, яка має напрацьовувати новітні підходи у сфері регіонального розвитку.

Зазначимо, що нині в Україні діє досить багато консультативно-дорадчих рад, однак далеко не всі їх можна віднести до категорії громадських рад.

Так, наприклад, при Президенті України створено 22 консультативно-дорадчі органи, але тільки три з них (Рада з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал», Національна інвестиційна рада та Рада регіонального розвитку) можна назвати громадськими радами. Інші органи мають міжвідомчий статус і складаються виключно з державних службовців або ж є за своєю суттю експертними радами, до складу яких входить обмежена кількість вчених [8].

Фахівці вказують, що ці ради належать до діалогових форм управління, їх утворення відповідає вимогам «європеїзації» суспільного життя в Україні, оскільки через них як через форпост громадськості, який діє у безпосередній близькості до влади та в тісному контакті із нею, можна найбільш оперативно і конструктивно вирішувати нагальні питання соціального управління [3, с. 4-5].

Слід зазначити, що громадські ради при главі держави в тій або іншій формі існують практично у всіх країнах. Вони можуть створюватися з різною метою, починаючи від експертних консультацій з екологічних або інших питань, участі в розробці законодавства і закінчуючи участю в розробці держбюджету, моніторингу його виконання та здійснення окремих державних функцій, делегованих їм державними органами.

Як правило, рішення таких громадських рад мають для Президента не обов'язковий, а лише консультативний характер. З урахуванням того, що в рекомендаціях ради містяться результати вивчення потреб усіх верств населення, вони допомагають главі держави не тільки планувати свою роботу, а й виконують функцію налагодження взаємодії і зворотного зв'язку між Президентом та суспільством, консолідувати зусилля громадськості в окремих напрямах діяльності, налагоджувати ефективні зв'язки між Президентом і органами регіональної влади та місцевого самоврядування.

Так, наприклад, завданнями Ради з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал» є консолідація зусиль мистецької громадськості, забезпечення здійснення узгоджених заходів, спрямованих на подальший розвиток Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал» [9]; у свою чергу, Рада регіонального розвитку має сприяти налагодженню ефективної взаємодії державних органів, зокрема місцевих органів виконавчої влади, з органами місцевого самоврядування щодо удосконалення державного будівництва, напрацювання новітніх підходів у сфері регіонального розвитку, а також моніторинг стану виконання актів Президента України з питань державної регіональної політики та підготовки пропозицій щодо підвищення рівня виконавської дисципліни [10].

Зазначимо, що рішення громадських рад мають рекомендаційний характер, що формуються у вигляді пропозицій, наприклад, Рада з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал» розробляє та вносить у встановленому порядку пропозиції щодо налагодження ефективної взаємодії державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, інститутів громадянського суспільства та мистецької громадськості з питань розвитку «Мистецького арсеналу», у тому числі шляхом застосування механізмів державно-приватного партнерства.

Різноманітність форм і діяльності громадських рад, які є ознакою демократичності влади, дозволила світовій спільноті виробити певні принципи їх організації, серед яких необхідно зупинитися на рекомендаціях і стандартах Європейського Союзу. Ці принципи особливо цікаві для вивчення, оскільки дають основу для аналізу діяльності українських громадських рад, які утворюються при Президенті України.

В ЄС Європейською комісією розроблено основний документ «Пропозиції щодо загальних принципів та мінімальних стандартів для консультацій, які проводяться Єврокомісією із зацікавленими сторонами». Як підкреслюють аналітики, в європейських стандартах йдеться про консультації влади не з «громадськістю» взагалі, а саме із «зацікавленими сторонами», тобто з тими, на кого впливає конкретне державне рішення і хто може бути залучений до консультацій [2].

Основна ідея європейських стандартів це поетапність взаємодії влади та «зацікавлених сторін». Обговорюватися має не тільки готове рішення або документ, а й усі етапи розробки, коли є ще шанс узгодити і згладити можливі суперечності. Інакше кажучи, повинні узгоджуватися цілі, бачення проблеми, альтернативи, шляхи вирішення і, нарешті, весь підготовлений документ. Українські представники влади, як правило, не готові виносити на публіку всі ці етапи. Вважається, що необхідно підготувати ідеальний документ і тільки після цього виносити його на публічне обговорення.

У цілому ж, згідно з європейськими рекомендаціями, основне призначення дорадчих громадських рад це бути посередниками між владою та «зацікавленими сторонами». Вони не є самодостатніми повноцінними структурами, вони лише організують процес публічних консультацій і обговорень.

Крім того, європейські рекомендації містять стандарти процедур проведення таких консультацій, з якими в більшості своїй не знайомі ані українські урядовці, ані представники громадських організацій.

Дослідження, організовані Українським незалежним центром політичних досліджень, дозволили систематизувати діяльність українських громадських рад, оцінити їх роль у прийнятті державних рішень і рівень відповідності європейським стандартам [13].

На думку експертів, громадські ради, створені при Президентові України, виконують кілька функцій. Головна з них це сприяння розвитку громадської ініціативи. Друга функція, яка вдається українським громадським радам найкраще, це надання незалежної аналітичної допомоги главі держави у вигляді експертних оцінок документів і подій.

Знов-таки звертаючись до повноважень Ради з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал», зазначимо, що ця Рада:

- аналізує потреби суспільства у сфері культури, можливості «Мистецького арсеналу» щодо забезпечення таких потреб, готує пропозиції щодо напрямів та пріоритетів розвитку музейного комплексу;

- здійснює аналіз ефективності використання «Мистецьким арсеналом» коштів державного бюджету, опрацьовує ініціативи щодо поетапного переходу на забезпечення діяльності «Мистецького арсеналу» за рахунок власних надходжень та залучених інвестицій, готує відповідні пропозиції;

- вивчає пропозиції вітчизняних та іноземних інвесторів щодо інвестування розвитку «Мистецького арсеналу».

Крім того, громадські ради певною мірою представляють інтереси «зацікавлених сторін» тобто тих категорій населення або сегментів економічної і політичної системи, на які спрямовані прийняті владою рішення. Ступінь участі рад у цих процесах коливається від простого озвучування громадської думки і забезпечення зворотного зв'язку до жорсткого лобіювання їх інтересів.

І, нарешті, завдяки громадським радам підвищується якість процесу підготовки рішень, які приймає Президент України, законів та удосконалюється нормативно-правова база в цілому.

На думку експертів, завдяки громадським радам глава держави отримує додатковий експертний потенціал і додаткові ресурси. Однак, незважаючи на те, що самі органи влади відчувають необхідність зворотного зв'язку з громадськістю, нинішня практика роботи громадських рад при Президентові України демонструє лише зачатки публічної діяльності комітетів, а в органах виконавчої влади процес прийняття рішень залишається ще менш прозорим.

Сьогоднішні громадські ради мають лише дорадчий статус, тому їх можливість впливати на діяльність глави держави досить обмежена [4].

Головна причина цього фактична відсутність законодавчої бази або підзаконних актів, які б регулювали діяльність громадських рад. Найчастіше їх діяльність обмежується просто відповідним указом Президента, який може як утворити ту чи іншу раду, так і припинити її діяльність. Тому ступінь впливу громадської ради багато в чому залежить від доброї волі і ступеня зацікавленості глави держави, при якому вона створена. Крім того, впливовість ради переважно визначається професійним рівнем учасників громадської ради, ступенем їх авторитетності та вмінням доводити і відстоювати свою точку зору.

Наприклад, до складу Ради з питань розвитку Національного культурно-мистецького та музейного комплексу «Мистецький арсенал» входять Глава Адміністрації Президента України, який виконує обов'язки голови Ради, а також поважні діячі української культури та мистецтва, відомі меценати такі, як В. М. Пінчук (бізнесмен, меценат), В. А. Чепелик (голова Національної спілки художників України), В. Д. Сидоренко (директор Інституту проблем сучасного мистецтва Національної академії мистецтв України), які володіють таким рівнем впливу, що надає можливість цій Раді відстоювати перед Президентом власну позицію щодо формування культурної політики України, визначати подальшу долю музейного комплексу «Мистецький арсенал».

У сьогоднішній діяльності громадських рад існує багато проблем, головна з яких проблема незалежності таких рад. Тут мова йде не тільки про фінансову незалежність, а й про незалежність, пов'язану з її формуванням.

Друга сторона проблеми стосується порядку формування рад. Часто склад і керівництво ради затверджуються в наказовому порядку безпосередньо Президентом України. У цьому випадку рада стає залежною від волі глави держави, звідси виникає проблема формалізації відносин із Президентом, переходу від особистих зв'язків до більш системних відносин, при яких зміна Президента жодною мірою не повинна позначатися на діяльності ради.

Ще одна важлива проблема питання про статус рішень громадської ради. Лише принципове рішення цього питання дозволить більш чітко визначити межі відповідальності як рад, так і президентських рішень, які ухвалюються на основі рекомендацій цих рад. Нині кожна рада розробляє свої процедурні правила для того, щоб зробити свої рішення легітимними, а в обов'язки державних органів входить ознайомлення з цими рішеннями. У практиці більшості країн існують більш жорсткі норми щодо прав громадських рад та обов'язків влади.

Слід відзначити і ще одну проблему, яка має досить загальний характер, це некомпетентність працівників державних органів, їх незнання проблем та особливостей функціонування тих сфер, у яких працює рада у результаті ресурси та потенціал громадських рад при Президентові України використовуються неповною мірою.

Крім проблем взаємодії громадських рад із главою держави, існують і «внутрішні» проблеми самих рад. Так, відсутність планування діяльності рад на середньо- і довгостроковий період призводить до виникнення різного роду неузгодженості діяльності рад і Президента. Оскільки якісна аналітична та експертна діяльність вимагає певного часу, рада не може підкорятися такому режиму роботи, який є характерним для глави держави, особливо в тих випадках, коли аналіз проблеми і прийняття рішення мають бути виконані у стислі строки.

«Внутрішні» проблеми громадських рад це і різний професійний рівень членів рад (що відбивається на якості та швидкості вироблення рішень), і питання прозорості діяльності самих громадських рад (недостатньо розвинена практика опублікування звітів про діяльність рад та ознайомлення широкої громадськості з тематикою і результатами їх роботи).

Крім того, у ході діяльності рад постає ще одне важливе питання: якою мірою ці ради залучають громадськість до процесу вирішення питань державної політики, яку формує глава держави? Адже у більшості випадків учасниками з боку громадськості є експерти і представники великих громадських організацій. Вони об'єднують функції експертної оцінки і надання думки широкої громадськості.

З часом, на думку експертів, відбудеться більш чіткий розподіл цих функцій шляхом формування двох типів дорадчих рад із різною нормативною базою та різними джерелами фінансування [7].

Перший тип це експертні ради, які будуть працювати на професійній основі із залученням професійних аналітиків і експертів. Склад цих рад може затверджуватися главою держави, для них цілком легітимним буде бюджетне фінансування. Основне призначення такої ради концентрувати і доводити до відома Президента альтернативні недержавні рішення, пропозиції і рекомендації.

Другий тип рад власне громадські ради. Їх головна функція полягає в оцінці можливих змін державної політики з точки зору «зацікавленої сторони», тобто громадськості, яку безпосередньо зачіпають ці зміни. Ці ради повинні інформувати населення про проекти можливих рішень, організовувати їх широке громадське обговорення і забезпечувати зворотний зв'язок між суспільством та Президентом України. Для таких рад бюджетне фінансування та призначення їх членів державними органами є неприпустимим [1].

Зазначимо, що в практичній політичній площині існує думка, стосовно якої формування при Президенті яких би то не було органів не є обґрунтованим, зокрема, на цьому наполягає Президент Білорусі О. Лукашенко, який вважає, що для того, щоб вирішити будь-яку проблему, достатньо створити спеціальні робочі групи [6].

На нашу думку, така позиція не відповідає вимогам, які нині висуваються до демократичного суспільства, ми переконані, що саме консультативно-дорадчі органи при Президенті України мають забезпечити як прямий, так і зворотний зв'язок між Президентом та суспільством, сприяти становленню України як демократичної держави та забезпечити Президента належною інформацію для прийняття виважених рішень у сфері державного управління.

Список використаних джерел