Державна регуляторна політика та дерегуляція: господарсько-правовий аспект

Key words: regulatory policy, economic policy, deregulation, administrative reform, organizational economic powers, State Regulatory Service of Ukraine.

Постановка проблеми. В умовах ринкової трансформації економіки України, підвищення ефективності економічної політики держави регуляторна політика у сфері господарської діяльності набирає вирішального значення не тільки для розвитку підприємництва, а і для покращення ефективності економіки держави в цілому.

У політичній та правовій сфері все частіше поряд із терміном «державна регуляторна політика» зустрічається термін «дерегуляція». Останнім часом Верховна Рада України та Кабінет Міністрів України все частіше застосовують цей термін відокремлено або навіть як самостійний напрям економічної політики. При цьому законодавчо термін «дерегуляція» не знайшов свого закріплення у нормативно-правовому просторі України.

Україна визначила Європейський вектор розвитку як суспільства, так і економіки, в тому числі і щодо приведення законодавства до стандартів Західної Європи. Враховуючи досвід країн Організації економічного співробітництва і розвитку (далі -- ОЕСР) на шляху проведення реформ у сфері регулювання господарської діяльності, доцільним є законодавчо закріпити поняття, що використовуються у сфері здійснення державного регулювання господарських відносин, ураховуючи досвід країн Західної Європи. дерегуляція законодавство європейський суспільство

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У юридичній літературі питання співвідношення регуляторної політики у сфері господарської діяльності та дерегуляції не були предметом комплексних досліджень. Разом із тим деякі аспекти цієї проблеми були освітлені у працях О. Х. Юлдашева та Д. В. За- дихайла. Зазначене зумовлює актуальність обраної теми.

Виклад основного матеріалу. У цілому державна економічна політика за визначенням Д. В. Задихайла є формою реалізації державної суверенної економічної влади та відповідних функцій, що організаційно інституціалізована як особливий тип та процес діяльності, який за своїм механізмом складається з формування та здійснення офіційно затвердженого алгоритму застосування правових засобів державного впливу на зміст, структуру та динаміку внутрішньо- та зовнішньоекономічних відносин, на макроекономічні властивості ринкової рівноваги шляхом відповідної корекції змісту правового господарського порядку, з метою досягнення програмно визначених кількісних та якісних властивостей функціонування національної економічної системи, забезпечення економічного народовладдя та суверенітету України.

У цьому контексті державна регуляторна політика є невід'ємною інститу- ційною складовою такої економічної політики, але її специфічною особливістю є безпосередній зв'язок із законодавчою політикою держави у сфері господарювання.

Незважаючи на те, що державна регуляторна політика не знайшла свого закріплення у ст. 10 Господарського кодексу України серед основних напрямів економічної політики держави, це більшою мірою є недоопрацюванням з боку законодавчого органу держави, аніж применшенням її ролі для розвитку економічного потенціалу України.

Саме цей інструмент повинен стати засобом забезпечення якісного управління з боку держави у сфері господарської діяльності.

Разом із тим останнім часом все частіше з боку представників влади можна почути термін «дерегуляція» як універсальний механізм вирішення усіх економічних проблем України; приймається низка законів із дерегуляції: Закон України від 14 жовтня 2014 р. № 1699-VII «Про засади державної антикоруп- ційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014-2017 роки», Закон України від 12 лютого 2015 р. № 191-VTIT «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо спрощення умов ведення бізнесу (дерегуляція)», Закон України від 2 жовтня 2012 р. № 5394-VT «Про внесення змін до законодавчих актів України щодо дерегуляції господарської діяльності з проведення робіт із землеустрою та землеоціночних робіт» та інші закони, що спрямовані на дерегуляцію в окремих галузях господарювання. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. № 357-р затверджується План заходів щодо дерегуляції господарської діяльності.

За змістом виступів очільників держави можна зробити висновок щодо тотожності або навіть домінування поняття дерегуляції над державною регуляторною політикою.

Згідно з Положенням про Державну регуляторну службу України (далі -- ДРС), ДРС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Таким чином, навіть нормативно закріплене визначення Державної регуляторної служби України розмежовує функції реалізації державної регуляторної політики та дерегуляції господарської діяльності, що знайшло своє відображення як в організаційній, так і функціональній структурі цього центрального органу виконавчої влади. Так, поряд із Департаментом державної регуляторної політики створене відокремлене від цього департаменту Управління оперативного дерегулювання.

На наш погляд, такий стан не відповідає ані економічній суті, ані юридичній формі закріплення цих понять та процесів, пов'язаних із їх реалізацією.

Спробуємо розібратися, що таке «дерегуляція» і як вона співвідноситься із терміном «державна регуляторна політика» у сфері господарської діяльності.

Термін «дерегуляція» не знайшов свого нормативно-правового закріплення у законодавстві України.

Разом із тим Указом Президента України від 3 лютого 1998 р. № 79/98 «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності», надано тлумачення терміна «дерегулювання».

Для цілей цього Указу під дерегулюванням слід розуміти сукупність спрямованих на зменшення втручання державних органів у підприємницьку діяльність, усунення правових, адміністративних, економічних та організаційних перешкод у розвитку підприємництва заходів, які включають:

спрощення порядку створення, реєстрації та ліквідації суб'єктів підприємницької діяльності;

скорочення переліку видів підприємницької діяльності, що підлягають ліцензуванню та патентуванню, вимагають одержання сертифікатів та будь- яких інших дозволів на здійснення підприємницької діяльності;

лімітування перевірок та контролю за діяльністю суб'єктів підприємництва;

спрощення процедури митного оформлення вантажів при здійсненні експортно-імпортних операцій;

забезпечення послідовності та стабільності нормативно-правового регулювання підприємницької діяльності.

Разом із тим вчені-економісти та юристи, експерти міжнародних організацій (таких, як ОЕСР) під дерегуляцією розуміють процес скасування або скорочення державного регулювання у певних галузях суспільних відносин. Як правило, дерегуляція означає зменшення контролю держави над веденням бізнесу, наприклад, для стимулювання вільної конкуренції на ринку.

Відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» державна регуляторна політика визначена як напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно необґрун- тованих та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Закон України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності» не містить поділу процесу здійснення регуляторної політики на етапи, разом з тим практика запровадження регуляторної політики розвинутими країнами свідчить про проходження усіх цих країн загальних етапів забезпечення якісного державного регулювання господарської діяльності, що і є метою здійснення регуляторної політики.

Починаючи із 70-х рр. минулого століття, після визнання того, що суттєвим гальмом для розвитку економіки, ринкових механізмів розвитку конкурентоспроможності продукції на світових ринках стала зарегульованість та/або неякісне регулювання з боку держави правовідносин у сфері господарювання, країни Західної Європи та Північної Америки на державному рівні почали проводити «чистку» регуляторного масиву.

Саме тому першим етапом здійснення регуляторної реформи стала процедура зменшення кількості та спрощення існуючих законодавчих актів, що регулюють господарську діяльність, зменшення контролю з боку держави за здійсненням підприємницької діяльності. Саме цей процес отримав назву «дерегуляція». Кожна країна мала свої особливості здійснення дерегуляції, які залежали від економічної та політичної ситуації в країні, звичаїв та існуючої нормативно-правової бази, наявності політичної волі у проведенні реформ з боку вищих посадових осіб.

Так, у країнах, в яких органи виконавчої влади мали досить високий незалежний статус і відсутність політичної волі на дерегуляцію, остання майже завжди проводилася за принципом «регуляторної гільйотини», коли до усіх існуючих підзаконних регуляторних актів застосовувався принцип презумпції шкідливості для розвитку бізнесу та економіки, у зв'язку з чим кожний регуляторний орган повинен був відстоювати необхідність кожного регуляторного акта, інакше його було б анульовано.

В інших країнах процес дерегуляції проходив шляхом виділення напрямів регулювання за ступенем ризику для економіки держави, безпеки громадян та екологічного стану. Належність до низького рівня ризику автоматично скасовувала необхідність державного регулювання в тій чи іншій сфері суспільних відносин; середній ризик припускав обмежене регулювання з боку держави; діяльність або відносини, що пов'язані з високим рівнем ризику, супроводжуються обов'язковим державним регулюванням.

Наступним етапом регуляторної політики було відпрацювання загальних принципів та порядку прийняття регуляторних актів залежно від їх важливості для бюджету та залежно від інших критеріїв. Були розроблені та законодавчо закріплені загальні принципи та методологія оцінки впливу регуляторних актів на інтереси трьох груп заінтересованих сторін, а саме: на інтереси громадян, бізнесу та держави. Була відпрацьована система відстеження результативності дії введених в дію регуляторних актів, законодавчо закріплені принципи та методологія її проведення.

Далі провадилося відпрацювання та вдосконалення методик і критеріїв у розробці та контролі ефективності прийнятих регуляторних актів з метою досягнення якісного управління економікою.

Ураховуючи трансформації, що пов'язані з розвитком нових технологій, особливо в телекомунікаційній сфері, глобалізацією економіки та інших чинників, що впливають на господарсько-правові відносини, і сьогодні безперервно йде робота із вдосконалення механізмів аналізу впливу регуляторних інтервенцій та відстеження впливу чинних законодавчих актів на бізнес-сере- довище. Таким чином, закладений механізм вдосконалення регулювання надає можливість констатувати, що етап поліпшення якості управління може тривати досить довгий час.

Ураховуючи викладене, можна зробити висновок, що дерегуляція є тільки першим етапом реалізації державної регуляторної політики. При цьому в жодному разі неможливо ототожнювати ці поняття.

Із точки зору юридичної техніки дерегуляцію можна також розглядати як один із механізмів реалізації регуляторної політики, який застосовується тільки у випадках прийняття політичного рішення щодо відсутності необхідності державного регулювання у тій чи іншій сфері або його кардинального зменшення. Наприклад, відмова від ліцензування юридичної практики або діяльності туристичних агентств, коли регулювання забезпечувало виключно наявність таких формальних вимог щодо освіти працівників, але не забезпечувало ані якості надання послуг, ані контролю за результатами діяльності. При цьому вхід у цей бізнес було значно ускладнений при низькому ризику для споживачів.

Аналізуючи співвідношення функцій державної регуляторної політики та дерегуляції, слід звернути увагу на обсяг завдань, які стоять перед ними.

Основними завдання державної регуляторної політики є:

- встановлення балансу інтересів держави (бюджету), громадянина та підприємця;

- врахування громадської думки;

- недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів;

- зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання;

- усунення існуючих перешкод для розвитку господарської діяльності;

- адаптування регуляторних актів до сучасних умов господарювання;

- забезпечення умов, які б гарантували прийняття необхідних, ефективних та збалансованих регуляторних актів.

Завданнями же дерегуляції є:

- зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання;

- усунення існуючих перешкод для розвитку господарської діяльності.

Таким чином, порівняльний аналіз завдань, які вирішує державна регуляторна політика та дерегуляція, надає змогу констатувати, що по суті дерегу- ляція вирішує тільки незначне коло завдань, які повністю охоплюються функціями державної регуляторної політики.

Разом з тим необхідно підкреслити, що дерегуляція за своєю природою -- це масована разова акція, яка повинна бути чітко визначена у часі. Для успішної реалізації завдань, що стоять перед нею, необхідна наявність чітких критеріїв, принципів та методів здійснення дерегуляції, що має бути закріплено у відповідному плані дій уряду. Цей план повинен мати системний характер і охоплювати як різні рівні державного управління (вертикальні зв'язки), так і галузеві й міжгалузеві (горизонтальні) зв'язки.

На жаль, розроблений Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 18 березня 2015 р. № 357-р План заходів щодо дерегуляції господарської діяльності не має системного характеру, а є спробою точного врегулювання найбільш гострих питань.

Мабуть, саме тому Україна, ставши у 1998 р. із прийняттям Президентом України Указу від 3 лютого 1998 р. № 79/98 «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» на шлях дерегуляції, вже 17 років не може отримати необхідні результати.

Для успішної реалізації програми з дерегуляції необхідна наявність певних чинників, а саме:

- політичної волі вищого керівництва країни;

- чіткого системного плану з реалізації заходів з дерегуляції;

- наявність незалежного органу державної влади з достатнім рівнем повноважень у сфері регуляторної діяльності, в тому числі стосовно регуляторної діяльності органів місцевого самоврядування та органів влади вищого рівня;

- системи підготовки кадрів з питань регуляторної політики для органів державної влади та місцевого самоврядування.

Для успішного виконання своїх завдань дерегуляція повинна стосуватися всієї системи державного регулювання та мати свою внутрішню систему.

Так, пропонується запровадити таку систему розподілу об'єктів дерегуляції:

1. Дерегуляція малого та мікробізнесу. Сама по собі є комплексною та має міжгалузевий характер, оскільки пов'язана з необхідністю зниження трансак- ційних витрат і порушує як загальні питання (адміністрування податків, перевірки контролюючими органами, отримання документів дозвільного характеру та ін.), так і специфічні питання, пов'язані із здійсненням того чи іншого виду підприємницької діяльності (у будівництві -- ліцензування, у рекламній діяльності -- дозвіл на розміщення зовнішньої реклами та ін.).

2. Розподіл за галузевою ознакою господарської діяльності.

3. Розподіл за етапами здійснення господарської діяльності. Дерегуляція повинна пронизувати усі етапи здійснення господарської діяльності, починаючи від започаткування суб'єкта господарювання, його облік, відкриття банківських рахунків, отримання документів дозвільного характеру та ліцензій, поточну господарську діяльність, надання офіційної звітності, припинення діяльності та ліквідаційну процедуру.

Для успішної реалізації процесу дерегуляції, а також подальшого впровадження механізмів якісного регулювання необхідна наявність самостійного, відокремленого від регуляторних органів спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади. Такий орган повинен мати такий статус та ступінь самостійності у прийнятті рішень, які дозволять йому:

- розробляти та впроваджувати нормативно-правові акти, пов'язані із реалізацією завдань регуляторної політики, мати право безпосередньої законодавчої ініціативи з питань здійснення регуляторної діяльності;

- здійснювати дієвий неупереджений контроль будь-якого регуляторного органу, незалежно від його статусу;

- перевіряти регуляторні органи щодо здійснення регуляторної діяльності;

- надавати обов'язкові для виконання приписи регуляторним органам;

- призупиняти дію регуляторних актів, прийнятих із порушенням принципів державної регуляторної політики;

- приймати рішення про накладення адміністративно-правових та фінансових санкцій на посадових осіб регуляторних органів за результатами проведених перевірок;

- погоджувати призначення посадових осіб регуляторних органів, відповідальних за дотриманням цим органом законодавства про державну регуляторну політику.

Для успішної діяльності такого органу, враховуючи вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, необхідно законодавчо закріпити регламенти взаємодії цього органу з регуляторними органами усіх рівнів державної влади. Особливу увагу необхідно звернути на порядок його взаємодії з органами місцевого самоврядування, Національним банком, Кабінетом Міністрів, Президентом та Верховною Радою України, як органів, які в силу свого статусу не дотримуються вимог державної регуляторної політики, незважаючи на те, що юридично їх діяльність регулюється Законом України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності».

Висновки