Аспекти комплексного взаємовпливу складових механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою України на регіональному рівні

Аспекти комплексного взаємовпливу складових механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою України на регіональному рівні

Natalia Zelinska, Associate Professor, Administration of Educational Institutions and Civil Service Department, PhD in Public Administration

Наталья Зелинская, доцент кафедры управления образовательными заведениями и государственной службы, кандидат наук с государственного управления

Анотації

У статті розглянуто проблеми реформування адміністративно-територіального устрою України на регіональному рівні, враховуючи історичний досвід проведення упорядкування в цій сфері. Визначено аспекти комплексного взаємовпливу політичної та правової складових механізму державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні.

Ключові слова: реформа, адміністративно-територіальний устрій, децентралізація, механізм державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою.

Purpose. Basing on the author's approach to the mechanism of public administration of administrative and territorial division arrangement, the paper is aimed at reviewing the impact of the mechanism's components on the development of the above mentioned division in Ukraine at different levels in the past, its influence on present-day arrangement; to predict possible consequences in the nearest future.

Keywords: reform, administrative and territorial division, decentralization, mechanism of public administration of Ukrainian administrative and territorial division arrangement.

В статье рассмотрены проблемы реформирования административно-территориального устройства Украины на региональном уровне, учитывая исторический опыт проведения упорядочения в этой сфере. Определены аспекты комплексного взаимовлияния политической и правовой составляющих механизма государственного управления упорядочением административно-территориального устройства на региональном уровне.

Ключевые слова: реформа, административно-территориальное устройство, децентрализация, механизм государственного управления упорядочением административно-территориального устройства.

Вступ

Україна перманентно перебуває в стані реформування. Кожен новий уряд, президент проголошує курс на реформи в різних галузях - освіті, економіці, медицині тощо, орієнтовані на європейські цінності. Будь-яка політична сила, прийшовши до влади, розуміє, що для її утримання потрібні дієві механізми. Тому політика очільників держави спрямована на створення умов для ефективного функціонування органів влади різних рівнів. Одним з головних складових такого функціонального управління є адміністративно-територіальний устрій (далі - АТУ) країни. І якою б складною ситуація в країні не була, влада розуміє, що для його оптимізації необхідно докласти максимум зусиль. Проте, сучасні події в Україні як прожектором висвітлюють все нові й нові прогалини в державному управлінні на всіх рівнях і в усіх галузях: тотальна корупція, непрофесіоналізм, бажання майже без змін екстраполювати зарубіжний досвід на вітчизняних теренах, прийняття невиважених рішень, ігнорування громадської думки тощо. Зазначені виклики притаманні й проведенню реформ в адміністративно-територіальному устрої. Хоча зміни в цій сфері потребують чи не найбільш виважених рішень, адже практично стосуються всіх галузей діяльності державних органів влади, місцевого самоврядування, громадськості тощо.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. лишається поза увагою науковців та практиків аспект комплексного взаємовпливу політичної та правової складових механізму державного управління упорядкуванням АТУ на регіональному рівні. Сучасні науковці багато уваги приділяють питанням впровадження зарубіжного досвіду децентралізації державного управління та місцевого самоврядування, формуванню правових, фінансових, політичних та інших принципів і механізмів АТУ, теоретико-методологічним та історичним засадам його формування (Харитончук М., Мяловицька Н., Камінська І., Сторожук І., Матвієнко А., Панова В., Кукарцев О., Іжа М., Кучабський О., Дробот І. , Мамонова В., Сметанін Р, Павлович-Сенета Я., Бібік В. , Чернюк О. , Телешун С., Грищенко І., Молодцов О., Верменич Я.., Андрощук О. та ін.); а також проблемам та викликам реформування в цій сфері (Сорокіна Н., Саханенко С., Павлюк А, Верховод Б., Куйбіда В., Павленко В., Ткачук А., Ганущак Ю.та ін.).

Метою статті є на основі авторського підходу до механізму державного управління упорядкуванням АТУ (як взаємозалежності трьох складових політичної, правової та організаційної) проаналізувати їх дію на становлення АТУ України на різних рівнях в минулому, вплив на упорядкування в сучасних умовах та спрогнозувати можливі наслідки такого упорядкування в найближчому майбутньому.

АТУ держави є його основою, тому до прийняття рішення з приводу його реформування необхідно ставитися особливо виважено, взявши за основу всебічне обґрунтування методологічних і практичних питань, врахувавши весь комплекс умов і чинників економічного, соціального, міжнаціонального, суспільно-політичного характеру змін, а також якомога точніше визначити перспективи розвитку як держави в цілому, так і окремих територій, адміністративно-територіальних одиниць.

Крім того, при реформуванні АТУ України та її регіонів потрібно враховувати, та по можливості нейтралізувати чинники, згідно з якими формування державної політики в цій сфері здійснюється на засадах повного неприйняття уроків минулого (наприклад, створення будь-яких автономій, бездумне укрупнення та розукрупнення адміністративно-територіальних одиниць тощо). Така позиція в державному управлінні може зумовлювати не тільки постійні прорахунки в процесі реформування, а й стати чинником дестабілізації в країні. Тому в державному управлінні застосування механізму упорядкування АТУ на регіональному рівні має проходити з врахуванням історичних засад його побудови, а не лише опираючись на зарубіжний досвід.

Беручи до уваги, що політична складова механізму державного управління упорядкуванням АТУ України на регіональному має наступну структуру: визначення мети - прийняття рішення - політична воля щодо виконання рішення - методи, які при цьому застосовуються [1], можливо проаналізувати її дію в історичному контексті.

Влада незалежної України, як і нової радянської влади на початку 20-х років ХХ століття, визначилася з метою, а саме - побудувати управлінську та територіальну системи, які б відповідали викликам часу та забезпечили стабільність влади. Тобто, необхідність удосконалення АТУ набула політичних ознак.

За ініціативи Президента України та Кабінету Міністрів України прийнято рішення щодо проведення реформування АТУ України, з вектором направленим на зміни місцевого рівня (регіон - район - громада, надаючи перевагу громаді та району), застосовуючи принципи децентралізації влади та широкого розвитку місцевого самоврядування. В УСРР також на рівні центральних органів влади було прийнято рішення про реформування АТУ, але з протилежним вектором - централізація влади. В обох випадках ініціатива упорядкування виходить від центральних органів влади. Крім того, на прийняття рішення впливали та впливають як необхідність зазначених перетворень для владної еліти, обставини зовнішні та внутрішні, так і наявність даних незалежного моніторингу в цій сфері.

Наявність політичної волі щодо впровадження змін в АТУ дають змогу провести реформу цієї сфери в сучасних умовах (кризові явища в економіці, зовнішня агресія тощо). Присутність на політичному Олімпі кількох впливових сил вимагає від них певних домовленостей щодо проведення реформ і в частині, що реформувати, і в частині, як проводити зміни, та створює умови для демократизації цих змін. Належність влади одній політичній силі в радянський період в схожих умовах нейтралізовувала можливість такого розвитку, але й давала можливість безборонно використовувати будь-які, в тому числі насильницькі, методи впровадження відповідних рішень, направивши вектор реформування в бік тоталітаризму;

Вибір методів проведення реформи на всіх її етапах (від прийняття рішення до проведення заходів з впровадження в життя) значною мірою впливають на те, яка система влади буде побудована в державі - демократична чи тоталітарна. Але, на нашу думку, при проведенні упорядкування АТУ на регіональному рівні в сучасній демократичній державі не виключає можливості застосування примусового методу з метою протидії регіональним відцентровим силам.

Як показує історичний досвід, політична та економічна стабільність в державі не є визначальною для проведення кардинальних змін в сфері АТУ Але одна і та ж мета - утримання та стабільність влади, може спонукати владні еліти до протилежних дій. Наприклад, бажання сучасних політичних еліт отримувати легкі перемоги на виборах, використовуючи недосконалість АТУ, спонукають їх до проведення змін лише на місцевому рівні, залишати собі поле для маневрів на регіональному (від спроб заговорити проблему до намагання впровадити зміни, здатні негативно вплинути на цілісність держави). Схожі мотиви спонукали радянську владу до проведення ґрунтовних системних змін АТУ на різних рівнях.

Таким чином, можна стверджувати, що, в цілому, на сучасному етапі державного управління структура політичної складової механізму державного управління упорядкуванням АТУ на регіональному рівнях майже не змінилася. Тому є необхідність провести зміни в змістовному наповненні кожної ланки структури, з врахуванням принципів побудови демократичного суспільства, удосконаливши існуючу законодавчу базу проведення реформ.

Так, правова складова механізму упорядкування АТУ України в історичному розвитку має наступну структуру [1]: діюча законодавча база (від Конституції України до локальних нормативно-правових актів); проекти нормативно-правових актів стосовно упорядкування АТУ на різних рівнях; методи, якими затверджуються нормативно-правові акти стосовно упорядкування АТУ

В 1920-30-х роках Конституційні норми змінювалися досить часто (1919, 1929, 1937 рр.), констатуючи вже затверджені положення в інших законодавчих актах в цій сфері. В незалежній Україні до Конституції також вносяться зміни, переважно на догоду тій чи іншій політичній силі, а в сучасних умовах готуються зміни ще й з врахуванням зовнішнього тиску.

Закони, підзаконні та локальні нормативно-правові акти щодо упорядкування АТУ в 1920-30-х роках часто зазнавали змін, вони затверджувалися з порушенням конституційних норм; а з 1937 р. взагалі сталася заборона УРСР самостійно визначати власний АТУ Розуміння сучасної української влади неможливості подальшого ігнорування реформ в галузі АТУ дало можливість позитивних зрушень в цій сфері: прийняття цілої низки нормативно-правових актів (від Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та затвердження Методики формування спроможних територіальних громад до нормативних актів про створення спроможних територіальних на місцях). Проте, ці нормативні акти прийняті до внесення відповідних змін в Конституцію України, що певною мірою повторює негативний історичний досвід. Так, сьогодні та у радянський період цьому сприяли обмеженість у часі та зовнішні/внутрішні виклики. Вони і спричинили низку помилок, які в недалекому майбутньому необхідно буде виправляти в політичному та ресурсному сенсі.

І в радянський, і в сучасний періоди розроблена ціла низка проектів нормативно-правових актів стосовно упорядкування АТУ на різних рівнях. Їх різноманітність мала б дати сьогодні позитивні результати, проте методи їх впровадження та лобіювання тих чи інших політичних інтересів призводять до системних помилок.

Відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [3] та Методики формування спроможних територіальних громад [4] територіальні громади формуються обласними радами та адміністраціями виключно у межах області та бажано в межах одного району. Така практика ставить перепони до реформування регіонів (областей), залишаючи недоліки радянської системи; певною мірою обмежує ініціативу знизу; не завжди враховується рівень розвитку комунікацій та доступність послуг (відповідно до вимог тієї ж Методики), адже в Україні значна кількість жителів населених пунктів отримують (за власні кошти), наприклад, медичні послуги в сусідніх районах та областях, бо туди легше дістатися тощо.

Крім того, виникає ряд інших питань:

- в проекті змін до Конституції України (ст.142) [2] визначено, що об'єкти спільної власності територіальних громад перебувають в управлінні районної чи обласної ради та утримуються за рахунок коштів відповідно районного чи обласного бюджету, а ці громади можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби. Проте, якщо в одному районі створюється кілька спроможних територіальних громад, до яких ввійшли не всі населені пункти району, то як бути зі спільним майном (районні лікарні, будинки культури тощо)? Чи можуть об'єднані громади взяти під свій контроль/фінансування освітні, культурні, медичні заклади, які перебувають на території населених пунктів, які не входять до їх складу, та не можуть самі забезпечити їх функціонування? Як буде юридично визначатися можливість використання цих об'єктів?

- В цьому ж проекті змін до Конституції (ст.133) визначено систему АТУ України: громади, райони, регіони. Громада є первинною одиницею у системі АТУ України. Декілька громад становлять район [2]. Чинні Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» [3] та Методика формування спроможних територіальних громад [4] допускають створення однієї територіальної громади в межах сучасного району. Виникають питання: чи доцільне існування районної ради в такому випадку? При внесенні в Конституцію норми щодо формування кількома громадами одного району, одразу виникає питання про механізми формування таких районів (принципи, критерії, методика тощо). Логіка підказує можливість повторення в цьому питанні історичних помилок з укрупнення районів на фоні штучного збереження рамок областей (регіонів).

- В законодавстві України [5; 3; 6] прописано норму щодо виходу населеного пункту з територіальної громади, проте відсутні механізми такого виходу. Крім, того виникають питання про кордони таких адміністративно-територіальних одиниць, як райони. Адже, населений пункт, вийшовши зі складу територіальної громади одного району, може приєднатися до такої ж громади суміжного району. До того ж такий стан справ дає можливість спекуляцій політичним силам з різних причин (від виборів до лобіювання бізнес-інтересів).

Крім зазначених є ще питання і щодо діяльності префектів, і дублювання назв (регіон-область), і діяльності районних та обласних рад в перехідний період; і відповідальних за здійснення реформи державних структур; і створення територіальних громад за національними ознаками та профілактика в них сепаратизму тощо.

Отже, правова складова механізму упорядкування АТУ, як на загальнодержавному, так і на регіональному та місцевому рівнях має не тільки включати в себе чинну нормативно-правову базу щодо формування або проведення змін в існуючому АТУ, пропоновані концепції, законопроекти тощо стосовно впорядкування АТУ з метою оптимізації діючого законодавства, але і враховувати методи, принципи та критерії, за якими має формуватися законодавство в цій сфері. А для виконання чинного законодавства необхідні політична воля та організаційна забезпеченість; практика ж внесення частих змін до Конституції, керуючись короткотерміновою політичною вигодою, може стати дестабілізуючим чинником в державі, звести роль Конституції № 1(65)-2016 до звичайного нормативного документу, а не Основного закону держави.

Крім того, будь-які політичні рішення стосовно такого багатогранного процесу, як реформування АТУ країни, які не були закріплені, легалізовані в нормативно-правових актах влади, навряд чи можуть бути адекватно реалізовані. Застосування правових норм в механізмі державного управління упорядкуванням АТУ надає офіційного статусу політичним рішенням, визначає етапи та терміни проведення реформи, призначає відповідальних за виконання рішень. Тобто, вони є пусковим механізмом у велетенській державній машині реформування АТУ А їх недосконалість призводить до спекуляцій та системних помилок, що засвідчує і вітчизняний історичний досвід.

Крім того, впровадженню в дію нормативно-правових актів щодо реформування АТУ та контролю за їх здійсненням має передувати удосконалення (створення, реорганізація, модернізація) загальнодержавних, територіальних/місцевих органів з цих питань та їх взаємозв'язків між собою та з громадами. При цьому слід враховувати принципи, критерії та методи, на основі яких діють ці органи, а також їх функції, повноваження, компетенцію.

Всі складові механізму державного управління упорядкування АТУ на регіональному рівні мають працювати взаємопов'язано, комплексно. Так, політична співвідноситься з правовою шляхом закріплення в законодавчих актах політичного рішення, його легалізації. Політична з організаційною також взаємопов'язані: створюючи організаційні структури, влада отримує від них інформацію, на основі якої приймає управлінські рішення; організаційні структури також втілюють зазначені рішення в життя. Правова та організаційна складові пов'язані між собою через регламентування в нормативно-правових актах повноважень, функцій, компетенції тощо організаційних структур. правовий адміністративний державний

Отже, розглядаючи дію механізму державного управління упорядкуванням АТУ на регіональному рівні в історичному плані, можемо констатувати, що аспекти (бажання стабілізувати владу, кризові явища в усіх сферах діяльності, зовнішня агресія тощо), які спонукали радянську владу в 1920-1930-х роках до проведення реформ в сфері АТУ, присутні і в сучасних українських реаліях. До того ж помилки, зроблені в 1920-х роках (наприклад, створення Молдавської автономії (МАСРР) в рамках радянської України, через десятки років призвело до проблемної Придністровської республіки, яка відірвалася від України та не приєдналася до Молдови) та повторені в 1990-х (надання автономії Криму) призвели до анексії частини українських територій. Хоча, в чому виражалась ця автономність в обох випадках? Комунікаціями, бездотаційністю бюджету? Загалом лише назвою владних структур та амбіціями тих, хто був там при владі.

Висновок

Кожен регіон України має певну специфіку, особливість, тому при проведенні упорядкування АТУ нашої держави слід враховувати виклики, пов'язані з цими особливостями. Проголосивши Україну унітарною демократичною державою та зробивши акцент в реформуванні АТУ на розвиток регіонів і місцевого самоврядування, владі необхідно у відповідності з цим обирати методи, якими нововведення будуть здійснюватися. Але, як показує історичний досвід проведення реформування АТУ України в 1920-1930-х роках, зміни в територіальному устрої не означають, що автоматично пройдуть кардинальні якісні зміни і в політико-правовому устрої держави: упорядкування системи владних структур призводило до наступних змін в територіальному устрої і навпаки, що спричинило їх постійне взаємне прилаштовування протягом майже двох десятиліть. Влада ж вимушена була застосовувати в основному силові методи впровадження тих чи інших рішень, що, в свою чергу, стало однією з основ побудови тоталітарного режиму. Для того, щоб не повторювати минулих помилок, необхідно одночасно реформувати і територіальний устрій, і органи публічної влади, і державну службу, і створити дійові механізми контролю і відповідальності за ефективність управління, і упорядкувати бюджетну систему тощо. Розуміння в сучасному політикумі та громадськості є, залишилося визначитися з механізмами.

Ми вважаємо, що вирішити ці завдання можливо за умови участі в цьому процесі не лише влади України, політичних еліт, а ще й місцевих діячів публічної влади, громадськості. Для цього, в свою чергу, необхідно розглянути можливість створення організаційних структур щодо розгляду пропозицій з місць, погодження їх, або ж вмотивованого відхилення; проведення моніторингу в сферах діяльності, які безпосередньо або опосередковано зацікавлені у реформуванні АТУ країни тощо, не обмежуючись лише радами та адміністраціями. & Ми вважаємо, що з метою проведення дієвої реформи АТУ на регіональному рівні доцільно провести аналіз попередніх реформ в галузі, в тому числі прослідкувати історію її розвитку в області, районі, місті, селищі. Такий підхід дасть можливість обрати альтернативу для того чи іншого населеного пункту в рамках запропонованих реформою змін та знизить ступінь спротиву на місцях. Провести детальний аналіз чинного законодавства та проектів змін в закони та Конституцію України.

Виробити чіткі поточні та підсумкові критерії успішності реформи. Проводити для цього постійний моніторинг та попереднє оцінювання можливих наслідків впроваджуваних змін на рівні територіальної громади, району, області, держави в цілому.

Крім того, до того часу, поки реформи будуть проводитися з огляду на інтереси певної політичної сили, зовнішніх тисків тощо, а не виходячи з інтересів громадян держави та врахування історичних уроків, а також рекомендацій науковців, вони будуть спрямовані на дестабілізацію галузі, в якій здійснюються.

Література

1. Зелінська Н. С. Удосконалення механізму упорядкування АТУ: регіональний рівень / Н. С. Зелінська // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ «Магістр», 2009. - № 2 (36). - С. 186-195.

2. Про внесення змін до Конституції України: проект закону України (щодо децентралізації влади), внесений Президентом України [Електронний ресурс] // Офіційний веб портал ВР - Режим доступу: http://w1.c1. rada.gov. ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55812.

3. Про добровільне об'єднання територіальних громад: Закон України від 5 лютого 2015 року № 157- VIII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015. - № 13 (ст.91). - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/157-19.

4. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: Постанова Кабінету Мінстрів України від 8 квітня 2015 р. № 214 / [Електронний ресурс] - Режим доступу:http://zakon5.rada.gov. ua/laws/show/214-2015-п.

5. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР/ [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1997. - № 24 (ст.170). - Режим доступу: http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/280/97-вр/page6http:// zakon4.rada.gov. ua/laws/show/280/97-вр/page6.

6. Про співробітництво територіальних громад: Закон України від 17 червня 2014 року № 1508-VII [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014. - № 34 (ст.1167). - Режим доступу: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/1508-18.

Размещено на Allbest.ru