Європейські імперативи вирівнювання фінансових дисбалансів територій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Європейські імперативи вирівнювання фінансових дисбалансів територій

Постановка проблеми у загальному вигляді і її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Нині сфера муніципальних фінансів вимагає підвищення довіри територіальних громад до органів місцевого самоврядування. Для активізації цього процесу, актуальність якого з часом тільки зростає, органи місцевого самоврядування мають спрямовувати зусилля на ефективне управління місцевим розвитком із високоякісним наданням муніципальних послуг. В першу чергу це стосується органів представницької влади, яким для покращення свого іміджу потрібно ефективніше вирішувати болючі проблеми територіальних колективів - диспропорції у фінансовому забезпеченні регіонів.

Аналіз останніх досліджень, у яких започатковано вирішення проблеми. Становлення та розвиток системи вертикального та горизонтального фінансового вирівнювання у своїх працях досліджували Волохова І.С, Луніна І.О., Слухай С.В., Заброцька О.В., Шишко О.В. та ін. Однак, у сучасній науковій економічній літературі недостатня увага приділяється розробці дієвого механізму подолання фіскальних дисбалансів. Це безпосередньо негативно впливає на сталий розвиток країни у цілому. Звідси виникає об'єктивна необхідність у нових підходах до аналізу цієї проблематики.

Цілі статті. Дослідження європейського досвіду у вирівнюванні фіскальних дисбалансів територій.

Виклад основного матеріалу дослідження з повними обґрунтуванням отриманих наукових результатів. У випадку, коли виникає невідповідність між прибутковими повноваженнями і видатковими зобов'язаннями рівнів державної влади та управління, а також нерівномірність бюджетної забезпеченості різних регіонів однієї країни, говорять про наявність горизонтальних і вертикальних дисбалансів.

Фінансове вирівнювання - це процес подолання вертикальних і горизонтальних фіскальних дисбалансів.

Зазначимо, що вертикальні фіскальні дисбаланси - це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів того чи іншого рівня влади, регіонального або місцевого, і обсягами завдань та обов'язків, які на нього покладаються в процесі розподілу повноважень між різними рівнями влади. Метою вертикального фінансового вирівнювання є забезпечення фінансової бази для реалізації бюджетних повноважень між центральною, регіональною і місцевою владами, і в першу чергу витратних функцій.

Інструментами вертикального вирівнювання можуть бути дотації, субсидії, субвенції, бюджетні позички, бюджетний кредит (рис.).

{Дотація

*трансферт, який передається з одного рівня бюджету іншому на безповоротній і безоплатній основі і який не має цільового призначення

Субвенція

*це міжбюджетний трансферт, що має цільовий характер і призначається на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції

{Субсидія

*трансферт, який передається з одного рівня бюджету іншому на безповоротній і безоплатній основі, який має цільове призначення і в повному обсязі відшкодовує передбачені бюджетні призначення

Бюджетний кредит

*це сума грошових коштів, що виділяються бюджету іншого рівня на поворотній і платній основах. Бюджетний кредит як форма вирівнювання використовується значно рідше, ніж інші форми.

Інструменти вертикального фінансового вирівнювання

Окрім того вирівнювання може здійснюватися також за рахунок надання окремим регіонам особливого економічного режиму. У світовій практиці існують три основні підходи центру до вимог регіонів про надання особливого економічного режиму.

Горизонтальні фіскальні дисбаланси пов'язані з різними фінансовими можливостями органів влади одного територіального рівня. Це невідповідність між обсягами фінансових ресурсів однієї або кількох територіальних одиниць одного рівня й обсягами повноважень, обов'язків та завдань, які на них покладаються, внаслідок різного соціально-економічного потенціалу. Даний дисбаланс виникає, коли, наприклад, дві території одного адміністративного рівня різняться чисельністю населення, їх віковою структурою, станом здоров'я, кількістю породоутворюючих підприємств та масштабами їх діяльності, або кількістю збанкрутілих підприємств, а також іншими умовами, які вимагають додаткових фінансових ресурсів [1].

Критерії (показники) горизонтальних розривів: горизонтальний розрив першого порядку - оцінює незбалансованість бюджетної системи після розподілу фінансової допомоги вищестоящими бюджетами; горизонтальний розрив другого порядку - оцінює підсумкову незбалансованість бюджетної системи, тобто ступінь достатності всіх дохідних джерел і сукупних витратних [2].

Головним інструментом горизонтального вирівнювання є спеціальні фонди вирівнювання. Кошти цих фондів у формі універсальних трансфертів розподіляються між місцевими бюджетами згідно з певними критеріями потреб у коштах цих бюджетів.

Розробка ефективної системи фінансового вирівнювання, перед яким постала Україна, є досить складним процесом. Тому надзвичайно важливо доповнити інструментальну складову механізму фінансового вирівнювання розширенням видової різноманітності використовуваних засобів вирівнювання фіскальних дисбалансів. Саме тому нами розглянуто досвід фінансового вирівнювання низки європейських країн: Великобританії, Нідерландів, Німеччини, Франції, Данії, Фінляндії, Норвегії, Польщі, Словаччини. Як показало дослідження, міжбюджетні фіскальні відносини досліджуваних країн побудовані в залежності від структури їхніх систем місцевого самоврядування. У табл. 1 подається порівняння даних 10 різних країн, включаючи Україну щодо систем міжбюджетних трансфертів та систем дотаційного фінансування та у табл. 2. представлений розподіл країн за рівнем розвитку місцевого самоврядування та дотаційного фінансування.

Із зазначених у переліку країн лише Україна та Франція не мали адміністративно - територіальної реформи. Всі країни, включаючи Україну, розробили нормативно - правову базу, що означає, що ці країни мають закони, в яких визначено систему трансфертів, коефіцієнти та формули для розрахунку сум трансфертів, а також забезпечено стабільність цих законів протягом кількох років. Україна, як і Великобританія, Франція та Данія, значною мірою застосовує загальні дотації (дотації вирівнювання), тобто ті суми, які використовуються на розсуд органів місцевої влади, і на середньому рівні використовує спеціальні дотації, як Нідерланди й Німеччина. Україна, як майже всі країни у списку, має високий показник вирівнювання потреб і в той же час, у порівнянні з іншими країнами, низький показник вирівнювання ресурсів, що означає низьку орієнтацію міжбюджетних трансфертів на вирівнювання податкоспроможності органів місцевої влади та забезпечення горизонтального вирівнювання фіскальних ресурсів [4].

Цікавим є досвід міжрегіонального фінансового вирівнювання між 16 землями Німеччини. Воно здійснюється в кілька етапів. Перший етап - попереднє вирівнювання через ПДВ. Землі, у яких надходження з ПДВ у розрахунку на душу населення виявляються нижче середнього показника земель, отримують трансферти. Другий ступінь - це горизонтальне фінансове вирівнювання, коли береться податкова забезпеченість в розрахунку на душу населення після першого ступеня, порівнюється з середньозваженими значенням для всіх земель - і ті землі, у яких забезпеченість менше середньої, отримують трансферти безпосередньо від тих земель, у яких податкова забезпеченість на душу населення вище середнього по країні (постійних донорів в системі всього три: Гессен, Баден-Вюртемберг і Баварія).Порівняння систем міжбюджетних трансфертів та систем дотаційного фінансування

Заключна стадія - додаткові вирівнюючі трансферти з федерального бюджету, які в даний час складають близько 15 млрд. євро на рік, але їх розміри від року до року скорочуються. Федеральні трансферти спрямовуються здебільшого на фінансування східних земель і обмежені за часом: планується, що до 2020 року практика фінансування східних земель припинить своє існування. Проблема полягає в тому, що така система горизонтальної допомоги між окремими землями, звана ще «братнім федералізмом», може функціонувати тільки тоді, коли обсяг трансфертів невеликий, як це було в ФРН до об'єднання. У рік з багатих земель в бідні йшло близько 4 млрд марок. Коли Німеччина об'єдналася, то в число одержувачів коштів потрапили відразу всі східні землі за рахунок того, що різниця в податковій забезпеченості між Заходом і Сходом країни виявилася занадто високою [5].

У Польщі муніципалітети із місцевими податковими зборами, нижчими за середній національний рівень, отримують додаткові кошти до своїх загальних грантів (дотацій), що базуються на 90% різниці між дійсними доходами (припускаючи застосування максимальної ставки збору податку) та 85% середнього загальнодержавного рівня доходів на душу населення. Крім того, воєводства (провінції) та повіти (райони) отримують додаткові кошти до їх загальних грантів для покриття різниці між їх податковими частками на душу населення та 85% найвищої частки податків (частки податків у Польщі закріплені за провінціями, районами або муніципалітетами, де вони збираються). Субсидії з державного бюджету є важливими елементами надходжень в Польщі. Основою загальної субсидії в Польщі є три елементи: 1) освітня субсидія, що базується на кількості учнів (варіює залежно від типу школи та має коефіцієнт 1,3 для сільських районів); 2) субсидія на утримання доріг залежно від їх довжини; 3) елемент вирівнювання для районів з доходами на душу населення менше 85% від середнього по країні рівня.

У Данії та Франції не використовується механізм прямого вилучення коштів, як у Німеччині, Польщі, а навпаки, зібрані податки перерозподіляються національними органами влади. Ефективна система фінансового вирівнювання існує у Великобританії.

У Великобританії уряд розраховує для кожного регіону Оцінку Стандартних Витрат (Standard Spending Assessment - SSA) - приблизну вартість послуг, за які місцеві органи несуть відповідальність залежно від факторів, що впливають на потребу (наприклад, кількість дітей шкільного віку у випадку освіти, кількість людей похилого віку у випадку соціальних послуг) та вартість (наприклад, низька густота населення, імміграція населення та соціальна напруга у випадку освіти, клімат та інтенсивність дорожнього руху у випадку утримання доріг). Грант місцевим органам влади складається із SSA за мінусом частки цього регіону у податку на комерційну власність та за мінусом потенційного обсягу місцевого податку, якщо він відрізняється від стандартного загальнодержавного рівня. Поточна система підтримки грантами складається із блочного гранту, відомого як Грант на підтримку доходів (Revenue Support Grant - RSG), та певної кількості специфічних грантів (дотацій). Revenue Support Grant становить 80% поточної дотаційної підтримки, яка, у свою чергу, забезпечує 46% надходжень місцевих органів влади. Це є основним інструментом як вертикального, так і горизонтального вирівнювання [6,7].

У Норвегії 40% надходжень органів місцевої влади надається у формі дотацій із державного бюджету. Розподіл державних трансфертів з точки зору співвідношення між спеціальними і загальними (блоковими) дотаціями відбувається приблизно у таких пропорціях: спеціальні дотації - муніципалітети 45%, райони 50% та блокові дотації - 65% і 50% відповідно. Загальні або блокові дотації використовуються для вирівнювання податкових надходжень і потреб у видатках. Вирівнювання доходів досягається шляхом поповнення надходжень для муніципалітетів, які недоотримають податкові надходження. Усі муніципалітети, в яких податкові надходження на душу населення не перевищують певного порогу, отримують дотації для їх компенсації на рівні 90% різниці між їхніми власними надходженнями та контрольним рівнем. Схема вирівнювання також передбачає зменшення доходів для муніципалітетів із надзвичайно високими податковими надходженнями. Цей принцип застосовується аналогічно до підходів інших скандинавських країн [8].

В Словаччині найбільш поширеними є операційні гранти. Вони сплачуються всім муніципалітетам із населенням менше 3000 чоловік. Крім того гранти розподіляються на основі нормативної формули.

Дієвим на практиці є досвід європейських держав та США щодо створення та функціонування агентств регіонального розвитку у тому числі державних інвестиційних корпорацій. В основу діяльності таких компаній покладено політику концентрації державних інвестицій, що спрямовуються на розвиток міст, а останні, в свою чергу, здійснювали б позитивний економічний вплив на відсталу економічну периферію. Так до прикладу у Нідерландах функціонує 5 державних компаній регіонального розвитку, які стимулюють розвиток потенціалу провінцій. За участю однієї з них - LIOF - колишній депресивний шахтарський регіон Лімбург за 20 років перетворився в діловий і промисловий центр ЄС [9].

У свою чергу, дослідження практики фінансового вирівнювання різних країн свідчить, що досвід кожної з них є своєрідним, який не слід копіювати, а пристосовувати відповідно до умов і традицій певного суспільства. На підставі аналізу зарубіжного досвіду можна виділити основні напрями й пріоритети здійснення відповідних реформ для України: створення умов для ефективної, узгодженої та відповідальної діяльності всіх гілок влади, розмежування повноважень і збалансування відповідальності різних рівнів влади, а також обмеження втручання в ті сфери, в яких це виявляється недоцільним; існування системи органів влади, насамперед виконавчої, яка забезпечила б надання державою громадянам якісних і доступних послуг; реалізація виваженої регіональної політики, що забезпечила б рівномірність регіонального розвитку; розвиток інституту регіонального самоврядування, наділення його дієвими механізмами функціонування; населення регіону має набути статусу специфічної територіальної громади; представництво політичних, економічних і культурних інтересів регіонів на центральному рівні; закріплення за спеціальним дорадчим органом, очолюваним Президентом, права законодавчої ініціативи щодо питань регіонального розвитку; поєднання адміністративно-територіальної реформи із забезпеченням цілісності держави; оновлення кадрового потенціалу, управлінської еліти через реформування системи державної служби і служби в органах місцевого самоврядування.

Висновки. Ефективність регулювання міжбюджетних відносин напряму залежить від рівня забезпеченості органів місцевого самоврядування нормативно-правовою базою. Розуміння суті власного бюджетного потенціалу територіально - адміністративних одиниць допоможе ідентифікувати напрями розвитку територій і виробити оптимальну стратегію їх досягнення. Виходячи з цього, досить важливим є дослідження формування власного бюджетного потенціалу регіону, що тісно пов'язаний з соціально-економічним розвитком. Зауважимо, що від того, на скільки забезпечені місцеві бюджети власними коштами, залежить дієвість і результативність територіальної влади.

Розширення господарської самостійності регіонів вимагає новаторського підходу до проблематики взаємовідносин між центральним і місцевими бюджетами, правильної оцінки потреб останніх в державному фінансуванні і формах його здійснення. Проблеми процесу становлення фінансової незалежності місцевих органів влади в Україні вимагають приділення особливої уваги до зростаючої залежності місцевих бюджетів від трансфертного фінансування. У західній літературі досить чітко простежується думка, що монопольне становище держави на певній території сьогодні вже не вписується в систему поглядів сучасного сприйняття бюджетного федералізму. Звідси радикальне переосмислення державних інституцій та відповідне їх реформування в рамках моделі бюджетного федералізму є сьогодні важливою і пріоритетною проблемою. У зв'язку з цим економістами на Заході висувається ряд пропозицій щодо вдосконалення механізмів і системи бюджетного федералізму.

Основу трансформації системи фінансового вирівнювання в Україні формують три послідовні кроки: створення незалежного базового рівня територіально - адміністративного устрою. Система міжбюджетних відносин України визначена сформованим територіально-адміністративним поділом, який не змінився з часів розпаду Радянського Союзу. Однак, згідно з європейським досвідом середня площа областей України цілком відповідає сучасним європейським стандартам (середня площа області України - 24,1 тис. км²; економічні планові регіони Великобританії - 22,1 тис. км², Франції - 24,7 тис. км²). Це дозволяє зробити висновок, що обласний поділ в Україні повністю відповідає вимогам сьогодення і є найбільш оптимальним для соціально-економічного розвитку відповідних територій та держави в цілому [10]; поетапне впровадження змін до структури та механізму центрального рівня управління. Водночас слід провести децентралізацію управління на цьому рівні та розширити повноваження обласних рад, звільнивши тим самим центральні органи влади від розв'язання місцевих проблем; закріплення на законодавчому рівні нового механізму функціонування регіональної влади [11].

Список використаних джерел

фінансовий місцевий самоврядування управління

1. Ніколаєва О.М. Місцеві фінанси: навч. посібник / О.М. Ніколаєва, А.С. Маглаперідзе [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://pidruchniki.ws/15200616/ekonomika/vertikalni_gorizontalni_fiskalni_disbalansi

2. Бюджетное выравнивание [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.grandars.ru/student/finansy/byudzhetnoe-vyravnivanie.html

3. Сунцова О.О. Місцеві фінанси: навч. посібник / О.О. Сунцова [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://pidruchniki.com/13590326/finansi/mistsevi_finansi

4. Остаточний звіт. Світовий банк. Консультаційна підтримка реформи місцевих бюджетів, QSBC-2 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://coolref.ru/kontrolnaya/1218.html

5. Баранова К.К. Братский федералізм [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://opec.ru/1384930.html

6. Вирівнювання: європейська практика та її прийнятність в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.google.com.ua/url? sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&uact=8&ved=0CBwQFjAA&url=http %3A % 2F % 2Ffisco-

id.com % 2Fdownload.php % 3Fm % 3Dan % 26l % 3Dua % 26id % 3D78&ei=oT4HVfyBKuXcywOxroJY&usg=AFQjCNFgXAu-kWcdu6ACfTY_yhGA4WuQwA&bvm=bv.88198703, d.bGQ

7. С.М. Фролов, І. Д. Скляр - Бюджетний менеджмент прикордонних територій (теорія і практика) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://elkniga.info/book_21_glava_34_6.2._Sistema % C2% A0_bjudzhetnogo_vi.h1ml

8. Recommendation of the Committee of Ministers to member states on borrowing by localand regional authorities // Rec (1992) 5.: Council of Europe, 27.03.1992.

9. Проблеми формування регіональної політики та регіонального управління в Україні [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

10. Чумакова О. Європейський досвід місцевого самоврядування / О. Чумакова // Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. праць. - 2006. - Випуск 4 (26). - С. 263-271.

11. Дорош В.Ю. Зарубіжні моделі регулювання міжбюджетних відносин та перспективи для України / В.Ю. Дорош // Формування ринкової економіки в Україні: зб. наук. пр. - Львів: ЛНУ ім. Івана Франка, 2009. - Вип.21. - С. 140146.

Размещено на Allbest.ru