Суб’єкти звернення до адміністративного суду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Суб'єкти звернення до адміністративного суду

Д.Д. Гнап

Анотації

Розкривається та досліджується поняття суб'єкта звернення до адміністративного суду. Висвітлено практичний досвід та проблеми пов'язані з моментом набуття статусу позивача як основного суб'єкта звернення до адміністративного суду, відмежовано поняття суб'єкта звернення до суду від суб'єкта адміністративного процесу, запропоновано власний погляд на визначення поняття суб'єкт звернення, а також пропозиції щодо змін діючого законодавства. позивач адміністративний суд

Ключові слова: адміністративний процес, адміністративне судочинство, звернення до суду, позивач

ГнапД.Д. Субъекты обращения в административный суд

Раскрывается и исследуется понятие субъекта обращения в административный суд. Освещены практический опыт и проблемы связанные с моментом приобретения статуса истца как основного субъекта обращения в административный суд, отделены понятие субъекта обращения в суд от субъекта административного процесса, предложено собственный взгляд на определение понятия субъект обращения, а также предложения относительно изменений действующего законодательства.

Gnap D.D. Subject of Appeal to the Administrative Court

The concept appeal to the Administrative Court reveals and examines. Shown experience and problems connected with becoming a plaintiff as the main subject of an appeal to the Administrative Court, separated concept of the subject appealing to the court from the subject of administrative process, offered own view at the definition of an appeal and proposals for amendments of existing legislation.

Масштабність державних владних відносин та їх вплив на більшість сфер суспільного життя в Україні зумовила збільшення кількості правових конфліктів публічного характеру. Перш за все, це обумовлено тією обставиною, що адміністративно-процесуальна сфера охоплює своїм впливом практично всі сторони життя суспільства.

До участі у публічно-правових спорах, як із суб'єктивних так і об'єктивних причин залучаються різні за статусом та організаційною структурою суб'єкти: органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, державні підприємства, установи, організації, інші юридичні особи, громадяни, іноземці, особи без громадянства.

Питання суб'єктів адміністративного процесу досліджувалося не одним поколінням науковців, серед яких можна виділити таких вітчизняних та зарубіжних вчених, як В. Аве- р'янов, А. Васильєв, О. Бандурка, Д. Бахрах, Ю. Битяк, С. Гончарук, С. Ківалов, Т. Коло- моєць, В. Колпаков, М. Костів, Ю. Старилов, С. Стеценко, О. Якуба та ін. Однак у сучасній науковій літературі пропонуються різні варіанти визначень поняття суб'єкту адміністративного права, процесу, відсутній єдиний підхід до класифікації даних суб'єктів, що зумовлюється як складністю предмету регулювання самої галузі права в складних умовах її реформування та оновлення, так і, власне, значною кількістю самих суб'єктів з різними повноваженнями, внутрішньою структурою і правовими характеристиками.

У загальнотеоретичному розумінні суб'єктом (від латинського subjectus - той, хто знаходиться в основі) визнається носій предметно-практичної діяльності і пізнання (індивід або соціальна група), джерело активності, які спрямовані на об'єкт.

У свою чергу, у загальній теорії права суб'єкт права - це особа (фізична або юридична), що за законом володіє здатністю мати і реалізовувати безпосередньо або через представника права і юридичні обов'язки (тобто, правосуб'єктністю). Тобто, суб'єктом права визнається учасник суспільних відносин, наділений правами і обов'язками та володіє двома ознаками: соціальною (участь в суспільних відносинах в якості відособленого, здатного виробляти та здійснювати єдину волю персоніфікованого суб'єкта) і юридичною (визнанім правовими нормами його здатності бути носієм прав і обов'язків, брати участь у правовідносинах) [1, с.549].

Необхідно розмежувати поняття "суб'єкт адміністративного процесу" і "суб'єкт адміністративно-процесуальних правовідносин".

Суб'єкт адміністративного процесу має потенційну здатність вступати в адміністративно-процесуальні правовідносини. У конкретному випадку він може і не бути учасником зазначених правовідносин.

Суб'єкт адміністративно-процесуальних правовідносин - це фактичний учасник правових зв'язків у сфері публічного управління, тобто, він обов'язково бере у них участь.

Важливо зазначити, що суб'єкт адміністративного процесу характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатної, відповідно до своїх процесуальних прав та обов'язків, мати, виражати й здійснювати певну волю як учасник конкретних відносин.

Однією з особливостей процесуальних адміністративно-правових відносин є те, що у них можуть брати участь суб'єкти, які не беруть участі у матеріальних адміністративно- правових відносинах, наприклад, прокурор, суд [2, с.37].

О.В. Кузьменко вважає, що суб'єкт процесу (провадження) - це потенційний учасник адміністративно-процесуальних відносин, який має можливість в майбутньому стати учасником провадження, а учасник процесу (провадження) - це реальна сторона адміністративно-процесуальних відносин [3, с.38].

У зв'язку зі значною кількістю суб'єктів, котрі вступають у адміністративні процесуальні відносини, важливе значення для вивчення існуючих видів учасників адміністративного судочинства, перш за все, має їх класифікація, яка не просто систематизує таких учасників у окремі групи, але й дозволяє навести специфічні ознаки, завдання, повноваження усіх хто так чи інакше причетний до адміністративної справи.

Спроба виділити групи суб'єктів адміністративного права була зроблена ще в 50-х роках Ц.А. Ямпільською, яка відносила до них: а) органи держави та їх агентів; б) громадські організації та їх органи, в) громадян [4, с. 10].

О.М. Якуба виділяла дві групи суб'єктів адміністративного права: а) особи (громадяни держави, особи без громадянства, іноземці, державні службовці), б) організації (державні, суспільні, в тому числі внутрішні частини апарату органів державного управління, а також підприємства, установи) [5, с.53].

В даний час зросла увага вчених-адміністративістів до зазначеної проблеми, з'явився ряд нових суджень. Значний інтерес представляє позиція Д.М. Бахраха, який виділяє дві групи суб'єктів адміністративного права - індивідуальні і колективні. До перших відносяться громадяни, до других - організовані, відокремлені, самокеровані групи людей, наділених правами виступати у відносинах з іншими суб'єктами персоніфіковано, як єдине ціле. При цьому, залежно від ступеня організаційної самостійності, цілей і обов'язків виділяються: 1) організації; 2) структурні підрозділи організацій; 3) трудові та інші колективи організацій та їх структурні підрозділи; 4) складні організації [6, с.66].

Окремі вчені до суб'єктів адміністративного права відносять державу. У правовій науці з цього питання склалися різні думки. Так, одні автори вважають, що держава, будучи суб'єктом права, сама безпосередньо в правовідносинах участь не бере, виступаючи в них тільки за допомогою своїх органів. Інші вважають, що хоча держава й виступає в правовідносинах через свої органи, але в залежності від того, від якого імені беруть участь в правовідносинах органи держави, суб'єктом права є або держава, або її органи. Держава при цьому тільки тоді є суб'єктом права, коли її органи виступають не від свого імені, а від імені держави [7, с.57].

Наведені вище точки зору були висловлені стосовно суб'єктів матеріальних адміністративних правовідносин. Але, враховуючи ту обставину, що процесуальні правовідносини виникають з приводу і у зв'язку з матеріальними правовідносинами, похідні від них, зазначені теоретичні положенім цілком застосовні для встановлення кола суб'єктів адміністративно- процесуальних правовідносин.

Однак при цьому слід відзначити й певні особливості, притаманні суб'єктам адміністративно-процесуальних правовідносин. Так, зокрема, деякі з суб'єктів адміністративного процесу не беруть участь в матеріальних адміністративно-правових відносинах. На цю обставину справедливо зверталася увага в адміністративно-правовій літературі, де в якості прикладу такого роду суб'єктів наводився суд [8, с.197]. Розвиваючи це положення, слід додати, що іншим суб'єктом такого роду в адміністративному процесі є прокурор.

Суб'єкти адміністративного процесу, залежно від своїх процесуальних функцій, поділяються на: ті, які наділені владними повноваженнями, безпосередньо мають право здійснювати провадження, тобто "лідируючі суб'єкти", їм держава надала широкі права та поклала на них значні обов'язки; ті, які мають "зацікавлену" позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі; ті, які займають "пасивну" позицію щодо ходу та наслідків у індивідуальній справі, вони залучаються до участі у ній, оскільки це необхідно для з'ясування істини, найбільш повного і всебічного встановлення всіх обставин у справі. При цьому наведений поділ суб'єктів процесу має місце в усіх видах адміністративних проваджень з деякими уточненнями функціональних повноважень щодо конкретного провадженім.

Теоретиками адміністративного процесу запропоновані різноманітні класифікації суб'єктів процесуальних правовідносин залежно від того, що вкладається кожним із них у його зміст. Наприклад, С.М. Махіна запропонувала таку класифікацію, за якою в управлінському процесі беруть участь три групи суб'єктів:

Перша група - наділені владними повноваженнями (сторона, яка управляє) - Президент України, вищі посадові особи, вищі органи виконавчої влади.

Друга група - це суб'єкти, на яких поширюється владний вплив (керована сторона). До них належать фізичні та юридичні особи, які не наділені владними повноваженнями у сфері управління.

До третьої групи автор включає суб'єктів, які одночасно володіють владними повноваженнями та перебувають під управлінським впливом. Це посадові особи, державні та муніципальні службовці, структурні підрозділи органів державної влади та ін. [9, с.53].

Що стосується адміністративного процесу як форми примусового впливу, то, як зазначає Н.Г. Саліщева, його суб'єктів можна поділити на дві групи.

До першої групи належать суб'єкти, безпосередньо зацікавлені в результатах юридичного процесу, чиї інтереси та суб'єктивні права підлягають захисту всіма процесуальними способами та прийомами.

До другої групи належать лідируючі суб'єкти, які виконують свої функції в чужому інтересі, з метою законного та обґрунтованого рішення у справі, яка розглядається.

В.Д. Сорокін поділяє суб'єктів адміністративного процесу на індивідуальні - громадяни, іноземні громадяни, особи без громадянства; колективні - органи виконавчої влади, підприємства, установи, громадські об'єднання, державні та муніципальні службовці.

М.М. Тищенко визначає учасників процесу як громадян, інших осіб, колективи громадян та організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть певні обов'язки, що дозволяє їм брати участь у розгляді адміністративних справ з метою захисту своїх прав і законних інтересів або прав і законних інтересів осіб, яких вони представляють, колективів громадян чи організацій, а також сприяти здійсненню адміністративного процесу.

Суб'єктів провадження вчений пропонує поділити на організаторів та учасників. А останніх - на лідируючих суб'єктів, зацікавлених осіб та осіб, які сприяють розгляду справи [7, с.52].

Враховуючи зазначене вище, можна підсумувати, що критеріїв класифікації суб'єктів адміністративного процесу дуже багато.

В нашій статті ми виділимо в окремо групу суб'єктів звернення до суду, розкриємо їх поняття та ознаки, охарактеризуємо правовий статус.

Перше, що слід відмітити, що загальним суб'єктом звернення до адміністративного суду є позивач.

Пункт 8 ч.І ст. З КАС України визначає, що позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду [10, с.8].

Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.

Ознаками суб'єкта звернення до суду (позивача), які відрізняють його від інших суб'єктів адміністративних процесуальних правовідносин взагалі та осіб, які беруть участь у справі, зокрема, є такі:

1) позивач - це обов'язковий суб'єкт адміністративного процесу;

2) це особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду

3) суб'єкт владних повноважень може бути позивачем лише на виконанім своїх повноважень

4) юридична заінтересованість позивача носить особистий характер, тобто він наділений і матеріально-правовою, і процесуальною заінтересованістю;

5) позивачі при зверненні до суду несуть судові витрати у справі, окрім випадків звільнення від сплати;

6) на позивача поширюються усі наслідки та властивості судового рішення;

7) правосуб'єктність позивача допускає правонаступницгво [11, с.41].

Позовна заява подається для захисту порушених прав, а саме порушення в часі повинно існувати до відкриття провадження у справі. Однак буває, що позивач помиляється, його права не порушені або ті права, які порушені, нікому не належать, а тому суд у позові відмовить. Тому, коли позивач звертається до суду з позовом до конкретного відповідача, то на цей час існує лише припущення щодо порушення прав позивача, яке підтверджується (або спростовується) під час розгляду справи в суді.

Як правило, саме позивач ініціює процес шляхом подання позовної заяви. Однак не лише позивач може це зробити. Провадження відкривається за заявою представника або осіб, яким за законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. З цієї причини, на нашу думку, не зовсім вірним є твердження про те, що позивач - це особа, яка звертається до суду.

Органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, не є позивачами, а тому, якщо особа, яка має повну процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених вимог, то суд залишає заяву без розгляду.

Позивач першим з'являється у справі, тому він має певні переваги порівняно із стороною, яка захищається (відповідачем). Позивач розпочинає процес. Це, багато в чому, визначає його тактичні переваги. Позивач має можливість вибору: 1) способу порушення справи (самостійно чи через інших осіб); 2) відповідача; 3) часу для пред'явлення позову; 4) підсудності; 5) підстав та предмету позову, а отже і меж судового розгляду.

Переважна більшість вчених стверджує, що процесуального статусу позивача особи набувають з моменту відкриття провадження у справі (наприклад, В.К. Матвійчук, С.І. Чорнооченко та ін.).

Ми абсолютно не погоджуємося з даним твердженням. Для відкриття провадження суддя повинен з'ясувати багато моментів, які дають підстави для відкриття провадження у справі. У випадку недотримання процесуальних норм, наслідком вивчення позовної заяви може бути залишення її без руху, повернення, залишення без розгляду, відмова у відкритті провадження.

З самого визначення позивача слідує, що це - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов, а також суб'єкт владних повноважень на виконання повноважень якого подана позовна заява. Тобто, сам факт звернення до суду вже визначає правовий статус суб'єкта звернення особи як позивача.

Однак прямо ототожнювати ці поняття також не можна, адже, як уже зазначалося вище, особа може звернутися до суду безпосередньо або через представника. Процес може бути ініційований і іншими уповноваженими законом органами та особами (наприклад, прокуратурою). При цьому у будь-якому випадку на участь у справі повинно бути волевиявлення позивача.

Так, при поданні заяви в інтересах особи органом чи особою, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, обов'язково повідомляється особа, в інтересах якої відкрито провадженім у справі. Вона може приймати участь у справі, може відмовитися від участі. Представник, орган чи особа, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси не є позивачами по справі, відносно них відсутній момент порушення їх прав.

Ще одним фактором, який свідчить на користь твердження про момент набуття статусу позивача до відкриття провадження у справі, є приписи ст.105 КАС України, а саме, що адміністративний позов подається до адміністративного суду у формі письмової позовної заяви особисто позивачем; на прохання позивача службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви [10, с.64].

З аналізу даних норм можна зробити висновок, що особа, яка дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів та має намір звернутися до адміністративного суду, де-факто вже є позивачем. Однак, слід зазначити й інше. Особа, права якої порушено, ще не є позивачем, який може звернутися за допомогою в оформленні позовної заяви. В подальшому право на звернення до суду може й не реалізуватися. Правильніше було би ч. З ст.105 КАС України викласти в наступній редакції: На прохання особи, яка має намір звернутися до суду за захистом прав, свобод та інтересів службовцем апарату адміністративного суду може бути надана допомога в оформленні позовної заяви.

Зазначене також відображено в ст. 106 КАС України, яка встановлює вимоги до позовної заяви, вказуючи на поняття позивача вже на момент складення позовної заяви. Зокрема, у позовній заяві зазначаються ім'я (найменування) позивача, виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги... На підтвердження обставин, якими обґрунтовуються позовні вимоги, позивач надає докази... Позовна заява підписується позивачем.

Ну і не можна не згадати про ст.ст. 108-109 КАС України, які регулюють повернення позовної заяви та відмову у відкритті провадження у справі. В зазначених нормах прямо визначено підстави для повернення позовної заяви саме позивачеві, а також визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Також слід відмітити, що Закон України "Про судовий збір" встановлює пільги саме позивачам за подання позовів до суду, тобто, подаючи позов до суду, незалежно від наслідків розгляду питання про прийняття позовної заяви особа вже набуває статусу позивача [12].

Таким чином, можна зробити висновок, що статусу позивача набуває особа, права, свободи та інтереси якої порушено і яка особисто чи через представника звертається до адміністративного суду за захистом, а також суб'єкт владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, визначених законом.

Відповідно до ч.2 ст.50 Кодексу адміністративного судочинства України, позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень [10, с.38].

Громадяни України можуть стати позивачами у всіх випадках, коли порушені їхні права і свободи. Іноземці та особи без громадянства не можуть брати участі як позивачі лише у публічно-правових спорах, пов'язаних з виборчим правом, державною службою.

Підприємства, установи, організації (юридичні особи) також можуть бути позивачами у випадку порушення їх прав незаконними діями або правовими актами органів публічної влади.

Як спеціальних суб'єктів звернення до суду слід виокремити суб'єктів владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб). Суб'єктний склад учасників адміністративної справи включає обов'язкову присутність суб'єкта владних повноважень, який є учасником спору (стороною).

У відповідності з п.7 ст. З Кодексу адміністративного судочинства України дається визначення суб'єкта владних повноважень, яким є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень [10, с.6-7].

Необхідною та єдиною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійсненім цим суб'єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватись суб'єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. У випадку, якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює зазначених владних управлінських функцій (щодо іншого суб'єкта, який є учасником спору), то такий суб'єкт не знаходиться "при здійсненні управлінських функцій", та не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України необхідних ознак суб'єкта владних повноважень.

Проте, не всі особи, які є суб'єктами владних повноважень, є позивачами. Суб'єкт владних повноважень - це матеріально-правовий статус, а позивач - процесуально- правовий. Таким чином, суб'єкт владних повноважень стає позивачем за наявності додаткових умов.

Особливу групу суб'єктів права на звернення до суду з позовом становлять державні службовці, яким надане право звернутися до адміністративного суду для вирішення спорів, пов'язаних з державною службою.

Таким чином, враховуючи законодавче регулювання суб'єктного складу судового процесу можна визначити, що суб'єктом звернення до адміністративного суду є особа, на захист прав, свобод та законних інтересів подається адміністративний позов, а також суб'єкт владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій.

Література

1. Кісіль 3. Р. Адміністративне право: на- вч. посіб. - 3-те вид. / Кісіль 3. Р., Кісіль Р.В. - К. : Алерта; ЦУЛ, 2011. - 696 с.

2. Гончарук С.Т. Адміністративний процес: навч. посібник/ С.Т. Гончарук. - Київ: НАУ, 2012. - 184 с.

3. Кузьменко О.В. Адміністративно- процесуальне право України: підручник / О.В. Кузьменко, Т.О. Гуржій; за ред. О.В. Кузьменко. - К. : Атіка, 2007. - 416 с.

4. Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук / Ямпольская Ц.А. -М., 1958.

5. Якуба О.М. Советское административное право / Якуба О.М. - К. : Вища шк., 1975. - 232 с.

6. Бахрах Д.Н. Коллективные субъекты административного права / Д.Н. Бахрах. // Правоведение. - 1991. -№ 3. - С. 66-73.

7. Бандурка А.М. Административный процесе / Бандурка А.М., Тищенко Н.М. - Харьков: Изд-во НУВД, 2001. - 353 с.

8. Сорокин В.Д. Административный процесе и административно-процессуальное право / Сорокин В.Д. - СПб. : Изд-во Юриди- ческ. ин-та, 2002. - 474 с.

9. Махина С.Н. Административный процесе: проблемы теории, перспективы правового регулирования / С.Н. Махина. - Воронеж: Изд-во Воронежск. гос. ун-та, 1999. - 232 с.

10. Кодекс адміністративного судочинства України: від 06.07.2005 р. - К. : Паливода А.В., 2014. - 196 с.

11. Цивільний процес / під ред. Білоусова Ю.В. - К. : Наук, думка, 2004. - 262 с.

Размещено на Allbest.ru