Бюрократизм як феномен раціональної бюрократії: причини появи та шляхи подолання

Боднарчук Владимир Дмитриевич - кандидат наук государственного управления, доцент Прикарпатский национальный университет имени Василия Стефаника Адрес: 76018, Ивано-Франковск, ул. Шевченко, 57.

Исследована сущность и содержание понятий "бюрократия" и "бюрократизм" в отечественной и зарубежной науке. Предложены обобщенные определения этих понятий с позиции государственного управления. Доказано, что бюрократия - необходимое условие существования государственного управления, без которого оно не сможет выполнять свои функции. Проанализированы причины появления бюрократизма в системе государственного управления, а именно: низкий профессиональный и моральный уровень государственных служащих, чрезмерная политизированность государственно-управленческого аппарата, недостаточная развитость институтов гражданского общества, в частности независимых средств массовой информации, и общий низкий уровень общественного сознания и активности. Продемонстрировано, что в объективном разрыве между моделью идеальной бюрократии М. Вебера и реальной системой государственного управления всегда находится место для формализма, индивидуализма, автоматизма, то есть признакам бюрократизма, снижающие эффективность государственного управления. Поэтому поиск путей дебюрократизации сводится не к полному искоренению явления бюрократизма, что априори невозможно, а к созданию условий, в которых бы он не смог приобретать своих самых угрожающих для общества форм - карьеризма, протекционизма, взяточничества. Предложены пути преодоления бюрократизма, в частности, через институционализацию гражданского общества, системный аудит административной деятельности и внедрение рыночных процессов в государственное управление. Комплекс этих мероприятий будет способствовать рационализации и дебюрократизации государственно-управленческой деятельности.

Ключевые слова: бюрократия; бюрократизм; государственное управление; государственная служба; рациональная бюрократия; институционализация гражданского общества; новый государственный менеджмент.

Bureaucratism as a phenomenon of rational bureaucracy: the reasons of appearance and the ways of overcoming

Виклад основного матеріалу

Дослідження бюрократії та бюрократизму завжди пов'язане з різноманітністю підходів до їх тлумачення. Так, французький економіст В. де Гурне, який, як прийнято вважати, ввів поняття "бюрократія" в науковий обіг, розуміє під бюрократією певний спосіб здійснення державної влади за допомогою службовців [3]. Німецький філософ Г. Гегель обґрунтував переваги бюрократії та бюрократичних методів управління, що базуються на спеціалізації та поділі праці в урядових структурах. Державна бюрократія, на його думку, - це панівна складова суспільства, в якій зосереджено державну свідомість, освіту та патріотизм. У вченні К. Маркса бюрократія трактується як система управління, що здійснюється за допомогою апарату, відірваного від народу та поставленого над ним. Учений ототожнював бюрократію та бюрократизм, стверджував, що з відмиранням держави зникне необхідність існування бюрократії [9].

Першим науковцем, який здійснив систематизований аналіз бюрократії та запропонував концепцію раціональної бюрократії, був німецький соціолог М. Вебер. У праці "Господарство і суспільство" він доводить, що бюрократія - найефективніша форма управління, а бюрократична організація - найбільш раціональний інституційний устрій для вирішення складних завдань управління сучасним суспільством [2, с. 31]. Водночас М. Вебер не виключав появи на ґрунті ідеальної бюрократичної моделі такого явища, як бюрократизм. У реальній політичній системі, наголошував він, бюрократія представляє собою не просто безособовий апарат управління, але й особливу соціальну групу з власними поглядами та ціннісними орієнтаціями, яка досить часто, прикриваючись інтересами держави, відстоює власні інтереси, що включають, передусім, зацікавленість у зменшенні значення парламенту та розширенні сфер впливу самого бюрократичного апарату [2, с. 32].

В американській політичній науці парадигму ідеальної бюрократії досліджував В. Вільсон. Він розмежував адміністративне державне управління від політичного та відповідно державну бюрократію від політиків. При цьому основними рисами бюрократії називалися наявність єдиного керівного центру, професіоналізм службовців, ієрархіч- ність побудови організацій та існування ефективної адміністрації.

Загалом, американська наука розглядала бюрократію як нормальний і "здоровий" інститут, а її негативні прояви у вигляді формалізму, відсталості та тяганини, тобто всього того, що позначається терміном "бюрократизм", характеризуються як дисфункції, "патології" [3]. Звідси й твердження про бюрократизм як феномен раціональної бюрократії, тобто незвичайне явище в ідеальній моделі, яке може бути пізнане лише на основі практичного досвіду.

Сучасні дослідження бюрократії та бюрократизму перебувають на межі чотирьох наук: соціології, економіки, політології та державного управління. Соціологи розглядають бюрократію в контексті формування індустріального суспільства та забезпечення компетентності фахівців [1, с. 190]. Економічною наукою бюрократія тлумачиться як особлива організація, що фінансується за рахунок платників податків, не знає "дисципліни прибутків" і не реагує на тиск з боку ринку [6, с. 25]. У політології під бюрократією розуміють форму соціальних організацій і відносин у суспільстві, у яких центри виконавчої влади майже незалежні від більшості їх членів [8].

З позиції науки державного управління бюрократія - це не лише визначена соціальна група осіб, але й система організацій, що допомагають інституціям публічної влади максимально ефективно реалізовувати свої функції (зокрема, патронатні служби), а також установи, що належать до структури виконавчої гілки влади [5]. А бюрократизм - це стиль, спосіб управління, негативна форма прояву службової, посадової діяльності.

Узагальнюючи різні погляди науковців на суть бюрократії та бюрократизму, вважаємо, що бюрократія - це водночас і сукупність людей, що функціонує в межах цілеспрямовано створених державних організацій та відповідного нормативно-правового порядку, і система цих організацій. Відповідно бюрократизм - це процес неконтрольованого суспільством перетворення бюрократії в самодостатнє ієрархічне утворення, що керується власними інтересами, а не інтересами держави.

З поданих вище визначень випливає, що бюрократія загалом не є ні хорошою, ні поганою. Вона - необхідна умова існування державного управління, без якого воно не зможе виконувати свої функції. На всіх етапах історичного розвитку держави суспільна роль бюрократії визначалася характером соціально-економічних, політичних та ідеологічних відносин. Класифікація бюрократії за ознакою існуючого політичного режиму дозволяє виокремити бюрократію тоталітарного, авторитарного та демократичного суспільства, при цьому кожному типу бюрократії властиві типові характеристики певного політичного режиму. Так, за умов тоталітарного режиму бюрократія є відокремленою від суспільства особливою групою з власними клановими інтересами. У демократичному суспільстві бюрократія як суб'єкт політики забезпечує нормальне функціонування держави та дотримання прав людини. Загалом бюрократичний метод управління за умов професійності та дотримання законності забезпечує оперативне та раціональне ухвалення рішень [2, с. 39].

Стосовно бюрократизму, то він, маючи численні прояви, є негативним і навіть деструктивним явищем, яке руйнує встановлені в суспільстві закони та правила, обмежує участь громадськості в розробці й ухваленні державно-управлінських рішень і гальмує проведення в країні реформ. Вітчизняний науковець Г. Яковенко називає бюрократизм колективним егоїзмом працівників державного апарату та відхиленням державної бюрократії від "ідеальної моделі", а об'єктивною причиною його появи називає ускладнення функцій сучасного державного управління. Так, поряд зі звичними функціями виконання рішень, обслуговування, регулювання та ліцензування з'являються принципово нові:

- технічна експертиза суспільних явищ і процесів, до якої все частіше прислухаються не лише громадські лідери, але й законодавці;

- дорадча функція, за якої експерти та консультанти досить часто переконують своїх політичних керівників ухвалити пропонований ними шлях вирішення певної проблеми;

- можливість створювати умови для дії законів і обов'язкові для суспільства правила (дискреційна функція) [9].

До істотних причин бюрократизму в Україні вітчизняні науковці відносять також низький професійний і моральний рівень державних службовців, надмірна політизованість державно-управлінського апарату, недостатня розвиненість інституцій громадянського суспільства, зокрема незалежних засобів масової інформації, та загальний низький рівень громадської свідомості й активності.

Нормотворчим підґрунтям бюрократизму називають поширену на сьогодні практику внесення в законодавчі акти численних норм, що делегують повноваження органам виконавчої влади нижчого рівня, і таким чином, переносять важливі питання управління суспільними відносинами на рівень підзаконних актів. Їх величезна кількість зміщує процес законотворчості у сферу виконавчої влади, створюючи, у такий спосіб, сприятливі умови для тіньового представництва інтересів і корупції, для довільного тлумачення та впровадження норм законів [8].

Досвід держав світу, зокрема і розвинутих, свідчить про об'єктивний розрив між моделлю ідеальної бюрократії М. Вебера та реальною системою державного управління, що еволюціонує відповідно до процесів інформатизації та комп'ютеризації управлінської діяльності. У цьому розриві завжди знайдеться місце для формалізму, індивідуалізму, автоматизму, тобто ознак бюрократизму, які знижуватимуть ефективність державного управління. Тому пошук шляхів дебюрократизації зводиться не до цілковитого викорінення явища бюрократизму, що апріорі неможливо, а до створення умов, у яких би він не зміг набувати своїх най- загрозливіших для суспільства форм - кар'єризму, протекціонізму, хабарництва.

Одним із найуспішніших шляхів "боротьби" з бюрократизмом у світовій науці та практиці вважають інституціоналізацію громадянського суспільства, тобто процес виникнення та розвитку інститутів громадянського суспільства - різноманітних добровільних асоціацій (неурядових організацій і рухів, політичних партій, засобів масової інформації), які діють в рамках правових норм (формальних інституцій), а також звичок і традицій (неформальних інституцій), що структурують діяльність цих організацій, регулюють їх функціонування, забезпечуючи раціональність впливу на державний апарат [7, с. 13]. Вітчизняний науковець Ю. Тишкун розглядає два способи впливу таких інституцій на державну бюрократію:

- політичний - через посередництво представлених у владі політичних партій (здійснюють політичне керівництво реформами, формування їх законодавчої бази) та безпосередньо - через громадські організації (розробляють програми реформ, надають їм кадрове забезпечення), ЗМІ та громадську думку (здійснюють контроль за реалізацією реформ);

- соціокультурний - через формальні (право) та неформальні (звичаї і традиції) інституції, соціальний капітал [7, с. 6].

Окрім інституціоналізації громадянського суспільства, яка триватиме не один рік і має охопити усі сфери життєдіяльності, вітчизняні науковці пропонують запровадити систему аудиту адміністративної діяльності, цілі якого можуть бути визначені законодавчо або в результаті внутрішніх рішень, та постійний моніторинг громадської думки щодо оцінки діяльності як органів державної влади загалом, так і посадових осіб персонально [8]. Ці заходи разом із оперативним реагуванням влади на потреби суспільства сприятимуть дебюрократизації суспільного життя.

У системному процесі подолання деструктивних проявів бюрократії Україна, безумовно, має опиратися на досвід країн, які цей шлях вже успішно пройшли. Насамперед йдеться про США, які ще у 80-90 рр. минулого століття зрозуміли, що раціоналізація бюрократії не вирішує усіх проблем, пов'язаних із бюрократизмом. Тому американськими науковцями запроваджено новий підхід до управління державною службою, який полягає у відкритості організацій державного сектора, їх тісному взаємозв'язку між собою та з організаціями приватного сектору, що створює більш чи менш інтегровані системи надання послуг. Основною особливістю цього підходу є відокремлення політики й управління. Політики повинні відігравати стратегічну роль, вирішуючи широкі кола питань і встановлюючи цілі для управлінців, замість того, щоб бути залученими в щоденні оперативні проблеми. бюрократизм державне управління раціоналізація

Новий підхід до управління бюрократичними системами базується на запровадженні кількох базових ринкових механізмів у сферу публічного адміністрування. Перший - введення оцінки і вартості для суспільних послуг із метою створення тиску ринку на політиків і посадових осіб. Другий і найфундаментальніший механізм для заміни управління надання публічних послуг - розвиток контракту. Найпростіша форма використання контракту - закупівля послуг від приватних постачальників. Контракт стане, разом з поняттям клієнта, фундаментальною метафорою для змін, які відбуватимуться в суспільному обслуговуванні. Таким чином, суспільне обслуговування стане замість бюрократичної ієрархії "зв'язком контрактів" [11, с. 24].

Фундаментальним аргументом за впровадження ринкових принципів в управління державною службою є те, що воно поліпшить ефективність і якість послуги та знизить витрати. Роз'єднання політичного та керуючого рівня контролю, з встановленням чітких стандартів і системами виміру виконання, запобігатиме домінуванню бюрократії. Переосмислення методів роботи спричинятиме вдосконалення технічної ефективності в державній службі через усунення зайвих й обмежувальних практик і через використання сучасних, насамперед автоматизованих, методів діяльності.

Вагомим аргументом за впровадження ринкових процесів у державне управління є те, що воно збільшує не лише ефективність, але й відповідальність. Виходячи з цього, основним принципом адміністративної діяльності стає - бачити суспільні послуги очима тих, хто їх використовує. Це надає громадянам свободу вибору та можливість отримати найкраще з того, що може запропонувати держава за умов обмежених ресурсів. Тому суттю реформування бюрократичного управління є рух від професійної та політичної відповідальності до відповідальності, що ґрунтується на ринкових засадах [10, с. 8].

Так звана "маркетилізація" державного управління у США, тобто використання ринкових механізмів (ціни, контрактів, тендерів, конкурсів тощо) в адміністративній сфері, хронологічно збіглася з появою поняття новий державний менеджмент, рисами якого є:

1) "менеджералізм"

- постійне зростання ефективності;

- делегування права керувати;

- використання передових технологій;

- прозоре використання професійної ролі менеджменту;

- дисциплінованість робочої сили на продуктивність;

2) перевага непрямого контролю над прямою владою

- безперервне вдосконалення якості;

- наголос на децентралізації влади та делегуванні повноважень;

- асигнування інформаційних систем;

- наголос на контрактах та ринках;

- вимірювання рівня виконання [11, с. 202].

Новий державний менеджмент започаткував трансформацію не лише теорії, але й практики державного управління. Використання ринкових елементів у державному секторі свідчить про руйнування кордонів між державою та приватним сектором. Держава починає відігравати значну роль в економічних процесах не тільки як регулятор, але й як рівноправний гравець.

Новий державний менеджмент має значний вплив на організації, що надають суспільні послуги. Внаслідок відокремлення покупця й постачальника та створення більшої автономії для таких установ, як, наприклад, школи та лікарні, державні установи стають більш диференційованими. Існуючі зразки управління, що залучає традиційні підходи до організації, поступаються формам, що децентралізуються. Нові зразки інтеграції та більш диференційована структура потрібні для того, щоб замінити повноваження і планування. Мережі яскраво контрастують із заснованою на повноваженнях організацією. Планування замінюється на більш загальне стратегічне управління і координування через ринкові процеси та регулювання. Поступово влада перебирається від професіоналів до менеджерів.

Впровадження ринкових механізмів у сферу державного управління не універсальним засобом від бюрократизму, адже навіть у США досі точиться багато суперечок стосовно впливу ринкових механізмів на якість послуги: науковці стверджують, що вони є засобами гарантії надання кращих послуг, а їх опоненти (переважно політики) вважають, що економія лише приноситиме результат у вигляді погіршення послуг. Основною метою впровадження ринкових механізмів у державну службу є збільшити рівень вибору, що є наявним для користувачів послуг, наприклад, у школах чи центрах соціальної допомоги, а отже, зробити послуги більш підзвітними для тих, хто ними користується. Вимога чітких стандартів має намір забезпечити, щоб користувачі послуг розуміли, що вони мають право й можуть поскаржитися, одержать відшкодування, якщо вони не отримають того, на що очікують. Надання прав споживачам буде досягатися через зростання ролі громадянина як споживача. Причетність до зростаючої ефективності послуг відповідно до потреб користувачів не може існувати відокремлено від дієвості державної служби. Необхідно розглядати межу, до якої "ринкова" реформа бюрократії дійсно збільшує ефективність, дієвість, якість і вплив, який вона здійснює на модель споживчої участі [10, с. 11].

Однак державною організацією не можна керувати виключно як бізнесовою структурою, адже уряд і бізнес - істотно різні установи. Підприємцями керує бажання отримання доходу, а політиками - бажання перевибиратися. Бізнес-структури отримують більшість їх грошей від їх клієнтів; уряди отримують більшість їх грошей від платників податків. Бізнес-структурами зазвичай керує змагання; уряди зазвичай використовують монополії. Уряди отримують свій прибуток перш за все через оподаткування, тоді як бізнес-структури заробляють свій прибуток, коли клієнти купують продукцію або послуги. Уряд повинен обслуговувати кожного громадянина однаково, незважаючи на його платоспроможність або запит на обслуговування; на ринку така поведінка не принесе очікуваної ефективності.

Факт, що уряд не може керуватися подібно до бізнесу, не означає, що державні організації не можуть стати більш підприємницькими. Будь-яка установа, суспільна або приватна, може бути підприємницькою, так як будь-яка установа, суспільна чи приватна, може бути бюрократичною.

Деякі громадяни хотіли б, щоб державне управління здійснювалося виключно подібно до бізнесу, ухвалюючи швидкі рішення. Однак більшість людей хотіли б також, щоб воно було менш бюрократичним. Існує широкий діапазон між бюрократичною поведінкою та підприємницькою поведінкою, тому державне управління може без особливих труднощів у будь-який момент часу перемістити свою позицію на цьому спектрі.