Нормативно-правове забезпечення у системі державного регулювання розвитку туристичної галузі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський національний університет імені Івана Франка

Нормативно-правове забезпечення у системі державного регулювання розвитку туристичної галузі України

Жук І.З.

к.е.н., асистент кафедри туризму,

У статті зазначено, що метою державної туристичної політики є створення сучасної високоефективної і конкурентоспроможної туристичної індустрії, спроможної внести вагомий внесок у соціально-економічний розвиток держави. У кінцевому підсумку і держава, і туристична галузь мають змогу отримати максимальний соціально-економічний ефект. Здійснено аналіз державної політики на всіх рівнях господарювання туристичної галузі України, що дає підстави стверджувати, туристична індустрія потребує вдосконалення механізмів державної туристичної політики. Лише за умов створення досконалих державних інструментів регулювання цієї сфери, здійснення низки заходів щодо впровадження та узгодження розвитку сфери, удосконалення нормативно-правової бази, забезпечення необхідним фінансуванням наша країна може стати провідною туристичною державою світу. Проаналізовано етапи реорганізації органів державного управління у туристичній сфері України. Виокремлено головні проблемні аспекти державної політики в туризмі та визначено основні напрями їх подолання. Визначено програму заходів, до якої належать: створення нормативно-правової бази функціонування туризму відповідно до міжнародних стандартів; стимулювання інвестицій у туристичні підприємства; запровадження обов 'язкового ліцензування та сертифікації туристичних послуг; зниження податкового тиску; скасування курортного та туристичного зборів.

Ключові слова: туризм, органи державної влади, державне управління, державне регулювання, нормативно-правова база.

В статье указано, что целью государственной туристической политики является создание современной высокоэффективной и конкурентоспособной туристической индустрии, способной внести весомый вклад в социально¬экономическое развитие государства. В конечном итоге и государство, и туристическая отрасль могут получить максимальный социально-экономический эффект. Осуществлен анализ государственной политики на всех уровнях хозяйствования туристической отрасли Украины, что дает основания утверждать, туристическая индустрия нуждается в совершенствовании механизмов государственной туристической политики. Только при условии создания совершенных государственных инструментов регулирования этой сферы, осуществление ряда мероприятий по внедрению и согласования развития сферы, совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечение необходимым финансированием наша страна может стать ведущей туристической державой мира. Проанализированы этапы реорганизации органов государственного управления в туристической сфере Украины. Выделены главные проблемные аспекты государственной политики в туризме и определены основные направления их преодоления. Определена программа мероприятий, в которую входят: создание нормативно-правовой базы функционирования туризма в соответствии с международными стандартами; стимулирование инвестиций в туристические предприятия; введение обязательного лицензирования и сертификации туристических услуг; снижение налогового давления; отмены курортного и туристического сборов.

Ключевые слова: туризм, органы государственной власти, государственное управление, государственное регулирование, нормативно-правовая база.

It is stated in the article that the purpose of the state tourism policy is creation of a modern and highly competitive tourism industry, able to make a significant contribution to the socio-economic state development. Ultimately, both the state and the tourism industry are able to get the maximum social and economic benefit. The analysis of public policy at all levels of tourist industry of Ukraine are done, which gives reason to believe the tourism industry needs to improve the mechanisms of state tourism policy. It is defined, that only through the establishment of advanced tools of state regulation in this area, a number of measures for implementation and coordination of areas of improvement of the legal framework, ensuring the necessary funding, Ukraine can become a leading tourist countries. Reorganization stages of government in the tourist area of Ukraine are analyzed. Main problematic aspects of state policy in tourism and the main directions of overcoming are determined. It is defined the program of activities, which includes: the creation of the legal framework of the tourism in accordance with international standards; encourage investment in tourist enterprises; introducing compulsory licensing and certification of tourist services; reducing the tax burden; cancellation resort and tourist fees.

Keywords: tourism, public authorities, public administration, government regulation, regulatory framework.

Постановка проблеми. Туризм є ефективним і перспективним сектором економіки багатьох країн світу. Він сприяє диверсифікації економіки, забезпечує зростання доходів населення та підвищення добробуту нації, стимулює інвестиційні вкладення, прискорює розвиток експортного потенціалу, міжнародної діяльності суміжних галузей економіки, а також відіграє важливу роль у створенні додаткових робочих місць і забезпеченні зайнятості населення. Вплив туризму на економічний розвиток виявляється й у пожвавленні ділової активності та розширенні виробництва товарів і послуг завдяки збільшенню платоспроможного попиту.

В економіці України, спрямованої на активну інтеграцію у світове господарство, туристична галузь, хоч і стає поступово значущою детермінантою соціально- економічного розвитку, але водночас за темпами свого незначного порівняно з іншими країнами розвитку залишається на найнижчих рейтингових позиціях світового туристичного ринку. Однією з найвагоміших причин цього, окрім недосконалого правового поля, відсутністю підтримки з боку держави, складної фіскальної політики, а також недостатньої розбудованості необхідної інфраструктури, є високий ступінь тінізації туристичного ринку. Проблема удосконалення державного регулювання розвитку туристичної галузі України є актуальною і передбачає не лише вивчення форм і методів державного регулювання, як й дослідження основних причин неналежного стану речей.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Теоретичні та практичні аспекти формування та функціонування механізму державного регулювання висвітлено у наукових працях вітчизняних учених Г. Атаманчука, М. Долішнього, Т. Куценка, О. Лазора, М. Лесечко, В. Малиновського, А. Мельника, І. Михасюка та ін. Наукові засади обґрунтування необхідності державного регулювання туристичної галузі та напрямів його вдосконалення викладено у публікаціях таких науковців, як В. Биркович, М. Бойко, І. Валентюк, О. Василів, Л. Давиденко, В. Дмитренко, В. Ільяшенко, О. Малишева, Н. Опанасюк, В. Полюга, Т. Чорна, О. Шаптала та ін. Ю. Алексєєва, В. Василенко, Є. Козловський, О. Поліщук, В. Федорченко, В. Хачатурян вивчають проблеми організації, контролю, державного регулювання сфери туризму, а також питання тінізації та детінізації туристичного бізнесу. Вагомим є внесок у розробку структурно-типологічних ознак туристичного ринку, принципів його сегментації, територіальної організації та регіонального розвитку національної туристичної галузі українських учених В. Євдокименка, Н. Коніщевої, О. Любіцевої, М. Мальської, Л. Шульгіної та ін.

Формування цілей статті. Як свідчить світова практика, ринковий механізм туристичної галузі не може ефективно функціонувати без активної підтримки уряду країни та обґрунтованої державної політики. Туристична галузь України очікує невідкладного застосування вдосконалених механізмів державної туристичної політики.

Виклад основного матеріалу. Метою державної туристичної політики є створення сучасної високоефективної і конкурентоспроможної туристичної індустрії, спроможної внести вагомий внесок у соціально-економічний розвиток держави. Щоб досягти цієї мети, необхідно реалізувати програму заходів, серед яких створення нормативно-правової бази функціонування туризму відповідно до міжнародних стандартів; стимулювання інвестицій у туристичні підприємства; запровадження обов'язкового ліцензування та сертифікації туристичних послуг; зниження податкового тиску; скасування курортного та туристичного зборів. У кінцевому підсумку і держава, і туристична галузь мають змогу отримати максимальний соціально-економічний ефект.

Однак на шляху реалізації цієї програми постають перешкоди, які не лише призводять до втрати конкурентних переваг окремих суб'єктів господарювання, а й унеможливлюють формування позитивного іміджу України як туристичної держави:

відсутність цілісної системи державного управління туризмом;

недосконалість нормативно-правової бази;

декларативний характер запроваджених стратегій розвитку як держави, так і окремих регіонів;

неузгодженість маркетингово орієнтованих стратегій у системі «національна економіка - галузь - область - місто (селище) - суб'єкт туристичного підприємництва»;

недостатня опрацюваність питань ідентифікації, забезпечення і розподілу ресурсів необхідних для реалізацій стратегій;

відсутність єдиної ефективної методології збору статистичної інформації.

Система державного управління туристичним господарством України, навіть

попри те, що за останні 20 років центральний орган виконавчої влади у сфері туризму, реорганізовувався, не відповідає сучасним вимогам, залишається нераціональною.

Наслідками роботи Держкомтуризму України (1993-1999) стали впорядкування діяльності туристичних підприємств, збільшення кількості інформаційної та рекламної продукції про туристичну спроможність України на міжнародному ринку, удосконалення нормативно-правової бази туризму, підготовка нових кадрів і підвищення кваліфікації тих, хто працює у сфері туризму, зростання відрахувань у бюджети всіх рівнів; Україна стала дійсним членом Всесвітньої туристичної організації.

За роки діяльності Державного комітету молодіжної політики, спорту та туризму (1999-2001) повністю дотаційні молодіжна та фізкультурно-спортивна сфери відтіснили туристичну сферу на третій план; сумарні показники туристичної галузі були найгіршими за всі роки незалежності.

Державний департамент туризму (2001-2002) проіснував лише півроку, протягом яких нічого визначного для туристичної сфери не було зроблено.

Створення спеціального органу управління з питань розвитку туризму - Державної туристичної адміністрації України (2002-2005) в період формування і розбудови державної незалежності стало свідченням визнання туризму як перспективного сектору економіки країни, позитивним чинником і передумовою інтенсифікації його розвитку на науково обґрунтованих засадах.

Відбулися зміни в національному законодавстві щодо регулювання інвестиційної діяльності, функціонування туристичних підприємств та організацій, готельного бізнесу, розробляється нормативна база для інвентаризації ресурсів туристично-рекреаційної сфери та розвитку сільського туризму, розбудовується договірно-правова база двосторонньої співпраці з країнами Європейського Союзу; ухвалено нову редакцію Закону України «Про туризм» (2003); скасовано дискримінаційний готельний збір, надано можливість інвестувати шляхом концесійної діяльності у процесі будівництва та експлуатації туристичних об'єктів, встановлювати рівні ціни й тарифи на послуги, що надаються як українцям, так й іноземцям; створено Науковий центр розвитку туризму для забезпечення наукового супроводу державної політики у туристичній сфері, прогнозування та визначення перспектив її розвитку і шляхів упровадження новітніх розробок (2002); розроблено Державну програму розвитку туризму на 2002-2010 рр. та Програму розбудови туристичної інфраструктури за напрямами національної мережі міжнародних транспортних коридорів та основних транспортних магістралей у 2004-2010 рр.; розроблено та затверджено національні стандарти «Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги» та «Послуги туристичні. Класифікація готелів» (2004); створено державне підприємство “Українська туристична інфраструктура (2004) для реалізації заходів Державної програми розвитку туризму на 2002-2010 рр.; Україна стала учасницею Міжнародної федерації молодіжних хостелів (2003) і Європейської туристичної комісії на максимально вигідних умовах (2005).

За результатами роботи Державної служби туризму та курортів (2005-2011) у складі Міністерства культури і туризму розбудовується договірно-правова база двосторонньої співпраці (підписано 49 угод, розроблено понад 20 проектів угод); пожвавилася співпраця з Всесвітньою туристичною організацією (офіційні візити Генерального секретаря ВТО до України, заходи та семінари під егідою ВТО); багатостороння співпраця у форматі Ради з туризму СНД, Робочої групи з туризму Організації Чорноморського економічного співробітництва, Центральноєвропейської ініціативи в галузі туризму; триває адаптація законодавства України до відповідних директив Європейського Союзу (переклад та аналіз національного законодавства у сфері туризму країн лідерів світового туризму, в тому числі базових законів про туризм і нормативно-правових документів за напрямами туристичної діяльності, а також актів міжнародних організацій, що регулюють світовий туризм; робочі візити до міністерств і відомств, інших організацій, підприємств і установ сфери туризму провідних туристичних країн світу для ознайомлення із законодавчими, організаційними та економічними засадами функціонування високорентабельної індустрії туризму); за сприяння Міністерства закордонних справ вжито дієвих заходів для спрощення формальностей, пов'язаних з в'їздом в Україну громадян держав членів Європейського Союзу, Швейцарської Конфедерації та Князівства Ліхтенштейн, Японії, Канади, Сполучених Штатів Америки, Князівства Андорра, Держави-міста Ватикан, Республіки Ісландія, Князівства Монако, Королівства Норвегія та Республіки Сан-Марино; створення рекламного ролика про Україну та представлення його світовій спільноті через канал С№№.

У складі Міністерства інфраструктури України (2011-2015) діє спеціальний орган - Державне агентство України з туризму та курортів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 р. № 442 було ухвалене рішення скасувати Державне агентство з туризму та курортів, поклавши його функції на Міністерство економічного розвитку і торгівлі (крім державного нагляду у сфері туризму та курортів). У цьому міністерстві відбулося обговорення напрямів розвитку туризму в контексті європейської інтеграції України. Зокрема, йшлося про завдання органів державного управління туристичним сектором, у тому числі стосовно фінансування галузі, доцільність залучення громадських організацій і бізнесу до формування державної туристичної політики.

Аналіз міжнародного досвіду свідчить про те, що органи регулювання розвитку туризму у різних країнах мають різні назви і різний рівень компетенції. В одних країнах відповідальність за розвиток туризму покладено на окреме міністерство туризму (Мексика, Греція, Туреччина, Єгипет, Франція, Румунія, Ізраїль, Сирія та ін.); в інших - за розвиток сфери туризму і курортів відповідають туристичні адміністрації, які входять до складу органів влади вищого рівня (Росія, Італія, Туніс, Кіпр, Австрія, Іспанія та ін.), але такі адміністрації, зазвичай, є самостійними у провадженні державної туристичної політики, і, на відміну від української моделі, є головними розпорядниками бюджетних коштів при реалізації державних програм.

Для сучасної системи центральних органів виконавчої влади у сфері туризму України характерна невпорядкована, заплутана схема підпорядкування та звітності. Наслідком цього є дублювання функцій різними органами, інституційного конфлікту інтересів, що призводить до розростання корупції, перевантаженості міністерств невластивими їм адміністративно-технічними функціями та їх низької спроможності вироблення політики у відповідній сфері. Окрім того, конституційна реформа «розмила» повноваження вищих ешелонів влади, що негативно вплинуло на систему органів виконавчої влади, частина з яких юридично вийшла з-під контролю уряду. Як наслідок Кабінет Міністрів України не може повною мірою виконувати роль стратегічного та координаційного центру виконавчої влади.

Для того, щоб налагодити ефективний механізм державного регулювання та уникнути дублювання, конфліктності функцій між органами влади України не лише у сфері туризму, а й в інших галузях економіки, необхідно створити робочу групу фахівців і незалежних експертів, яким доручити комплексне дослідження функціонального навантаження різних державних структур, визначення дублювання та надлишковості функцій. За результатами їх роботи необхідно сформувати реєстр державних функцій, які виконують органи виконавчої влади, інформації про нормативно-правові акти, якими затверджена та чи інша функція; орган, за яким закріплено виконання функції; тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль і нагляд тощо). державний туризм правовий міжнародний

Недосконалість нормативно-правової бази є однією з проблем, які гальмують стратегічний розвиток туризму на всіх рівнях господарювання. Аналіз чинних законодавчих актів України показав, що вони не завжди регулюють актуальні проблеми розвитку туризму. Проблемними аспектами нормативно-правової бази України у сфері туризму є такі:

- недосконалість понятійно-категоріального апарату базових нормативно- законодавчих актів (закони України «Про туризм», «Про курорти», «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», «Про охорону культурної спадщини», «Про страхування», Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року» та ін.);

суперечливість законодавчої бази щодо розвитку сільського туризму, відсутність окремих правових актів, які б регулювали цей вид туризму;

недосконалість системи оподаткування туристичної діяльності, що негативно впливає на залучення інвестицій, а також раціональне використання туристично- рекреаційних ресурсів;

невідповідність системи ліцензування та сертифікації сучасним вимогам туристичного бізнесу.

Щоб подолати недосконалість нормативно-правової бази, необхідно активізувати роботу із нормотворчого забезпечення розвитку сфери туризму, курортів і готельного господарства за допомогою таких заходів:

Залучити експертів до удосконалення понятійно-категоріального апарату у сфері туризму, а саме: повніше визначити поняття «туризм» з урахуванням усіх складових туристичних відносин; сформулювати визначення основних видів туризму; конкретизувати терміни «суб'єкти господарювання туристичної галузі», «туристичний супровід», «екскурсовод», «гід-перекладач», «ваучер» та ін.

Запровадити нульову ставку оподаткування ПДВ за операції з постачання туристичного продукту, туристичних послуг на експорт, шляхом упровадження змін до законодавства.

Спростити та гармонізувати валютне, податкове, консульсько-візове, митне, прикордонне регулювання з метою державного стимулювання внутрішнього та в'їзного туризму.

Для детінізації діяльності суб'єктів господарювання туристичної галузі переглянути ст. 15 Закону України «Про внесення змін до Закон України «Про туризм»» щодо розмірів обов'язкового фінансового забезпечення цивільної відповідальності туроператорів і турагенств (200 євро для турагентів, 10000 євро для туроператорів з внутрішнього та в'їзного туризму, 20000 євро для міжнародних туроператорів).

Розробити проект Закону України про формування лояльних комунальних тарифів для готелів та інших закладів розміщення до моменту остаточної стабілізації економічної ситуації в Україні.

Створити окремий орган центральної виконавчої влади з питань туризму і курортів.

Внести зміни до Закону України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» в частині значного збільшення державного фінансування розвитку сфери туризму, готельного господарства і курортів за рахунок коштів державного бюджету.

Адаптувати законодавство України у сфері туризму і курортів до директив і стандартів Європейського Союзу.

Висновки

Отже, аналіз державної політики на всіх рівнях господарювання туристичної галузі України дає підстави стверджувати, що туристична індустрія потребує негайного вдосконалення механізмів державної туристичної політики. Лише за умов створення досконалих державних інструментів регулювання цієї сфери, здійснення низки заходів щодо впровадження та узгодження розвитку сфери на всіх рівнях господарювання, удосконалення нормативно-правової бази, забезпечення необхідним фінансуванням наша країна може стати провідною туристичною державою світу.

Проаналізувавши структуру та діяльність органів державної влади у сфері туризму, доходимо висновку, що для ефективного розвитку туристичної індустрії України необхідно змінити саму парадигму державного управління, позбутися застарілих догм в управлінні та взяти на озброєння досвід успішних демократичних країн. І першим кроком на шляху до цих змін нехай стане упорядкування на основі функціонального принципу системи та структури органів виконавчої влади туристичної галузі України.

Список використаної літератури

1. Агафонова Л. Г. Туризм, готельний та ресторанний бізнес: ціноутворення, конкуренція, державне регулювання: навч. посіб. / Л. Г. Агафонова, О. Є. Агафонова. - К.: Знання України, 2002. - 358 с.

2. Бойко О. В. Особливості формування та реалізації туристичної політики держави: міжнародний, національний, регіональний досвід : монографія / О. В. Бойко; за ред. А. Ю. Парфіненка. - Харків : ХНУ ім. В. Н. Каразіна, 2013. - 279 с.

3. Вахмистров В. П. Правовое обеспечение туризма: учеб. пособ. / В. П. Вахмистров, С. И. Вахмистрова. - СПб.: Изд-во Михайлова В. А., 2005. - 288 с. Державне агентство України з туризму і курортів [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.tourism.gov.ua/ua/

4. Єрмаченко В. Є. Правове регулювання туристичної діяльності: конспект лекцій / В. Є. Єрмаченко, Г. М. Брусільцева. - Харків: ХНЕУ, 2012. - 207 с.

5. Краєвська О. А. Політика Європейського Союзу у сфері туризму: концептуальні засади та інституційні механізми: монографія / О. А. Краєвська. - Львів: ЛНУ імені Івана Франка, 2013. - 274 с.

6. Мальська М. П. Просторові системи послуг (теорія, методологія, практика): монографія / М. П. Мальська. - К.: Знання, 2009. - 363 с.

7. Михасюк І. Р. Державне регулювання економіки: підручник / І. Р. Михасюк. - К.: Атіка: Ельга-Н, 2000. - 592 с.

8. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&tag= PravoviZasadiDiialnosti

9. Про внесення змін до Закону України «Про туризм»: Закон України №1282-15 [від 18.11.2003 р.] [Електронний ресурс] // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - №13. - С. 180. - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua /laws/show/1282-15/page

10. Про схвалення Концепції Державної цільової програми розвитку туризму та курортів на період до 2022 року: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 р. - №638 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/638-2013-р

11. References

12. Ahafonova, L.H. & Ahafonova, O.Ye. (2002). Turyzm, hotelnyi ta restorannyi biznes: tsinoutvorennia, konkurentsiia, derzhavne rehuliuvannia [Tourism, hotel and restaurant business, pricing, competition, government regulation]. Kyiv: Znannia Ukrainy [in Ukraine].

13. Boiko, O.V. (2013). Osoblyvosti formuvannia ta realizatsii turystychnoi polityky derzhavy: mizhnarodnyi, natsionalnyi, rehionalnyi dosvid [Features of the formation and implementation of the tourism policy: international, national, regional experience]. Kharkiv: KhNU im. V.N. Karazina [in Ukraine].

14. Vakhm^trov, V.P. & Vakhm^trova, S.I. (2005). Pravovoe obespechenie turizma [Legal provision of tourism]. SPb.: Yzd-vo Mykhailova V. A. [in Russian].

15. Derzhavne ahentstvo Ukrainy z turyzmu i kurortiv [The State Agency of Ukraine for Tourism and Resorts]. (n.d.). tourism.gov.ua. Retrieved from: http://www.tourism.gov.ua/ua/ [in Ukraine].

16. Yermachenko, V.Ye. & Brusiltseva, H.M. (2012). Pravove rehuliuvannia turystychnoi diialnosti [Legal regulation of tourism]. Kharkiv: KhNEU [in Ukraine].

17. Kraievska, O.A. (2013). Polityka Yevropeiskoho Soiuzu u sferi turyzmu: kontseptualni zasady ta instytutsiini mekhanizmy [EU policy in the tourism sector: conceptual framework and institutional mechanisms]. Lviv: LNU imeni Ivana Franka [in Ukraine].

18. Malska, M.P. (2009). Prostorovi systemy posluh (teoriia, metodolohiia, praktyka) [Spatial System Services (theory, methodology, practice)]. Kyiv: Znannia [in Ukraine].

19. Mykhasiuk, I.R. (2000). Derzhavne rehuliuvannia ekonomiky [State regulation of Economy]. Kyiv: Atika: Atika Elha-N [in Ukraine].

20. Ministerstvo ekonomichnoho rozvytku i torhivli Ukrainy [Ministry of Economic Development and Trade of Ukraine]. (n.d.). me.gov.ua. Retrieved from: http://me.gov.ua/Documents/List?lang=uk-UA&tag=PravoviZasadi Diialnosti [in Ukraine].

21. Pro vnesennia zmin do Zakonu Ukrainy «Pro turyzm» (Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy) [On Amendments to the Law of Ukraine "On Tourism" (Supreme Council of Ukraine)]. zakon2.rada.gov.ua. Retrieved from: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show /1282-15/page (2003, lystopad, 18) [in Ukraine].

22. Pro skhvalennia Kontseptsii Derzhavnoi tsilovoi prohramy rozvytku turyzmu ta kurortiv na period do 2022 roku (Rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy) [On approval of the Concept of the State Target Program of Tourism and Resorts for the period till 2022, the Cabinet of Ministers of Ukraine]. zakon4.rada.gov.ua. Retrieved from: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/638-2013-r (2013, serpen, 1) [in Ukraine].

Размещено на Allbest.ru