Нормативно-правове регулювання взаємодії у діяльності органів по охороні кордону: історичний аспект

SUMMARY

Нормативно-правове регулювання взаємодії органів Державної прикордонної служби під час виконання службово-бойових завдань несе певні особливості, хоча основою в цій галузі правового регулювання, як і в інших, є нормативний аспект, тобто розробка та юридичне закріплення (встановлення) норм (правил) поведінки індивідуумів та колективних утворень, які задіяні до цього виду діяльності.

Зазначимо, що історія нормотворення, направленого на регулювання взаємодії при здійсненні службово-бойової діяльності органів, що здійснювали охорону кордону, з іншими правоохоронними органами, є досить тривалою. Науковими проблемами у цій галузі переймались М.В. Білоконь, Л.В. Бордич, М.І. Кабачинський,

А.І. Козаченко, І.П. Кушнір, М.М. Литвин, Д.В. Мойсєєв, В.І. Петров, Г.О. Пономаренко, В.В. Половников, О.І. Яременко та інші, однак актуальність цього питання не зменшується.

І.П. Кушнір, яка провадила дослідження нормативно-правового забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України, виділила кілька етапів у розвитку і формуванні взаємодії різних державних інституцій на державному кордоні України, які пройшли низку стадій, починаючи від стародавніх часів і закінчуючи сьогоденням.

Перший етап V XIII ст. Другий етап XIV початок ХІХ ст. Третій етап початок ХІХ ст. 1918 рік. Четвертий етап починається з 1918 року та закінчується кінцем 90-х років. П'ятий етап з 1991 року по сьогодення [1, с.20-32]. охорона державний правовий

Варто зазначити, що останній історичний етап, з огляду на особливості розвитку державного кордону і прикордонного відомства протягом двадцяти п'яти років незалежності України, у свою чергу, ще можна поділити на п'ять періодів:

1991 1993 р.р. період утворення і становлення органів охорони кордону та відповідної нормативно-правової бази;

1994 1999 р.р. період розбудови;

2000 - 2003 р.р. час реформ;

2003 2014 р.р. подальше становлення та розвиток;

з 2014 посилення військової компоненти в системі відомства, адаптація існуючої системи до умов особливого періоду (ведення бойових дій) [2; 3].

Варто зазначити, що кожному історичному етапу притаманна своя, відмінна від інших, політична, економічна та соціальна характеристика, що впливала на форму та методи діяльності суб'єктів охорони кордону. Їхня особливість підкреслювалась також і такими чинниками: зміна території держав, тенденції в розвитку державних інституцій з охорони кордону, рівень концентрації зусиль держави, направлений на правове регулювання діяльності цих органів тощо.

Аналіз нагромаджених історичних та бібліографічних джерел про розвиток прикордонної варти дає підстави вважати, що спеціальних актів, направлених на врегулювання її діяльності, не існувало аж до початку XVIII ст., оскільки у часи середньовіччя територія тієї чи іншої держави вважалась зоною впливу армії.

Одним із перших правових актів у цій галузі є указ Петра I від 2 лютого 1713 р. про створення в Київській губернії п'яти ландміліцьких полків, об'єднаних в Український ландміліцький корпус [4].

Серед «дореволюційних» правових актів направлених на регулювання взаємодії у службово-бойовій діяльності органів та сил охорони кордонів, можна зазначити: Положення про облаштування прикордонної митної варти, від 5 серпня 1827 року [5]; Правила про основні засади відправлення чинами Окремого Корпусу Прикордонної Варти службових обов'язків і про вживання ними зброї з прикордонного нагляду в межах прикордонної смуги вздовж європейського кордону [6]; Правила «Про основні начала відправлення чинами Окремого корпусу прикордонної варти службових обов'язків та застосування ними зброї в межах прикордонної смуги вздовж Європейського кордону», затверджені указом імператора Миколи ІІ22 грудня 1987 р. [7, с. 269]; Інструкцію служби чинів Окремого корпусу прикордонної варти [8] прийняття цього акту, на думку В.Савчика, стало дуже великим кроком в упорядкуванні всієї прикордонної служби Російської Імперії, у якій визначались права і обов'язки прикордонної варти, порядок управління нею, види і способи дій варти, а також види нарядів та засади взаємодії з поліцією, військовими та козачими частинами [9, с.33]; Положення про Балтійську крейсерську митну флотилію від 4 липня 1873 р., затвердженої указом імператора Олександра ІІ, яка визначала призначення, склад, організаційно-правові основи функціонування та взаємодію суден та особового складу флотилії з береговими підрозділами Окремого корпусу прикордонної варти [10, c.128]; Інструкцію чинам окремого корпусу прикордонної варти для робіт з розвідки і боротьби з іноземним шпигунством прикордонних іноземних держав [11]. Окремі норми направлені на регулювання взаємодії підрозділів та службовців російської імперської прикордонної варти, регулювались митними статутами [12, с.696].

Після захоплення в Російській Імперії влади більшовиками та наступної ліквідації корпусу прикордонної варти повноваження охорони кордонів були передані створеній Декретом ради Народних Комісарів РРФСР від 26 травня 1918 р. прикордонній службі, на яку покладались захист прикордонних інтересів РРФСР, а в межах прикордонної смуги захист громадян та їх майна [13]. Дія цього акту поширювалась і на територію України.

24 листопада 1920 року Рада Праці і Оборони (далі РПО) переклала функції охорони кордону на особливі відділи Всеросійської Надзвичайної Комісії (далі ВНК). 15 березня 1921 року ВНК видало Інструкцію частинам військ ВНК, що охороняють кордони РРФСР, з якої почалося формування прикордонних частин і з'єднань [14, с.29]. Це був перший, як зазначає І.П. Кушнір, нормативно-правовий документ, який визначав порядок функціонування прикордонних військ радянського періоду [1, с.28].

Серед нормативно-правових актів того періоду, які направлені на регулювання взаємодії прикордонних військ з іншими правоохоронними інституціями, можна зазначити Резолюцію Третьої Всеросійської конференції Всеросійської Надзвичайної Комісії від 3 липня 1919 року «Про взаємовідносини між місцевими ЧК і міліцією» [15, с.115]. У цьому ж таки 1919 році взаємодія, як службово-управлінські відносини, стала регулюватись таким актом, як «Положення про взаємодію особливих відділів ВНК та військового командування» [16, с.43], що, як бачимо з назви, безпосередньо призначалось для регулюванню внутрішньої та зовнішньої взаємодії.

15 лютого 1921 р. головою ВНК Ф.Е. Дзержинським була затверджена «Інструкція частинам військ ВНК по охороні кордонів та взаємовідносини з особливими відділами по охороні кордонів», яка узагальнювала досвід організації охорони кордонів і служби військ прикордонної охорони, накопичений у попередні роки. 19 липня 1921 р. було затверджене «Положення про взаємодію частин Червоної Армії з військами ВНК, які несуть службу по охороні кордонів РРФСР» [17]. Саме проміжок 1921-1927 років характеризується активною нормотворчістю направленою на впорядкування діяльності інституцій з охорони кордону. У цей час були прийняті Положення про Окремий погранкорпус військ ДПУ від 11 грудня 1922 р. [18], Положення про охорону кордонів СРСР від 7 вересня 1923 р. [19], Статут служби прикордонної охорони ОДПУ, затверджений наказом №289 ОДПУ [20], Тимчасовий статут прикордонної охорони ОДПУ 1927 року, який регламентував організацію оперативної та військової служби прикордонної варти [21], Положення «Про охорону кордонів Союзу РСР», затверджене Постановою ЦВК СРСР, РНК СРСР від 15 червня 1927 р. [22].

Серед інструктивних документів направлених на поглиблення взаємодії під час виконання службово-бойових завдань варто віднести також Пропозиції Головного управління прикордонної і внутрішньої охорони НКВС про поліпшення керівництва охорони кордону від 1934 року [23, с.64].

У червні 1939 р. вийшла спільна директива НКО і НКВС Про порядок взаємин і взаємодію ВМФ і ПВ, затверджена НК ВМФ і НКВС [24]. У цей же час вищим політичним керівництвом країни була прийнята Постанова Політбюро ЦК ВКП (б) «Про взаємодію прикордонних військ НКВС і частин РСЧА у прикордонній смузі» [25].

Наказ НКВС СРСР №001124 від 21 вересня 1939 р. «Про оперативно-чекістські заходи в Західній Україні», в якому йшлося про необхідність надання оперативними групами НКВС усебічної допомоги командуванню частин РСЧА та взаємодії з ними при виконанні спільних військових операцій [26].

5 серпня 1960 р. Указом Президії Верховної Ради СРСР затверджено Положення про охорону державного кордону СРСР. У новому положенні вперше давалось визначення державного кордону СРСР, були сформульовані поняття режиму державного кордону і прикордонного режиму. Положення поглиблювало питання взаємодії прикордонників територіальними органами державної безпеки та органами внутрішніх справ [27, с.169].

Правові акти часів СРСР, направлені на регулювання взаємодії у діяльності по охороні кордонів, не обмежуються представленим переліком. Однак, ми не переслідуємо мети окреслення його вичерпності. З цього приводу зазначимо, що у домінуючій більшості взаємодія на цьому історичному етапі регулювалась, зазвичай, відомчими наказами НК РРСФСР, ОДПУ РРСФСР, НКВС СРСР, МДБ СРСР та КДБ СРСР, серед останніх з яких варто зазначити: Вказівку Комітету державної безпеки СРСР та Митного комітету СРСР від 27 червня 1991 р. №32/11-38/23 «Про взаємодію органів держаної безпеки та митних органів у справах про контрабанду», яка встановлювала певні вимоги до взаємодії слідчих КДБ СРСР та дізнавачів МК СРСР під час виявлення контрабанди [28]; Наказ Голови Комітету державної безпеки СРСР «Про оголошення рішення Колегії КДБ СРСР» від 27 жовтня 1989 р. №0735, направлений на посилення взаємодії органів та військ КДБ СРСР, у тому числі прикордонних, з центральними та місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування, а також структурами Міністерства оборони СРСР [29].

У радянський період прикордонні війська входили до системи формувань органів державної безпеки, що обумовлювало жорстку централізацію та втаємничення їх документації. Навіть на нинішній час значна кількість нормативно-правових актів, починаючи з середини минулого століття, перебуває під грифами обмеженого доступу, що передбачає особливий рівень допуску до роботи з ними.

Проголошення незалежної України, як результат багатовікової боротьби українського народу, обумовило початок нового історичного періоду. Суверенність держави вимагає створення відповідних інститутів, які б забезпечили економічні, політичні, національні та інші умови її існування. Формування національної правової бази у галузі охорони національних кордонів та службово-бойової діяльності відповідних державних утворень розпочалось із прийняттям 4 листопада 1991 р. Закону України «Про державний кордон України», стаття 27-1 якого безпосередньо визначає режим взаємодії ДПС України з іншими органами державної виконавчої влади [30].

Загалом закони у єдиній ієрархічній системі джерел права посідають чільне місце. У галузі правовідносин охорони кордону та відповідних інститутів службово-бойової діяльності органів, що забезпечують його охорону до основних, поряд з вищенаведеним Законом України «Про державний кордон України», варто навести:

- Закон України «Про Державну прикордонну службу України», який статтею 3 визначає взаємодію одним із основних принципів діяльності ДПС України: а пунктами 16, 20, 33, та 43 статті 19 взаємодія визначається як обов'язок ДПС [31];

- Закон України «Про оперативнорозшукову діяльність», пункт 5 частини 1 статті 7 якого обумовлює оперативні підрозділи ДПС України здійснювати взаємодію між собою та іншими правоохоронними органами, в тому числі відповідними органами іноземних держав та міжнародних антитерористичних організацій, з метою швидкого і повного попередження, виявлення та припинення злочинів [32];

- Закон України «Про розвідувальні органи України», який статтею 3 визначає взаємодію як принцип діяльності розвідувальних органів, до яких у відповідності до цього закону належать також і розвідувальні органи ДПС України [33];

- Закон України «Про контррозвідувальну діяльність», який частиною 9 статті 8 зобов'язує посадових осіб розвідувальних органів ДПС України під час ведення контррозвідувальних справ взаємодіяти із Службою безпеки України [34];

- Закон України «Про оборону України» [35];

- Закон України «Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України» [36];

- Закон України «Про боротьбу з тероризмом» [37].

Серед підзаконних актів у цій галузі правовідносин варто назвати низку Указів Президента України, Постанов Кабінету Міністрів України, Наказів Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України, Регіональних управлінь Державної прикордонної служби України, Частин центрального підпорядкування, начальників прикордонних загонів та інших частин та підрозділів Державної прикордонної служби, зокрема.

Указ Президента України «Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року» ,

- Постанова Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. №1147 «Про прикордонний режим», пункт 5 якої визначає, що «контроль за додержанням прикордонного режиму у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі здійснює Державна прикордонна служба у взаємодії з органами Національної поліції»

- Постанова Кабінету Міністрів України від 18 січня 1999 р. №48 «Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань додержання режимів на державному кордоні» визначає порядок здійснення взаємодії з органами публічної влади [40];

- Розпорядження Кабінету міністрів України «Про схвалення Концепції інтегрованого управління від 28 жовтня 2015 р. №1149-р. кордонами» [41].

Порівняльний аналіз приведених та інших досліджених правових джерел, направлених на регулювання взаємодії у діяльності органів охорони кордону, вказують на те, що воєнізовані утворення, на які покладались обов'язки охорони кордону, використовувалися як дієвий механізм, що сприяє процесу державотворення в залежності від форми правління. Так, зокрема, ці інституції використовувалась як політичний та репресивний інструмент для утримання влади при авторитарних режимах, що мали місце в історії України, та для забезпечення законності в межах своїх повноважень у державі з демократичною формою правління, а також на уніфікацію національних правових джерел у цій галузі правозастосування, появу нового, якісного, у тому числі наднаціонального законодавства.

1. Кушнір І.П. Нормативно-правове забезпечення взаємодії у сфері охорони державного кордону України : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 / І.П. Кушнір ; Національний авіаційний університет. Київ, 2014. 264 с.;

2. Кабачинський М. І. Становлення та розбудова Прикордонних військ України в 1991-2003 роках: історичний аспект : автореф. дис. ... д-ра іст. наук : 07.00.01 / М.І. Кабачинський / Чернівец. нац. ун-т. Чернівці, 2006. 37 с.;

3. Історія. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Державної прикордонної служби України. Режим доступу: http:// dpsu.gov.ua/ua/about/history.htm;

4. Положение об устройстве пограничной таможенной стражи на Европейской границе и штате оной : Высочайшее утвержденное Положение 1824 августа 5 // Полное собр. законов Рос. империи. Собр.3 Т.2. №1282. -С.645-646.;

5. Пенской В.В. Украинский ландмилицкий корпус в XVIII веке / В.В. Пенской // Вопросы истории. 2000. №10. С.147153.

6. Об употреблении оружия чинами пограничной стражи на Кавказских границах : Высочайшее повеление, объявл. Министром финансов (1894) // Полное собр. законов Рос. империи. Собр. 3. Т. 14. №11098;

7. Парсуков В.А. Пограничный надзор за береговой полосой местности в Российской Империи / В.А. Парсуков // Молодой ученый. 2014. №11. С. 268-271.;

8. Инструкция службы чинов отдельного корпуса пограничной стражи. Свод законов Российской Империи // Полное собр. законов Рос. Империи. Собр. СПб., 1912;

9. Минаков В.П. Пограничная стража России в войнах второй половины XIX начала XX века: исторический опыт и уроки: дис. канд. ист. наук: 07.00.02 / В.П. Минаков. Московский пограничный институт ФСБ РФ, М.:, 2004, 238 с.;

10. Чернушевич М.П. Материалы к истории пограничной стражи. В 2 частях. Ч.1. Вып. 2. СПб., 1901. 183 с. (репринтна копія);

11. Петров, И.В. Правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности на примере деятельности пограничных органов : Монография / И.В. Петров Москва: ГУ, 2012

12. Свод учреждений и уставов

таможенных // Свод законов Российской империи. Том шестой. Уставы таможенные. 1857. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.runivers.ru/upload/iblock/

dd5/6.pdf;

13. История пограничной службы в России. Отечественніе записки. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.stranaoz.ru/2002/6/istoriya-pogranichnoy-sluzhby-vrossii;

14. Бура А.І. Особливості становлення і охорони кордону за радянської влади (19201930) / А.І. Бура, К.П. Ільїн // Кордон. 1999.

- №5. с. 28-29.;

15. О взаимоотношениях между местными ЧК и милицией : Резолюция Всероссийской Чрезвычайной Комиссии от 3 июня 1991 р. / Архив ВЧК : сборник документов // составители В. Виноградов, Н. Перемышленникова ; ответственные редакторы В. Виноградов, А. Литвин,-

B. Христофоров. М.: Кучково поле, 2007.

- 720 с.;

16. Зьолка В.Л. Історіографія адміністративно-правових основ захисту територіальної цілісності і недоторканості державних кордонів України / В.Л. Зьолка // Науковий вісник Чернівецького університету. 01/2008. Вип.474: Правознавство . --

C. 41-45.;

17. Спаткай Леонид. От ЧК к погранохране. Часть 2. [Електронний ресурс] Историческая правда. Режим доступу http:// www.istpravda.ru/research/8510/;

18. Терещенко В.В. Военно-инженерное и техническое обеспечение охраны границы в 1918-1941 гг. / В. В. Терещенко // Военно-исторический журнал. 2013. -№ 5. С. 11-15.;

19. Об утверждении Положения об охране границ СССР : Постановление ЦИК от 7 сентября 1923 г.

20. Из истории советских пограничных войск. 1921-1927: Документы и материалы. М.: ГУПВ КГБ при СМ СССР, 1963,

21. Временный устав службы пограничной охраны ОГПУ. М., 1927 г. // Центральный пограничный музей ФСБ России. Документальный фонд. №278. 1927;

22. Об утверждении Положения об

охране государственных границ Союза ССР : Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 15 июня 1927 г. [Електронний ресурс]. История отечественных спецслужб и правоохранительных органов Режим доступу: http://shieldandsword.mozohin.ru/

documents/statement_border15627.htm;

23. Буджук В. На страже границ отечества. Краткий очерк пограничных войск России / В. Буджук, А. Велидов // Пограничник. 1997. с. 58-64.;

24. Кушнір І.П. Розвиток взаємодії органів виконавчої влади, місцевого самоврядування з Державною прикордонною службою України в сфері охорони державного кордону / І.П. Кушнір // Університетські наукові записки. 2008. №2. С. 164-168. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Unzap_2008_2_31;

25. О взаимодействии погранвойск НКВД и частей РККА в пограничной полосе. Постановление Политбюро ЦК ВКП (б) від 22 июня 1939 г.;

26. Об оперативно-чекистских мероприятиях по Западной Украине : Приказ НКВС СССР № 001124 от 21.09.1939, ГДАМВСУ, ф.45, оп.1, спр.50.;

27. Кабачинський М.І. Історія кордонів та прикордонних військ України : монографія / М.І. Кабачинський. Хмельницький : Видавництво Хмельницької міської друкарні, 2000. 216 с.;

28. Про взаємодію органів держаної безпеки та митних органів у справах про контрабанду : Вказівка Комітету державної безпеки СРСР та Митного комітету СРСР від 27.07.1991 №32/11-38/23. [Електронний ресурс]. KGB documents. All rights reserved. Solution : Idamas. Smart Web system inside. Режим доступу: http://www.kgbdocuments.eu/ index.php?1580721080;

29. Про оголошення рішення Колегії КДБ СРСР : Наказ Голови Комітету державної безпеки СРСР від 27.10.1989 №0735. [Електронний ресурс]. KGB documents. All rights reserved. Solution : Idamas. Smart Web system inside. Режим доступу: http://www. kgbdocuments.eu/index.php?1761141530;

30. Про державний кордон України : Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

- Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/1777-12;

31. Про Державну прикордонну службу України : Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/661-15;

32. Про оперативно-розшукову діяльність. Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/2135-12;

33. Про розвідувальні органи України. Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

- Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/2331-14;

34. Про контррозвідувальну діяльність. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/374-15;

35. Про оборону України : Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/

show/1932-12;

36. Про Статут гарнізонної та вартової служб Збройних Сил України : Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/ show/550-14;

37. Про боротьбу з тероризмом : Закон України. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/638-15;

38. Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року : Указ Президента України від 19.06.2006 №546/2006. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3. rada.gov.ua/laws/show/546/2006;

39. Про прикордонний режим : Постанова Кабінету Міністрів України від 27.07.1998 №1147. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/1147-98-п;

40. Про затвердження Порядку здійснення координації діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого саморядування з питань додержання режимів на державному кордоні : Постанова Кабінету Міністрів України від 18.01.1999 №48. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/48-99-п;

41. Про схвалення Концепції інтегрованого управління : Розпорядження Кабінету міністрів України від 27.10.2010 №2031-р. [Електронний ресурс]. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України. Режим доступу: http://zakon3 .rada.gov.ua/laws/show/2031 -2010-р

Размещено на Allbest.ru