Правові інструменти Європейського Союзу: загальна характеристика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 341.171:340.13

Анотація

правовий інструмент європейський

Аннотация

Статья посвящена исследованию теоретико-методологических характеристик правовых инструментов ЕС. Определены предмет и метод теории правовых инструментов. Выяснено основные различия между понятиями «источники права» и «правовые инструменты». Обосновано функциональное назначение правовых инструментов. Осуществлена периодизация развития теории правовых инструментов.

Annotation

The article focusing on the theoretical and methodological characteristics of EU legal instruments. The object and method of the theory of legal instruments is determined. It is found out differences between the concepts of «source of law» and «legal instruments». Substantiates functionality of legal instruments. Is carried out the periodization in the theory of legal instruments.

Феномен правової інтеграції в Європейському Союзі був і залишається «раєм» для правників-дослідників [1], адже швидкі за історичними мірками темпи розбудови інтеграційного об'єднання, його амбітність, з точки зору цілей, зумовлюють широкий спектр правових питань, на які науковці шукають відповідей. Насамперед, такі пошуки пов'язані з визначенням шляхів удосконалення інституційного механізму ЄС, процедур підготовки та прийняття правових актів, а також із розробленням ефективного правового інструментарію, що слугує засобом досягнення передбачених установчими договорами цілей та просування євроінтеграційних процесів між державами - членами.

Реалізація стратегічного курсу України на інтеграцію до Європейського Союзу, входження України до європейського політичного, економічного, правового простору у процесі виконання Угоди про асоціацію між Україною та ЄС актуалізує питання вивчення правового інструментарію ЄС, що забезпечує високий рівень правового регулювання та слугує засобом досягнення цілей ЄС.

Інструментальний підхід є одним з найменш відомих підходів до вивчення системи права ЄС. Європейські науковці, визначаючи право Європейського Союзу як «сукупність правових норм, що містять у собі права та обов'язки суб'єктів права, владні повноваження та правові засоби, закріплені в установчих договорах, укладених трьома Європейськими співтовариствами» [2, с. 30], та спираючись на думку Суду ЄС, вважають, що оскільки це право як «самостійна правова система тісно пов'язана як з міжнародним, так і з національним правом» [3], то і його систему варто розглядати з цієї подвійної позиції [4, с. 165].

Складність у реалізації такого підходу обґрунтовується, зокрема, тим, що деякі основні поняття, дефініції, категорії, критерії оцінки тощо, які були розроблені в межах загальної теорії права, стають незручними при дослідженні системи правових інструментів (legal instruments) ЄС. Справедливість такого твердження доводять праці європейських вчених, які зробили значний внесок у розробку теорії правових інструментів ЄС. Серед них слід відзначити: А. фон Бохданді (A. Von Bogdandy), Ю. Баста (J. Bast), Дж. Бронзіні (G. Bronzini), Є. Грабіца (E. Grabitz), Ж.-В. Луіса (J.-V. Louis), Х. П. Іпсена (H. P. Ipsen), Г. Дженіка (G. Jaenicke), Г Мослера (H. Mosler), В. Менга (W. Meng), Р. Чепуса (R. Chapus), Є.-В. Фуса (E.-W. FuB), Р. Х. Ловаарса (R. H. Lauwaars), М. Рафферта (M. Ruffert) та ін.

Тематичні дослідження зазначених авторів ґрунтуються на глибокому знанні законодавчої практики Європейських Співтовариств та Європейського Союзу, і спрямовані на вирішення одного з найважливіших завдань для європейської правової науки - наукової розробки категорії «правові інструменти» та обґрунтування шляхів їх удосконалення, адже на ці здобутки мають спиратися практики, насамперед, коли вносять зміни до установчих договорів [5, с. 3].

У загальному вигляді теорію правових інструментів ЄС можна визначити як теорію вибору належної форми для відповідного засобу правової регуляції або впливу, з метою забезпечення ефективного врегулювання відповідних суспільних відносин та досягнення визначеної цілі. Слід зазначити, що у доктрині права ЄС підходи до розуміння категорії «правові інструменти», попри певні відмінності від загальноприйнятого в теорії права підходу, мають і спільні риси.

Інструментальний підхід до вивчення правової матерії на доктринальному рівні був запроваджений С. С. Алєксєєвим. Відомий науковець зазначав, що в межах цілісної загальної теорії права слід розрізняти два рівні: загальну теорію аналітичного рівня, яка розкриває елементи догми права як системи юридичних норм, їх внутрішню структуру, форми, дію та фіксує ці «елементарні частинки» права як нормативного явища в єдиних для всіх юридичних дисциплін поняттях; та загальну теорію інструментального рівня, засновану на інструментальному підході і покликану, спираючись на якість визначеності права, на весь комплекс правових засобів, висвітлювати більш глибинні шари правової матерії (у взаємозв'язку та динаміці всіх її елементів), її специфічну логіку та особливості як інституційного утворення, її структуру, властивості, механізми функціонування, напрями і типи правового впливу на життєдіяльність суспільства [6, с. 79].

Загальновідомо, що юридична діяльність немислима без постановки цілей і визначення відповідних засобів їх досягнення, тому категорію «правові засоби» розглядають як основну категорію інструментальної теорії [7, с. 281]. У числі взаємопов'язаних основних правових засобів автори називають правовідносини, правові норми, правозастосовні акти та юридичні наслідки (правореалізацію). Характерними ознаками правових засобів є те, що, по-перше, вони діють і мають ефект у зв'язці «ціль - засіб - результат», по-друге, об'єднуються в певну систему, і по-третє, виражаються в інструментах (установлення) і діяннях (технології), за допомогою яких задовольняються інтереси суб'єктів права, забезпечується досягнення соціально значущих цілей [8, с. 321-340].

Попри широке використання в юридичній літературі інструментального підходу вчені визнають, що пізнання правових засобів - складне теоретичне завдання, яке стримується багатьма факторами, зокрема й недостатнім рівнем дослідження питань регулятивних механізмів права [9, с. 99]. Тому у значній частині правових досліджень категорія «правові інструменти» застосовується як узагальнююче поняття з надто широким змістом, що покликане полегшити групування за функціональною ознакою різноякісних, у тому числі, навіть очевидно неюридичних явищ.

Слід зазначити, що більшість сучасних досліджень, присвячених різноманітним проблемам у праві ЄС, в яких згадується поняття «правові інструменти», традиційно проводяться у контексті вивчення джерел права, зокрема, з'ясування їх юридичної природи, сутнісних характеристик, організації та систематизації, певних критеріїв, які спроможні виділити джерело права серед інших правових явищ тощо. Зазначене знайшло відображення у роботах вітчизняних науковців: В. І. Муравйова, К. Смирнової, О. Стрєльцової, О. Лаби, О. Москаленка, Р. Петрова, І. Яковюка та ін., а також західних дослідників: Е. Арнула, С. Везеріла, Д. Лесока, Г. Ісаака, М. Бланке, П. Крейга, Г де Бурка, К. Ленаертса, П. фон Нюффеля, Ж. Стейнера, Т. Трідімаса, М. Хорспула, М. Хамфріса, Дж. Шо та ін.

Спираючись на здобутки авторів, можна стверджувати, що інструментальна теорія перебуває у підпорядкованому становищі відносно загальної теорії аналітичного рівня, оскільки базові поняття інструментального підходу формуються за допомогою апелювання до традиційних для загальної теорії права категорій. У контексті зазначеного актуалізуються, насамперед, завдання, пов'язані з дослідженням сутнісних та функціональних характеристик правових інструментів ЄС, з'ясування їх системних, структурних і змістовних властивостей.

Для розуміння поняття «правові інструменти» важливим є відокремити його від поняття «джерела права». Європейські правники, як правило, розглядають цю категорію у двох проявах - формальному та матеріальному. Під формальними джерелами розуміють юридичні процедури і методи, що використовуються у процесі прийняття правил загального характеру, що є юридично-обов'язковими, а матеріальне джерело засвідчує існування прийнятих у встановленому порядку норм права, що мають обов'язкову юридичну силу [10, с. 86]. Традиційно джерела права ЄС розподіляються на: первинні - установчі договори та акти, прирівняні до них; вторинні - нормативні акти, ухвалені компетентними структурами Союзу. Також до джерел права відносять принципи права ЄС, зокрема й ті, що були розтлумачені та сформульовані у рішеннях Суду ЄС.

Вітчизняні науковці, зосереджуючи увагу на розмежуванні двох найважливіших у теорії права категорій «джерела права» та «форми права», вважають, що під формою права треба розуміти організацію власного змісту, способи його існування, прояву, впорядкування та функціонування. При цьому розрізняють внутрішню та зовнішню форми права. Під першою розуміють систему та структуру права, або структуру його змісту, а під зовнішньою - джерела права. Джерелами права, в юридичному значенні, як способу зовнішнього прояву права, вважаються текстуальні джерела права, які поділяються на первинні (що слугують підставою для виникнення суб'єктивних прав і юридичних обов'язків: нормативно-правові акти, нормативно-правові договори, правові прецеденти, релігійні норми, правові звичаї) і похідні (уточнюють зміст первинних: судова та адміністративна практика) [11, с. 334-335].

З етимологічної точки зору, концепція правових інструментів ЄС заснована на мові установчих договорів Співтовариств, які використовують термін «акт», незалежно від його характеру, форми або виду. Отже, коли мова йде про «акт», то відсутній навіть натяк на певний вид правового інструменту. Таке широке застосування цього поняття доводить, чому термін «джерело права» не вживається у теорії правових інструментів, адже у більшості теоретичних досліджень це поняття зарезервоване для інструментів певного типу або виду, які, як правило, містять обов'язкові норми загального застосування.

Звернувшись до лексикографічних джерел, можна визначити ще низку формальних ознак, які відрізняють поняття «правові інструменти ЄС», які інколи позначаються як європейські правові інструменти (European legal instruments), від поняття «джерела права».

Так, у словнику, розміщеному на порталі ЄС, поняття «правові інструменти ЄС» визначається як інструменти, що мають у своєму розпорядженні інститути ЄС задля виконання своїх завдань та що перелічені у ст. 288 Договору про функціонування ЄС (ДфЄС) (колишня ст. 249 Договору про Європейське Співтовариство). Зокрема, останньою встановлюється, що для здійснення компетенції Союзу інститути ухвалюють регламенти (regulations), директиви (directives), рішення (decisions), рекомендації (recommendations) і висновки (opinions). Перші названі три види актів відповідно до ст. 289 ДфЄС кваліфікуються як «законодавчі акти» [legislative acts). Крім того, до правових інструментів віднесено також незаконодавчі акти (non-iegisiative acts), які відповідно до ст. 290 ДфЄС приймаються Комісією на основі делегування законодавчих повноважень і є такими, що доповнюють або вносять несуттєві зміни до положень законодавчих актів загального характеру. Додатково до правових інструментів, перелічених у ст. 288, віднесено також інші види документів, які інститути ЄС використовують у своїй діяльності: міжінституційні угоди (interinstitutionai agreements), резолюції (resolutions), висновки (conclusions), повідомлення (communications), зелені книги (green papers) та білі книги (white papers). У сфері зовнішньої політики та політики безпеки застосовуються специфічні правові інструменти - дії ЄС (EU actions), позиції або ставлення (positions) [12].

Аналогічне трактування міститься і в наукових працях, зокрема, у монографії

Н. Муссіса [13]. Дослідник зазначає, що під поняттям «правові інструменти» розуміють п'ять видів правових актів, перелічених у ст. 288 ДфЄС, які використовуються як засоби реалізації спільних політик (the common policies). Однак акцент робиться на те, що юридичну силу правові інструменти набувають тільки за умов, коли положеннями установчих договорів Європейський парламент та/або Рада уповноважуються видавати їх, тобто відбувається реалізація принципу наділення повноваженнями (principle of conferral or of attribution of powers).

Крім того, певні правові інструменти підлягають прямому застосуванню в усіх державах-членах, а інші спрямовані на поступову гармонізацію національного законодавства із законодавством ЄС [13].

Наведені визначення свідчать про наступне:

- під терміном «правовий інструмент» розуміється синтетичний концепт, що визначає певні види або форми правових актів, які характеризуються певним узгодженим набором правових атрибутів;

- до складу правових інструментів не входять акти первинного законодавства, тобто установчі договори та акти, прирівняні до них;

- під правовими інструментами ЄС розуміють лише правові акти, які створюються виключно наднаціональними інституціями ЄС у межах тих повноважень, які визначені положеннями установчих договорів, тобто в межах інституційного механізму ЄС. Йдеться про акти вторинного законодавства або похідні акти, а також акти «м'якого права» або м'які правові інструменти, як їх пропонує називати Європейський парламент відповідно до Резолюції 2028(INI) [14, с. 75-77];

- у контексті інструментальної теорії всі зазначені «акти» є правовими актами, відповідно і всі «інструменти» є правовими. Таким чином, поняття «правові інструменти» використовується у широкому значенні, тобто охоплює як обов'язкові акти (binding acts), що містять імперативні норми, так і ті акти, що не мають обов'язкової сили (non-binding acts), тобто містять норми рекомендаційного характеру.

Особливість теорії правових інструментів, яка, безумовно, є органічною складовою теорії права ЄС, полягає у тому, що в її межах досліджується здатність зазначених правових інструментів забезпечувати просування євроінтеграційних процесів шляхом їх посилення, поширення та поглиблення, що випливає з їх функціональних характеристик. Як відомо, установчі договори визначають лише перелік правових актів, які слугують засобом реалізації політик ЄС, залишаючи на розсуд інституцій ЄС вибір відповідного правового акта, який має бути використаний задля досягнення цілей ЄС.

Слід зазначити, що теорія інструментів у праві ЄС покликана впоратися із завданнями, які не притаманні теорії національного права, що, відповідно, вимагає специфічних підходів і методів, зокрема щодо з'ясування ієрархічної підпорядкованості правових інструментів ЄС, їх юридичної сили, зведення їх до певної системи тощо.

При інструментальному підході до вивчення правових актів ЄС найважливішим є з'ясування «режиму роботи» (operating mode) або режиму функціонування кожного виду правових інструментів та встановлення так званого «розподілу праці» (division of labor) між ними [15, с. 37]. Європейські науковці в цілях дослідження з цієї тематики здебільшого використовують функціональний метод у якості відповідного засобу вивчення ефективності правових інструментів, з'ясування потужності їх правового впливу, потенціалу їх дієвості. Застосування цього методу сприяє прийняттю раціональних рішень шляхом здійснення вибору належного правового інструменту з урахування його правових можливостей щодо врегулювання суспільних відносин та досягнення цілей, визначених установчими договорами ЄС.

Традиційно, першим етапом становлення правових інструментів ЄС вважають 1951-1957 роки, коли, відповідно до Паризького договору, було засновано Співтовариство вугілля та сталі. У ті часи ключовим об'єктом досліджень були рішення загального та індивідуального характеру, що слугували основним засобом правової регуляції. Другий етап розвитку теорії правових інструментів пов'язують з 60-70-ми роками, з регулюванням в межах Європейського Економічного Співтовариства. Увага дослідників того часу була зосереджена на з'ясуванні властивостей регламентів, які стали «наступниками» рішень. На третьому етапі (80-90-ті роки) епіцентром уваги були директиви. Четвертий етап пов'язують з вивченням різноманітних підходів та концепцій щодо реформування правового інструментарію ЄС у контексті розробки Договору про Конституцію ЄС.

Список використаних джерел

1. Curtin D. European Legal Integration: Paradise Lost? // D. Curtin, J. Smits, A. Klip and

J. McCahery // European Integration and Law. Four Contributions on the Interplay between European Integration and European and National Law to Celebrate the 25th Anniversary of Maastricht University's Faculty of Law. - Antwerpen: Oxford; Intersentia, 2006. - at. 1-54.

2. Law for European Business Studies / Pearson Ed. - L., 1994. - P. 30.

3. Van Gend en Loos (1963). ECR 1.

4. Cruz P. Comparative Law in Changing World / P. Cruz. - L., 1995. - P. 165.

5. Bast J. On the Grammer of EU Law: Legal Instruments / Jurgen Bast // European integration: A new German Scholarship : Jean Monnet Working Paper. - 2003. - № 9. - P. 3.

6. Алексеев С. С. Восхождение к праву: поиски и решения / С. С. Алексеев. - М. : Норма, 2002. - С. 79.

7. Проблемы теории государства и права / Под ред. С. С. Алексеева. - М., 2001. - С. 281.

8. Проблемы теории государства и права / Под ред. М. Н. Марченко. - М., 1999. - С. 321-340.

9. Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях / Б. И. Пугинский. - М., 1984. - С. 99.

10. Броунли Я. Международное право: в 2-х кн. / Я. Броунли. - М. : Прогресс, 1977. - Кн. 1. - С. 86.

11. Теорія держави та права: Академічний курс / За ред. : О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. -

K. , 2006. - С. 334-335.

12. Glossary: European legal instruments [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// europa.eu/legislation_summaries/glossary/community_legal_instruments_en.htm

13. Moussis N. Access to European Union law, economics, policies [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.europedia.moussis.eu/books/Book 2/2/3/3/index.tkl

14. European Parliament resolution of 4 September 2007 on institutional and legal implications of the use of 'soft law' instruments (2007/2028(INI)) // Official Journal of the European Union (C). - 24.07.2008. - C 187. - Р.75 - 77.

15. Bast J. On the Grammer of EU Law: Legal Instruments / Jurgen Bast // European integration: A new German Scholarship : Jean Monnet Working Paper. - 2003. - N 9. - P. 37.

* Гладкова Тетяна Леонідівна - кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, головний консультант Інституту законодавства Верховної Ради України.