Колізійні питання створення архітектурно-містобудівних рад

Виконання органами публічної влади передбачених законами України містобудівних завдань, зважаючи на високий рівень відповідальності перед суспільством та державою, зумовлює необхідність залучення до вирішення проблем містобудування спеціальних органів для узгодження на експертному рівні проблемних містобудівних питань. Основну функцію таких органів, у відповідності до статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [1], відіграють архітектурно-містобудівні ради. Правова природа цих утворень в адміністративно-правовій науці, на жаль, не знайшла широкого відображення. Не дивлячись на те, що правове регулювання містобудівної діяльності досить змістовно висвітлене у працях О.М. Вінника, О.П. Віхрова, І.І. Банасевича, Г.М. Гриценка, І.О. Ізарової, Г.О. Лиска, В.М. Марчука, А.В. Матвійчука, К.С. Мауленова, О.О. Квасніцької, В.М. Коссака, І.М. Миронець, А.Г. Олюхи, К.В. Пивоварова, В.О. Ромаська, С.В. Сеник, Г.В. Смолин, А.П. Ткача, А.Ф. Ткачука, Н.В. Трофуненко, В.А. Ціленка. Однак, функціонування саме містобудівних рад залишилося поза увагою науковців.

Мета цієї публікації - дослідити проблеми нормативно-правового регулювання створення і функціонування архітектурно-будівельних рад, як консультативно-дорадчих органів при органах державної влади та органах місцевого самоврядування, що впливають на ефективність їхньої діяльності.

Зі змісту частини 1 статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» архітектурно-містобудівною радою слід вважати створений для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, чи уповноваженим органом містобудування та архітектури дорадчий органи, що діє на громадських засадах [1]. Типове положення про архітектурно-містобудівні ради, затверджене Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 р. №108, визначає архітектурно-містобудівну раду дорадчим органом для професійного колегіального розгляду й обговорення містобудівних, архітектурних та інженерних рішень містобудівної та проектної документації [2].

Закон не містить чіткого визначення кола суб'єктів, за винятком органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (яким і на день прийняття Закону було, і на сьогоднішній день є Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України), наділеного правом на створення архітектурно-містобудівних рад, подаючи таке формулювання, що дає можливість по-різному трактувати коло таких суб'єктів. Однак, формулювання «уповноважені органи містобудування та архітектури» відсилає нас до іншого закону, яким встановлено перелік цих органів, а саме до Закону України «Про архітектурну діяльність» у відповідності до статті 13, якого ними є:

- центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури;

- центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури;

- орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань архітектури;

- структурні підрозділи обласних, районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань архітектури;

- виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури [3].

На нашу думку, делегувавши абзацом другим частини 1 статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» права на затвердження Типового положення про архітектурно-містобудівні ради органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, законодавець, у такий спосіб, надавав можливості деталізувати коло уповноважених суб'єктів, оскільки воно визначене іншим законом. Однак трактування кола суб'єктів, визначеного Наказом з тих підстав, що вони утворюються за рішенням місцевої державної адміністрації або виконавчого комітету міської ради і постійно діють при уповноваженому органі містобудування та архітектури Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністраціях, виконавчих органах міських рад [2], як бачимо, суперечить Закону України «Про архітектурну діяльність», адже ні виконавчий комітет місцевої ради, ні місцева державна адміністрація, з огляду на приписи цього закону, не є уповноваженими органами містобудування та архітектури.

Подальше звірення відповідності цієї норми Наказу Мінрегіонбуду з приписами Законів України, «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні», вказує на її невідповідність і цим законам.

Наприклад. Стаття 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» містить вичерпний перелік повноважень місцевих адміністрацій у галузі містобудування. Оскільки ці повноваження не систематизовані окремою групою і їхній перелік згрупований із повноваженнями в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку, то його вичерпність слід виводити, аналізуючи зміст цих норм. Отже, такими повноваженнями місцевих адміністрацій є:

1) організація розробки та проведення експертизи містобудівної документації населених пунктів відповідно до державних норм і стандартів;

2) організація охорони, реставрації та використання пам'яток архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та історико-культурних ландшафтів;

3) погодження документації із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації законодавству у сфері містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини [4].

Окреме містобудівне повноваження прописане пунктом 13 статті 25 цього ж Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Це стосується розгляду проектної документації на будівництво захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони) та розділ щодо інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) у складі містобудівної документації [4].

Стаття 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад [5], однак, як і стаття 20 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», не містить повноважень на створення архітектурно-містобудівних рад.

Загострює колізію припис частини другої статті 19 Конституції України, який визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України [6]. Однак, спосіб утворення архітектурно-містобудівних рад та коло суб'єктів, уповноважених на їхнє утворення, визначений не законом, а підзаконним актом - наказом Мінрегіонбуду. Відмітимо, що у відповідності до рішення Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство») «поняття «законодавство», яке вживається у законах України треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України» [7]. З цього вбачається, що інший акт права, не вказаним у рішенні Конституційного суду України, не може вважатися законодавчим.

Наступним питанням, який викликає дискусію, - це наявність адміністративного розсуду стосовно їхнього створення, адже обов'язковість створення архітектурно-містобудівних рад законом не передбачена. У конструкції частини 1 статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вбачається право, а не обов'язок, на таке створення, оскільки дискреційне формулювання «можуть створювати» [1], що міститься у цій правовій нормі, дає уповноваженому містобудівному органу можливість діяти за своїм розсудом, що не залежить від конкретних організаційних зобов'язань, визначених законодавством для цих суб'єктів.

Дискреційні повноваження, як стверджує французький адміністративіст Гі Бребан, означають свободу адміністративного органу оцінювати ситуації і приймати по них рішення. Такі повноваження надають суб'єктам адміністрування простір у здійсненні вибору між вільними рішеннями. Вони вправі діяти або не діяти, а коли діють, то можуть вибирати один або декілька з можливих варіантів дій [8, с.192]. Таким чином, дискреційні правові норми, будучи законним і невід'ємним елементом публічно-владних відносин, дають можливість уповноваженому органу містобудування самостійно визначати: створювати, чи не створювати, архітектурно-містобудівну раду, моделюючи при прийнятті управлінського рішення варіативну ситуацію, що, на нашу думку, суперечить принципам взаємодії держави і громадянського суспільства та стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012 Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації [9].

Важливим у вирішенні дилеми щодо доцільності створення архітектурно-містобудівної ради є врахування: мети їхньої діяльності - професійного обговорення проектних рішень та функцій - надання рекомендацій з питань планування, забудови та іншого використання територій у межах історичних ареалів населених місць і зон охорони пам'яток архітектури та містобудування, визначених частинами 1 та 4 (відповідно) Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» [1].

Зарубіжний досвід існування консультативно-дорадчих органів (громадських рад, комітетів, комісій, палат, бюро, журі тощо) у країнах з розвиненою демократією свідчить про значну поширеність практики їхнього створення, визначаючи їх осередками організованого впливу громадянського суспільства (як громадян, так і їх об'єднань) на діяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування [10, с.358].

Містобудівні рішення органів публічної влади є багатоаспектними і містять економічні, правові, інженерно-технічні, соціальні, організаційні, художньо-естетичні та інші складові. Як і будь-яке управлінське рішення, воно має бути: науково обґрунтованим, цілеспрямованим, кількісно та якісно визначеним, правомірним, оптимальним, своєчасним, комплексним, гнучким, повністю оформленим [11]. Зазначені аспекти обумовлюють необхідність експертного впливу (консультаційне та інформаційне сприяння) на їхнє прийняття та погодження не лише інтересів соціуму і влади, але й різних груп громадськості. Усе це виокремлює експертне та представницьке призначення архітектурно-містобудівних рад.

Навіть поверхневий аналіз адміністративної та судової практики показує про конфліктогенність містобудівних рішень не лише через неповне врахуванням інтересів багатьох суб'єктів загальнодержавних та муніципальних відносин, але й через слабкість чи повну відсутність зворотних зв'язків між представниками суспільства та владою. Мінімізацію цього чинника в урбанізаційних процесах успішно виконує архітектурно-містобудівна рада, реалізовуючи при цьому медіаційну та/ або апеляційну функції, забезпечуючи авторитетний «арбітраж» у спірних питаннях, що виникають між заінтересованими особами.

Зауважуємо про необхідність підвищення управлінського статусу архітектурно-містобудівних рад, адже, перебуваючи у статусі консультативних органів, її висновки та рішення носять рекомендаційний характер і їх виконання є бажаним, але не обов'язковим. Однак, на наш погляд, думка професійного архітектурного співтовариства має впливати на винесення рішень щодо архітектурного вигляду об'єктів.

архітектурний будівельний влада консультативний

Література

1. Про регулювання містобудівної діяльності: Закон України. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

2. Про затвердження Типового положення про архітектурно-містобудівні ради : Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 р. №108. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

3. Про архітектурну діяльність. Закон України. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

4. Про місцеві державні адміністрації: Закон України. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

5. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

6. Конституція України: Закон України. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

7. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство») від 9 липня 1998 № 12-рп/98. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

8. Бребан Г. Французское административное право / Г. Бребан. - М.: Прогресс, 1988. - 512 с.;

9. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 р. №212/2012. Офіційний веб-сайт Верховної Ради України.

10. Андрійчук Т. Громадські консультативно-дорадчі органи: проблеми організації та функціонування / Т. Андрійчук // Наукові записки [Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Ф. Кураса]. - 2014. - Вип. 3. - С.357-368.

11. Здойма А.М. Технологія прийняття управлінських рішень.

Размещено на Allbest.ru