Децентралізація у країнах ЄС: уроки для України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Децентралізація у країнах ЄС: уроки для України

Б.М. Данилишин, В.В. Пилипів

Реформа децентралізації управління в Україні, яка була проголошена як одна з основних для зміни старої неефективної системи та підвищення участі громад в управлінні державою, наразі перебуває у невизначеному стані, що не дає підстав у найближчому майбутньому очікувати її якісних позитивних результатів. Завершився 2015 р., а суттєві передумови щодо посилення територіальних громад у цьому бюджетному періоді практично відсутні. Щобільше, за виключенням громад, які об'єдналися минулого року, місцеве самоврядування суттєво втрачає самостійність і можливості формування достатньої власної доходної бази. Невизначеності додає ще й багатоваріантність очікуваної податкової реформи, яка матиме безпосередній вплив на формування місцевих бюджетів.

Відповідно на цьому етапі важливо дати відповіді на два головні питання: на що має бути спрямована реформа децентралізації в Україні, і що слід зробити, щоб вона мала позитивні економічні та управлінські ефекти.

Слід зазначити, що децентралізація управління не є панацеєю і гарантією швидкого покращення якості життя населення у громадах, проте вона суттєво розширює можливості для кращого забезпечення різних територіальних спільнот необхідними послугами та більш якісного використання місцевих ресурсів. Тому обравши найбільш відповідну особливостям країни модель децентралізації вже у середньостроковій перспективі можна очікувати якісних позитивних результатів. Моделі децентралізації можуть бути різними, про що свідчить емпіричний досвід європейських країн. Тому метою статті є виявлення основних закономірностей трансформації системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування у країнах-членах ЄС та обґрунтування системних елементів процесу здійснення децентралізації управління в Україні.

Загалом у більшості країн-членів ЄС в останні десятиліття відбулися процеси посилення субнаціональних рівнів управління, проте за різними схемами. Розглядаючи започатковану ініціативу укрупнення територіальних громад в Україні, доцільно звернути увагу на подібні заходи, які були проведені в багатьох країнах-членах ЄС [1; 2]. Зокрема, шлях об'єднання і посилення власне локального рівня управління пройшли північноєвропейські та окремі постсоціалістичні центрально- та східноєвропейські країни. При цьому йдеться насамперед про унітарні країни. Усього у період з 1950 р. у Європі загальна кількість органів місцевого самоврядування суттєво скоротилась майже на 40 тис., що обумовлено як процесами урбанізації, так і націленістю на підвищення ефективності забезпечення суспільними послугами (благами) на місцевому рівні. Така тенденція започаткувалася у країнах північної Європи, уряди яких першими прийняли рішення щодо укрупнення територіальних одиниць до розмірів, які є оптимальними для реалізації урядових соціальних програм.

Наприклад, у Данії з 2007 р. ще більше посилено систему місцевого самоврядування шляхом укрупнення територіальних громад і закріплення за ними надійних джерел надходжень (рис. 1). Зокрема, кількість комун зменшилася з 271 до 98, а їх розмір суттєво збільшився - майже 75% громад з чисельністю населення понад 30 тис., а середня чисельність перевищує 50 тис. осіб. Крім того, укрупнення стосувалось і регіонів - з 14 до 5 із населенням 0,6-1,6 млн осіб, що дозволило їм увійти до групи регіонів рівня NUTS-2 і відповідно стати об'єктами регіональної політики ЄС (політики згуртування ЄС).

Доходи від операцій з капіталом; 26%

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1 Структура доходів місцевих бюджетів у Данії та Фінляндії Складено за даними [6]

Усього з місцевих бюджетів фінансується 65% усіх бюджетних видатків, при цьому з бюджетів місцевого самоврядування - 53%, а з регіональних - лише 12%. Фактично основним рівнем управління є локальний, який забезпечує виконання широкого спектру функцій - від місцевих господарських до соціальних: початкова освіта, спеціальна освіта для дорослих, догляд за літніми людьми, охорона здоров'я, місцеве дорожнє господарство тощо.

Цікаво, що структура власних доходів бюджетів місцевого самоврядування є дещо подібною до України: 70% доходів формують надходження від податку на доходи громадян (укр. ПДФО), 10% місцеві збори та платежі, 8% податок на майно (включаючи землю) тощо. Частка ж трансфертів і грантів становить лише 7% і вони в основному мають безумовний характер, тобто можуть витрачатися на цілі, визначені ОМС [3].

Реформу посилення муніципального рівня було проведено також у Фінляндії за рахунок добровільних об'єднань (кількість муніципалітетів скоротилась із 450 до 320), і, порівняно з іншими північними країнами, фінські муніципалітети стали більшими за ісландські та норвезькі, проте залишилися меншими за датські (середня чисельність понад 50 тис.) та шведські (30 тис.). Загалом середній розмір муніципалітетів становить близько 17 тис. мешканців, проте є і значна кількість громад (майже половина) з населенням менше 6 тис. осіб.

За наявності таких відносно невеликих громад самостійне виконання ними широкого набору функцій виявилося неможливим. Тим не менше через механізми міжмуніципального співробітництва у Фінляндії на місцевому рівні надається значна кількість послуг. Наприклад, наразі функціонує 162 спільні медичні центри для обслуговування низки малих муніципалітетів, а спеціалізована медицина охоплює медичні округи під управлінням спільних муніципальних рад. Крім того, кооперація здійснюється у сферах освіти, утилізації сміття, водопостачання тощо. Основними моделями міжмуніципального співробітництва є «модель муніципалітету господаря», коли один муніципалітет виконує низку функцій для групи муніципалітетів або договірної кооперації щодо комунальних послуг та освіти.

Основними напрямами фінансування на рівні муніципалітетів у Фінляндії є: середня та професійна освіта, професійна підготовка, культура; превентивне, основне та спеціалізоване медичне забезпечення, стоматологія, формування здорового середовища проживання; соціальне забезпечення літніх людей та інвалідів, догляду за дітьми; територіальне планування (землекористування, водопостачання, енергетика, управління відходами, підтримка інфраструктури, охорона навколишнього середовища, пожежна і рятувальні служби).

При цьому для участі у міжмуніципальному співробітництві також визначено кількісні критерії щодо чисельності населення, зокрема у сфері охорони здоров'я - 20 тис. мешканців, професійної освіти - 50 тис. мешканців [4].

Основним джерелом доходів муніципальних бюджетів також є податок з доходів, тоді як податок на майно складає лише 3%. Частка трансфертів становить 18%, а муніципалітети мають достатньо високий рівень автономності у прийнятті рішень щодо їх витрачання в межах допустимого національними стандартами і правилами.

Таким чином, укрупнення громад дає можливість розв'язати низку проблем, пов'язаних з розширенням доходної та майнової бази місцевого самоврядування і оптимізацією їх видатків. Проте питання ефективності використання наявних ресурсів та способів забезпечення потреб місцевого населення покладається на відповідальність та ініціативність місцевої влади, яка має шукати шляхи найбільш ефективного використання ресурсів. Навіть у Данії та Швеції з їх великими комунами реалізуються механізми спільного забезпечення окремих місцевих функцій через міжмуніципальне співробітництво.

Для країн, які не пройшли шлях укрупнення на локальному рівні, механізми міжмуніципального співробітництва стали єдиною можливістю виконувати широкий спектр послуг на місцях. Найбільш розвиненою є практика міжмуніципаль- ного співробітництва у Франції, де кількість міжмуніципальних одиниць перевищує 2,5 тис., а в їх діяльності задіяно близько 93% усіх комун. Співробітництво може реалізовуватись як у легкій формі - без належного фінансування, досягаючи виключно цілей забезпечення надання окремих спільних послуг, так і у формі створення міжмуніципальної одиниці з власним фінансуванням для виконання делегованих від комун-засновників повноважень.

Звичайно, така система забезпечення населення на місцях необхідними суспільними послугами є значно складнішою, аніж через просте укрупнення громад, проте більше відповідає суті децентралізації в частині покладання і реалізації відповідальності місцевої влади на місцях. З позицій же розподілу фінансових ресурсів Франція є однією з найбільш централізованих країн ЄС, а через усі субнаціональні рівні (регіони, департаменти та муніципалітети) здійснюється лише близько 20% усіх публічних видатків і розподіляється близько 11% податкових надходжень. Приблизно 50% місцевих доходів формується за рахунок їх власних податків, які бувають чотирьох типів: податки на власність (житло, земля) - 51,7% податкових надходжень; податки на бізнес - 32,5%; оподаткування окремих товарів і послуг - 12,7%; податки на використання специфічних товарів (акцизи) - 2,9%. Уряд визначає діапазон, у якому ставки кожного з чотирьох основних податків можуть знижуватися, розподіляючись між різними рівнями управління [5].

Слід зазначити, що сучасна практика країн-членів ЄС передбачає можливість впровадження й інших моделей децентралізації без посилення локального рівня. Зокрема, Іспанія є прикладом так званої регіональної децентралізації, коли основні результати децентралізації сконцентровано в напрямі передачі повноважень від центрального уряду до урядів автономій (регіонів). Наразі витрати автономій складають 35% від загального обсягу державних витрат Іспанії, тоді як через муніципалітети фінансується лише 13% видатків.

Проте для сучасної України запровадження такої моделі навряд чи дозволить розв'язати наявні місцеві проблеми, а може спровокувати виникнення низки нових проблем політичного характеру.

Слід також звернути увагу, що в ЄС регіони (включаючи і муніципалітети чи комуни) є об'єктом не тільки державної чи регіональної політики, але й надзвичайно потужної політики згуртування ЄС, на яку виділяється третина бюджету співтовариства. Фактично в межах кожної окремої країни питання розподілу повноважень і ресурсів при управлінні може вирішуватися за різними децентралізованими чи централізованими моделями. Проте на рівні ЄС реалізуються масштабні процеси централізованого перерозподілу бюджетних ресурсів на цілі регіональної політики. У більшості випадків бенефіціарами допомоги є найменш розвинені регіони (табл. 1).

Таблиця 1

Розподіл коштів політики згуртування ЄС у 2014-2020 рр. за напрямами

Складено автором за даними [6].

Фактично регіональні органи управління у країнах-членах ЄС, окрім власних ресурсів, мають доступ до великого обсягу спільних ресурсів ЄС. Відповідно, оцінюючи досвід реалізації реформ децентралізації у таких країнах, слід ураховувати цей факт. Зокрема, реформи децентралізації у Польщі, ймовірно, не мали б такого успіху без вдалого залучення і використання найбільших обсягів ресурсів, виділених з бюджету ЄС на політику згуртування. Так, польські громади та регіони отримали можливість використовувати на цілі розвитку великі обсяги ресурсів, а, починаючи з 2011 р., стали лідерами за обсягом виділених з бюджету ЄС коштів: 14,44 млрд євро (2011 р.), 15,735 млрд євро (2012 р.), 16,179 млрд євро (2013 р.), 17,436 млрд євро (2014 р.).

Основна частина цих ресурсів виділялась зі структурних фондів ЄС, які використовують грантові механізми розподілу коштів і визначають їх цільове спрямування. Власне, у цьому і є основна відмінність грантів, які отримуються з Державного бюджету за децентралізованого підходу, коли трансферти не мають жорсткої вимоги щодо цільового використання, і грантів, які надаються з бюджету ЄС з чіткою прив'язкою до певного проекту, який відповідає цілям європейської фінансової планової семирічки. Проте практика цільового розподілу ресурсів з бюджету ЄС здебільшого себе виправдала і призвела до розвитку більшості регіонів. Зокрема, Європейський фонд регіонального розвитку (ERDF), який був заснований ще у 1975 р., досі залишається визначальним інструментом регіональної політики ЄС і розподіляє майже 60% всіх коштів, призначених для регіонального розвитку. Його спеціалізацією є виробничі інвестиції, інвестиції в розвиток інфраструктури, у сферу освіти та охорону здоров'я, наукові дослідження та дослідні розробки, енергетичні та телекомунікаційні мережі, а також технічна допомога. Фактично з цього фонду фінансується значна частина проектів розвитку регіонів країн-членів ЄС, тоді як з місцевих бюджетів здійснюється їх співфінансування. Очевидно, що така можливість вивільняє додаткові ресурси місцевих бюджетів і дозволяє реалізовувати на місцях більший обсяг повноважень.

В Україні за подібними принципами функціонує Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), проте механізм відбору проектів розвитку є недосконалим, а обсяги ресурсів, які через нього розподіляються, є недостатніми. Так, частка ERDF у бюджеті ЄС складає понад 20%, тоді як частка ДФРР - 1% Державного бюджету України.

Тому, оцінюючи досвід країн ЄС щодо моделі фінансового забезпечення місцевого розвитку, розподілу повноважень між державою та субнаціональними одиницями, слід зважати на «надцентралізований» розподіл коштів, призначених для цілей розвитку. Для так званих «транзитивних» країн, які зустрічаються зі суттєвими бюджетними обмеженнями, такий інструмент є надзвичайно важливим і дозволяє територіальним системам використовувати додаткові ресурси для співфінансування проектів розвитку, зберігаючи можливості щодо покриття поточних витрат за рахунок власних ресурсів. При цьому основними об'єктами регіональної політики ЄС є власне регіони, а не муніципалітети чи комуни. Тому децентралізовані моделі країн-членів ЄС часто закріплюють більше повноважень, пов'язаних з розвитком за регіональним рівнем, тоді як на місцях вирішуються поточні господарські та соціальні питання.

Загалом важливою проблемою країн з перехідною економікою є зменшення надмірної централізації у прийнятті рішень і адмініструванні задля забезпечення ефективної локалізації ресурсів для надання суспільних благ і стимулювання їх забезпечення за рахунок мінімальних витрат. Досягнення таких структурних змін в економіці є дуже складним завданням оскільки, існує ще низка інституційних умов і проблем, які супроводжують процеси децентралізації в таких країнах і роблять її ще складнішою. Тому, здійснюючи реформи децентралізації, не варто очікувати швидких результатів покращення якості управління розвитком на місцях. Досвід проведення таких реформ у транзитивних країнах засвідчив важливість адекватного інституційного впорядкування економічного простору держави, що може призвести до позитивного впливу децентралізації на економічний розвиток тільки у середньо- або довгостроковій перспективі.

Загалом зарубіжний досвід переважно підтверджує вплив процесів фіскальної децентралізації на економічний розвиток держави та її регіонів. Проте такий взаємозв'язок не є однозначним і характеризується певними особливостями, які зумовлені специфікою розвитку економічного простору країни, і залежить від соціокультурних особливостей господарювання, інституційного середовища, рівномірності розподілу продуктивних сил на території, стадії, на якій перебуває господарська система (криза, депресія, зростання) тощо.

Децентралізація створює можливості для формування більш відповідальної та ефективної системи управління на низовому рівні та кращого задоволення місцевого попиту. Проте вона несе й певні загрози, пов'язані з підвищенням територіальних асиметрій у розвитку, зменшенням макроекономічної стабільності, формуванням інституційних пасток, пов'язаних з відтворенням конфліктів інтересів різних ланок управління.

У контексті дослідження фінансового забезпечення відтворення суспільного сектору територіальних економічних систем слід відзначити особливо важливу роль децентралізації, яка підвищує ефективність розподілу ресурсів, стимулює участь громади у власному розвитку і допомагає захистити її свободу і самобутність. Тому можемо припустити, що позитивна кореляція фіскальної децентралізації з розвитком держави та регіонів має нелінійний характер не тільки для високорозвинених, але й для держав з перехідною економікою.

Отже, модель децентралізації з суттєвим посиленням власне локального рівня можна вважати оптимальною для України. Регіональний адміністративно- територіальний рівень в Україні є оптимальним з позицій відповідності критеріям NUTS 2 і, у випадку приєднання України до ЄС, області могли б стати об'єктами регіональної політики ЄС. Тому на цьому рівні доцільно розвивати практику співфінансування проектів розвитку регіонів за чітко визначеними цілями з ДФРР та обласних бюджетів. На місцевому ж рівні важливим є інструментальне забезпечення реалізації такої моделі, яке наразі є неповним і передбачає лише об'єднання громад. Протягом 2015 р. в Україні у процесі добровільного об'єднання сформувалося близько 150 громад з очікуваних 1500. Більшість же місцевих рад (сільських і селищних, міст районного значення), які не об'єднались до 15 жовтня, на наступний бюджетний період позбавлені основного джерела доходів - ПДФО. Фактично такі громади практично не мають можливостей для подальшого місцевого самоврядування і не можуть бути базовими адміністративно- територіальними одиницями.

Проте, навіть пройшовши об'єднання, більшість територіальних громад наряд чи зможуть стати фінансово самодостатніми. Планований середній розмір сільських громад України на рівні 9 тис. мешканців навіть у таких високодоходних країнах як Фінляндія не дав можливості самостійно виконувати широке коло функцій. Зарубіжна практика показує, що оптимальне виконання функцій по охороні здоров'я можливе в громаді, яка охоплює понад 20 тис. осіб, а освіти - понад 50 тис. Це означає, що навіть об'єднаним територіальним громадам потрібен додатковий інструментарій об'єднання зусиль з іншими громадами для виконання низки функцій.

Ще однією важливою загрозою децентралізації в Україні є можливе скорочення обсягів надходжень від ПДФО внаслідок проведення податкової реформи. У більшості країн-членів ЄС це джерело надходжень є основними для місцевих бюджетів, а компенсувати його зменшення іншими податковими джерелами навряд чи вдасться. При всій важливості податків на майно, не варто переоцінювати їх значення для місцевих бюджетів: навіть у країнах з високим рівнем капіталізації власності такі джерела переважно не перевищують 10% доходів місцевих бюджетів. Тому при виборі проекту податкової реформи необхідно враховувати важливість надходжень від ПДФО для місцевих бюджетів.

Список використаних джерел

1. Balancing Democracy, Identity and Efficiency: Changes in Local and Regional Structures in Europe / The Council of European Municipalities and Regions (CEMR). 2008. 96 p.

2. Wollmann H. Reorganizing Local Government: Between Territorial Consolidation and Two-tier Intermunicipality // HKJU-CCPA. 2011. 11(3). P. 681-706.

3. The Danish Local Government System / Local Government Denmark. 2009, February. Retrieved from http://www.kl.dk/ImageVaultFiles/id_38221/cf_202/Background_Paper_-_Local_Government_in_Denmark.PDF

4. Andre C., Garcia C. Local Public Finances and Municipal Reform in Finland // OECD Economics Department Working Papers. 2014. No. 1121. OECD Publishing. Retrieved from http://dx.doi. org/10.1787/5jz2qt0zj024-en

5. Study on the Division of Powers between the European Union, the Member States, and Regional and Local Authorities. / Committee of the Regions of the European Union. 2008. P. 47-321.

6. Budget of the European Union // Official website of the European Union. 2014, November. Retrieved from http://europa.eu/pol/pdf/flipbook/en/budget_en.pdf.

Анотація

місцевий самоврядування територіальний устрій

Розкрито особливості процесів формування базових одиниць адміністративно-територіального устрою у країнах-членах ЄС. Досліджено процеси пошуку оптимальної форми забезпечення функцій місцевого самоврядування. Визначено закономірності посилення субнаціональних рівнів управління за різними схемами. Розкрито ключові аспекти практичного досвіду об'єднання і посилення локального рівня управління у північноєвропейських та окремих постсоціалістичних центрально- та східноєвропейських країнах. Визначено перспективи реалізації широкого спектру повноважень місцевими органами самоврядування через механізми міжмуніципального співробітництва. Досліджено особливості адміністративно-територіальних перетворень у країнах-членах ЄС, які призвели до посилення різних субнаціональних рівнів - локального та регіонального. Розглянуто регіональний розвиток як об'єкт регіонального, національного та наднаціонального управління. Проаналізовано динаміку обсягів фінансових ресурсів структурних фондів ЄС, які виділяються на регіональний розвиток. Здійснено порівняння принципів фінансування регіонального розвитку Європейського фонду регіонального розвитку та Державного фонду регіонального розвитку України. Окреслено проблемні аспекти формування української моделі фіскальної децентралізації.

Ключові слова: децентралізація, місцеві фінанси країн-членів ЄС, місцеве самоврядування, укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, міжмуніципальне співробітництво.

Annotation

Danylyshyn B. М., Pylypiv V. V. Decentralization in the EU countries: lessons for Ukraine

Decentralization of management mechanisms in the EU member-states with different form of state government and practical possibility of implementation of such best practices in Ukraine are the main scientific problems of the article. The article aims to identify the main patterns of financial support transformation for local authorities in the EU member-states and to justify system elements of the decentralization in Ukraine implementation.

The mainfeatures ofthe local units ofadministrative and territorial structure formation in various EU member-states are defined. The processes of local government optimal form identification are explored in the article. It this context the regularities of different sub-national government levels strengthening for various schemes are discussed. On the basis of the empirical experience summarizing of unitary, federal and quasi-federal countries ofnorthern, central and southern Europe the key elements of the regional development model requiring main attention were identified. The key aspects ofpractical experience of amalgamation and cooperation processes on the local level for the purpose of local government strengthening in Nordic and some post-socialist Central and Eastern European countries are revealed. The implementation prospects of a wide range of local authorities 'powers through the mechanisms of inter-municipal cooperation are discussed. The features of administrative reforms in the EU member-states that led to the strengthening of the various sub-national levels -- local and regional are disclosed.

Regional development is considered in the article as the object ofregional, national and supranational governance. The dynamics ofthe volume of financial resources ofEU structural funds allocatedfor regional development is analyzed. Comparison of regional development financing principles ofEuropean Regional Development Fund and the State Fund for Regional Development of Ukraine is made. Problematic aspects of Ukrainian model of fiscal decentralization are outlined.

Authors insist that the decentralization model with significant strengthening of the local level can be considered as optimal for Ukraine. Regional administrative-territorial level in Ukraine is optimal from the standpoint of eligibility NUTS 2 and, in the case of Ukraine's accession to the EU, the regions could become objects of EU cohesion policy. Therefore at this level it is advisable to develop practical co-funding ofregional development projects by clear objectives from the State Fund for Regional Development of Ukraine and regional budgets. At the local level it is important to ensure adequate mechanisms of the realization of such a model, which at present are incomplete and provide only association communities.

However even after passing of communities consolidation most of them could hardly become financially selfsufficient. The planned average size of local communities in Ukraine of9 000 of residents is not satisfactory for the governing purposes. Even in such countries as Finland it was not possible to carry out a wide range of functions independently. Foreign experience shows that the optimal performance ofthe functions of health care facilities is in the community that spans over 20 000people, and education -- over 50 000. This means that even the consolidated territorial communities need additional tools for combining efforts with other communities to perform a number of functions.

Keywords: decentralization, local finances of the EU member-states, local government, consolidation of administrative units, inter-municipal cooperation.

Размещено на Allbest.ru