Інтеріоризація досвіду окремих держав у сфері організації державної служби у національну правову систему

Базовим соціально-політичним комплексним інститутом, який розробляє, структуризує та практично реалізує державний вектор політичного життя, є складна та поліструктурна ієрархія державної служби. Аксіоматичним практичним призначенням механізму публічної служби у сучасних державах виступає забезпечення державного управління диверсифікованою соціальною- правовою сферою на засадах когеренції демократизму, зміцнення соціально- правових гарантій індивідів та соціальних груп, практична імплементація цінностей правової державної організації у повсякденну дійсність суспільства. Індеферентність форм та змістів організації інституту державної служби у різних державах детермінується, насамперед, історико-політичними, соціально- культурними факторами, що відтак забезпечує істотну варіативність сучасних станів нормативної регламентації засад організації, проходження, та, щонайважливіше -- практичного забезпечення охорони праці державних службовців у різних державах.

Проблематиці дослідження зарубіжного досвіду охорони праці державних службовців присвячені наукові дослідження та публікації багатьох вітчизняних та іноземних правознавців, а саме: Н. Бароуза, К. О. Ващенко, С. В. Глотової, І. Головко, С. Д. Дубенка, М. Л. Ентіна, К. Коеніга, О. О. Кордун, І. Лукашука, Дж. Маір, О. М. Олтеану, P. M. Павленка, Алана Татама, Р. Б. Тополевського, Б. М. Топорніна, Л. Г. Фалалеєвої, Є. С. Чернонога, М. Швайцера та ін.

Метою статті є проведення компаративістсько-правового дослідження досвіду іноземних держав у сфері регламентації державної служби та охорони праці державних службовців з метою виокремлення факторів посилення аналогічного вітчизняного інституту правового регулювання на прикладі апробованого досвіду іноземних публічних механізмів, а також визначення форм та методів гармонізації національного законодавства у руслі інтеграційних прагнень України.

Зокрема всі справи за участю державних службовців, пов'язаних з їх службовою діяльністю, належать до виключної юрисдикції Державної Ради Франції, а статус державних службовців підлягає спеціалізованому правовому регулюванню, відмінному від загальних положень Кодексу законів про працю та регламентується приписами “Statut general des functionaires” [1]. Для прикладу: соціальне забезпечення державних службовців у порівнянні з іншими категоріями працюючого населення Франції включає повне соціальне страхування, безоплатне навчання у навчальних закладах усіх рівнів для членів сім'ї службової особи та грошове утримання на рівні, еквівалентному із заробітком топ-менеджерів у приватній сфері” [2, с. 23].

З метою підвищення практичного рівня ефективності заходів щодо охорони праці державних службовців за національним законодавством України, вважаємо за необхідне забезпечити імплементацію досвіду Франції у сфері підготовки службових осіб. Зокрема істотним фактором, що підтверджує необхідність названих заходів, виступає факт професійної аномії, який прослідковується у сучасному стані державного апарату України. Запровадження ефективної мережі закладів професійного навчання претендентів на заміщення посад державної служби вимагає внесення змін у програми укомплектування державного апарату, які затверджуються на підставі та в межах лімітів, які визначаються Кабінетом Міністрів України, а також істотного перегляду системи вимог, які ставляться Законом України “Про державну службу” до претендентів на посади державної служби. Втім, основним фактором, імплементація котрого вкрай необхідна сучасній системі охорони праці державних службовців України, виступає зміна концепції соціально-правового забезпечення цієї категорії працівників. На жаль, у сучасних умовах політика України не репрезентує усвідомлення державою значення соціально-економічних заходів у парадигмі стабілізації функціонування державного апарату у площині превенції варіативних службових девіацій. Стереотипною формою реагування службового середовища на недоліки регламентації такої компоненти заходів щодо охорони праці державних службовців є корупційні делікти, варіативні порушення службової дисципліни, які дестабілізують публічні процеси, створюючи передумови подальшої стагнації інституту державної служби. Виключно запозичення досвіду щодо оптимізації штату державної служби та перегляд основних показників забезпечення державних службовців сприятиме підвищенню продуктивності досліджуваної ланки публічної організації в Україні, становитиме дієву запоруку розбудови демократизму та домінації права.

Значну цінність у запозиченні іноземного досвіду у сфері охорони праці державних службовців становить модель організації державної служби, яка має місце у ФРН. Федералізм, що має місце у тій державі, сформував розвиток двох альтернативних та взаємодоповнюючих підсистем службового права як комплексного правового інституту, а відтак і охорони праці державних службовців, що становить його невід'ємну складову. “Реформа системи розподілу влади між Федерацією та окремими землями, запроваджена в період каденції уряду Федерального канцлера Шрьодера, розкрила нові обрії для становлення якісно нової концепції організації публічної влади та забезпечила Німеччині одне з провідних місць у світовій спільноті за критерієм ефективності управлінських процесів та довіри громадян владному апарату” [3, с. 85]. На першому етапі реформування публічної влади трансформацій зазнали сфери законодавства, правові засади регулювання прийняття та проходження служби громадянами, визначено стратегію державної політики на підвищення державних стандартів у сфері надання адміністративних послуг населенню, зменшено бюрократичний апарат та спрощено процедури формування, прийняття та контролю за практичною реалізацією управлінських рішень. Другим етапом реформ охоплювались бюджетні та кошторисні регламенти, що створило передумови реструктуризації видатків на загальнодержавному рівні, гарантуючи підтримання високого рівня соціального забезпечення представників владного апарату, забезпечення практичного виконання державних гарантій, підвищивши престиж служби в цілому. Скасування конкуренції Федерації та земель у сфері оплати праці та нагляду за дотриманням стандартів службової діяльності як зі сторони органів управління, так і окремими службовими особами створило водночас дієву форму перманентного централізованого нагляду за службовою діяльністю та дозволило підняти її стандарти на якісно вищий рівень, оскільки державні службовці прирівнювались у своєму статусі до представників держави (статус аналогічний політичним посадам). “Усвідомлення владою ФРН необхідності детальної нормативної регламентації особливостей проходження державної служби в різних структурних підрозділах державного апарату виявилось у прийнятті низки нормативних актів (Федеральних законів про поліцію, службу соціального забезпечення, муніципальну владу тощо)” [4, с. 93-94]. Водночас був прийнятий Закон “Про статус посадових осіб та службовців” [5], положеннями якого встановлювались єдині вимоги щодо правового статусу та гарантій працівників усього державного апарату ФРН.

Попри значну критику, яка висловлювалась дослідниками питань державної служби в іноземних державах на адресу проаналізованих вище реформ, слід відзначити позицію О. Ф. Ноздрачьова. Дослідник зазначав, що уніфікація засад правового статусу державних службовців (що, як відомо, і виступає головним заходом охорони праці цієї категорії осіб), незважаючи на федеральну основу державного устрою ФРН, жодним чином не протирічитиме фундаментальним засадам місцевого самоврядування та партикулярної самостійності окремих земель Німеччини. “Для всіх державних службовців, незалежно від органу чи установи проходження служби, повинні набути чіткого правового визначення: загальний зміст прав та обов'язків, обмежень на період державної служби та гарантій службових осіб; алгоритм підготовки кадрів та контролю за рівнем компетентності; стандарти проходження служби та механізм превенцїї правопорушень, у тому числі корупційного характеру” [6, с. 51]. Практичне забезпечення чіткого виконання положень законодавства про державну службу поза межами чіткої нормативної регламентації єдиної системи гарантій правового статусу державних службовців вважаємо неможливим.

Завершальним досягненням законодавства ФРН у сфері охорони праці державних службовців, на якому слід зупинити свою увагу, -- встановлення категорії службових осіб, яких на державну службу призначають пожиттєво, причому номенклатура таких посад у порівнянні з практикою інших держав істотно розширена. Зокрема “до числа таких посад, згідно з Кодексом публічної служби ФРН належать посади статс-секретарі, державні радники, керівники апаратів муніципальних органів тощо” [9, с. 356]. Встановлення можливості зайняття посади державної служби пожиттєво сприяє інтерпретації системотворчого значення професійної діяльності та при належному соціальному забезпеченні службової особи сприятиме значному підвищенню відчуття особистої відповідальності за результативність виконуваних завдань, забезпечить оцінку службових інтересів як власних цінностей тощо. Відображену концепцію ангажування посад у державному апараті вбачаємо за можливе застосувати в практиці України до посад радників, особистих помічників посадових осіб, секретарів органів публічної влади, керівників апаратів тощо. Єдиною умовою, запровадження якої у ній ситуації є аксіоматично важливим, є встановлення обов'язку щодо періодичного (не рідше, ніж раз на 2 роки) підвищення кваліфікації та щорічної посадової атестації державних службовців.

У парадигмі інститутів нормативно-правової регламентації державна служба як особлива підсистема публічної влади зайняла чільне місце в нормативній системі Італії, оскільки детальна репрезентація засад, принципів здійснення та особливостей мети окремих ланок державного апарату відображені у Конституції цієї держави. Реформа, запроваджена в Італії 1993 року, дозволила істотно підвищити не лише функціональність державної служби як такої, але й відіграла істотну роль у зміцненні системи гарантій державних службовців, створивши дієвий механізм охорони праці цієї категорії осіб. Запровадження курсу на “приватизацію” державної служби, тобто спрямування та організація останньої на засадах вимог ринкової кон'юнктури на конкурентних засадах, дозволило політичному керівництву держави забезпечити максимально високий показник професіональності службових осіб, а “... скорочення чисельності та оптимізація структур штатів державних органів та муніципалітетів створило передумови для значного (до 10 разів) підвищення рівня забезпечення осіб на державній службі” [10, с. 235].

Рецепції з наведеного для посилення рівня охорони праці державних службовців в Україні підлягає менеджеральна модель державного адміністрування, орієнтована на відступ від архаїчної статичної концепції сприйняття ролі держави у публічно-правовому житті суспільної організації. Запровадження засад самоорганізації та істотне посилення професійного відбору державних службовців повинно відбуватись на засадах, притаманних приватному сектору економіки. Ангажування посади державним службовцем повинно перебувати у прямій залежності від рівня його функціональної ефективності, який базується на компетентності останнього та результативності службової діяльності, яка повинна зазнавати перманентного моніторингу, у тому числі зі сторони громадськості, як це має місце у досвіді Італії.

Інноваційним аспектом охорони праці службових осіб в адміністративно- правовій парадигмі Італії є також формальне запровадження відступу від категорії колективного договору при заміщенні посади державної служби. Незважаючи на існування погодженої форми умови працевлаштування службовця у певній публічній інституції, у разі наявності особливих вмінь, навичок чи значного досвіду у сфері управління особа може претендувати на укладення трудового договору з погодженням основних умов такої угоди. “Як засвідчує практика управління в Італії, індивідуальне форматування трудового договору, наряду із запровадженням механізму конкуренції службових осіб сприяє все більшій комплектації державного апарату за рахунок висококваліфікованих працівників, які займали посади топ-менеджерів та керівників організацій приватного сектору” [11, с. 242].

Список використаних джерел