Служба фінансових розслідувань в Україні: необхідність створення та організаційні моделі функціонування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вінницький навчально-науковий інститут економіки ТНЕУ

УДК 336.225.68:351.713(477)

Служба фінансових розслідувань в Україні: необхідність створення та організаційні моделі функціонування

Р.Є. Волощук

У статті розглянуто організаційні моделі розподілу повноважень між фіскальними та контролюючими органами для боротьби з податковими правопорушеннями у зарубіжних країнах. Визначено передумови формування та успішного функціонування Служби фінансових розслідувань в Україні. Узагальнено операційні моделі взаємодії правоохоронних і фіскальних органів у сфері боротьби з податковими правопорушеннями та обґрунтовано можливості їх використання у вітчизняній практиці.

Ключові слова: податкові правопорушення, фінансовий контроль, Служба фінансових розслідувань (фінансова поліція).

R. Y. VOLOSHCHUK

Vinnitsa educational and scientific institute of economics

THE BUREAU OF FINANCIAL INVESTIGATION IN UKRAINE: THE NECESSITY OF ESTABLISHING AND ORGANISATIONAL MODELS OF FUNCTIONING

The aim of the research - to define the preconditions of establishing and successful functioning of the Bureau of Financial Investigation applying the advanced foreign experience. The article studies the organizational models of responsibilities distribution among fiscal and controlling authorities while struggling against tax violations in various countries of the world to elaborate the variants of creating the Bureau of Financial Investigation (Finance Police) in Ukraine. The article highlights positive and negative aspects of establishing the indivisible central executive body responsible for the prevention from and investigation into al types of economic misdemeanour, including tax violation. The risks of functioning of the Financial police are scrutinized and the ways of their prevention are put forward. The operational models of applying the interaction system while combating tax violation in the most efficient way are defined. It will enable the fiscal and law-enforcement bodies to cooperate and interact folowing the positive example of the foreign colleagues.

Keywords: tax violations, financial control, the Bureau of Financial Investigation (Finance Police).

Постановка проблеми у загальному вигляді

Оподаткування як елемент економічного устрою суспільства притаманне усім державним системам як ринкового, так і неринкового типу та є обов'язком усіх економічних суб'єктів. У сучасній Україні обов'язок сплати податків регламентовано у ст. 67 Конституції [1], що підкреслює значимість даної процедури. Невиконання цього обов'язку тягне за собою встановлену законом відповідальність. У ст. 109 Податкового кодексу України зазначено, що податковими правопорушеннями є протиправні діяння (дія чи бездіяльність) платників податків, податкових агентів, та/або їх посадових осіб, а також посадових осіб контролюючих органів, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених цим Кодексом та іншим законодавством, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи [2].

Однак, незважаючи на зазначені законодавчі приписи, за роки економічних реформ правопорушення у податковій сфері зросли до загрозливих масштабів, злочини у цій сфері набули високоінтелектуального характеру, а схеми приховування доходів у підприємництві стали поширеним явищем. У зв' язку із зазначеними обставинами державі для успішного проведення податкової політики необхідна чітко визначена система організаційних заходів, у тому числі у сфері забезпечення своєчасного попередження, виявлення та розкриття податкових злочинів з метою виконання принципу невідворотності покарання.

Накопичений у розвинених державах світу досвід боротьби з правопорушеннями у фінансовій сфері доводить необхідність і актуальність створення у державі єдиного центрального органу виконавчої влади - Служби фінансових розслідувань (фінансової поліції), що відповідатиме за профілактику і розслідування всіх видів економічних правопорушень, зокрема податкових, та здійснення фінансового контролю.

податковий правопорушення фінансовий розслідування

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблеми створення Служби фінансових розслідувань в Україні досліджували сучасні науковці та законотворці, а саме: А. Бузницький, О. Дрозд, Д. Сушко, А. Тітко, В. Чернєй, С. Шепетько та інші. Наукові доробки вказаних науковців дозволили сформувати концепцію реформування сфери боротьби з податковими правопорушеннями. Проте, незважаючи на велику увагу, що приділяється даній проблематиці, питання розподілу повноважень між фіскальними та контролюючими органами по боротьбі з податковими правопорушеннями рідко розглядається комплексно з урахуванням досвіду розвинених держав світу в контексті визначення перспектив розвитку.

Постановка завдання

Метою дослідження є визначення передумов створення і успішного функціонування Служби фінансових розслідувань (фінансової поліції) на основі використання передового зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу дослідження

Забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері неможливе без належного рівня організації та координації діяльності фіскальних і контролюючих органів на відомчому (міжвідомчому) та загальнодержавному рівнях. Динаміка реальних і потенційних загроз фінансовій безпеці держави зумовлюють нові підходи до реформування й усіх спеціальних служб, на які покладено завдання з протидії економічним, в т.ч. і податковим, правопорушенням.

Структура і режим функціонування органів і служб, які контролюють дотримання законодавства у сфері державних фінансів, уже не відповідають вимогам суспільства. Як зазначає Чернєй В. В., функції протидії злочинам у сфері державних фінансів невиправдано розпорошені за різними відомствами і нерідко дублюються [3, с.7]. Сучасна система державного фінансового контролю не забезпечує належного рівня фінансово-бюджетної дисципліни як загалом у державі, так і на регіональному і місцевому рівнях. Варто відзначити, що переважна більшість контрольно-перевірочних процедур має фіскальний характер і практично здійснюється у вигляді перевірок і ревізій. Ці методи не дають змоги запобігти існуванню негативних явищ чи усунути причини їх виникнення, а лише констатують фінансові порушення.

Для виправлення цієї ситуації необхідно насамперед напрацювати єдину державну стратегію боротьби зі злочинами у сфері державних фінансів, ресурсно й кадрово вдосконалити організацію протидії негативним явищам в економіці країни, перемістити вектор кримінально-правової політики на відшкодування завданих державі та суспільству матеріальних збитків із перекриттям схем відмивання доходів злочинного походження та каналів вивозу капіталів із країни. З огляду на потребу високопрофесійного управління з боку держави у сфері фінансових відносин, з метою підвищення прозорості, ефективності й результативності державного фінансового контролю варто створити єдиний орган - Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію), що дозволить усунути дублювання функцій правоохоронних і фіскальних органів у сфері боротьби з економічними правопорушеннями.

Аналіз способів розподілу повноважень між фіскальними та контролюючими органами по боротьбі з податковими правопорушеннями у різних країнах дозволив виділити організаційні моделі. Деякі з цих моделей існують досить давно і були створені в результаті розвитку правоохоронної структури держави. Інші моделі є відображенням недавніх політичних рішень. Кожна організаційна модель має особливості, які повинні враховуватися при розробці стратегій для міжвідомчої співпраці з метою досягнення максимальної вигоди від такої співпраці [4, с. 11-12]:

Модель 1: фіскальна служба відповідає за керівництво і проведення розслідувань. Ця модель застосовується в Австралії, Канаді, Німеччині, Греції, Індії, Ірландії, Кореї, Новій Зеландії, Південній Африці, Швейцарії, Великобританії і США.

Модель 2: фіскальна служба відповідає за проведення розслідувань під керівництвом генерального прокурора. Ця модель застосовується в Австрії, Чилі, Нідерландах, Португалії, Швеції, Іспанії і США. Нині в Іспанії розслідування податкових злочинів проводиться під керівництвом допитуючого судді.

Модель 3: спеціалізований орган що не входить до фіскальної служби, однак знаходиться під наглядом Міністерства фінансів і відповідає за проведення розслідувань. Ця модель застосовується у Великій Британії, Греції, Грузії, Ісландії, Литві, Казахстані, Туреччині.

Модель 4: поліція або прокуратура відповідають за проведення розслідувань. Ця модель застосовується у Бельгії, Чехії, Данії, Фінляндії, Франції, Японії, Люксембурзі, Мексиці, Норвегії, Словаччині і Словенії.

Італія не включена у вищезгадані чотири моделі. В Італії повноваження з проведення розслідувань фінансових злочинів, включаючи податкові злочини, передані Фінансовій гвардії (Guardia di Finanza), яка може проводити такі розслідування як незалежно, так і під керівництвом генерального прокурора. Фінансова гвардія також може проводити цивільно-податкові розслідування та перевірки у рамках своїх адміністративних повноважень. США вказані в обох Моделях 1 і 2, що відображає два види кримінальних розслідувань. Перший вид є адміністративним розслідуванням, яке проводиться співробітником податкової адміністрації, а потім справа передається прокуророві. Другий вид розслідування проводиться Великим журі (розширеною колегією присяжних; Grand Jury); це розслідування ініціюється прокурором та з самого початку проводиться під його керівництвом. У Греції розслідування податкових злочинів може здійснюватися податковою адміністрацією або Правоохоронним агентством з економічних злочинів (SDOE) при Міністерстві фінансів. У зв'язку з цим Греція вказана в обох Моделях 1 і 3.

Наразі в Україні існує два варіанти формування Служби фінансових розслідувань.

Перший варіант - згідно з Проектом Закону України «Про Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію)» від 2013 року [5]. Цей варіант передбачав, що Служба фінансових розслідувань України (фінансова поліція) мала б бути державним правоохоронним органом зі спеціальним статусом. До її структури входять оперативні підрозділи для боротьби з правопорушеннями у сфері фінансової діяльності, слідчі підрозділи, оперативно-технічні, інформаційно-аналітичні, експертні, ревізорські та інші підрозділи, необхідні для виконання покладених на Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію) завдань. Діяльність Служби фінансових розслідувань України (фінансової поліції) мала б спрямовуватися та координуватися Президентом України, а не Кабінетом Міністрів України, що суперечило б положенням ст. 116 Конституції України (передбачає, що органом, який здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю є саме Кабінет Міністрів України) [1]. Однак, згаданий законопроект так і не був зареєстрований та підтриманий у Верховній Раді України.

Другий варіант - згідно Проекту Закону України «Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями» від 2014 року [6]. Цей варіант передбачав створення центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави на базі Державної фінансової інспекції України, окремих підрозділів Державної фіскальної служби, Міністерства внутрішніх справ України і Служби безпеки України, який мав би підпорядковуватися Кабінету Міністрів України.

Бузницький А. О. висловлює думку, що зважаючи на особливості нормативно-правового регулювання, специфіку та суттєві відмінності у здійсненні контрольно-перевірочних заходів і розслідування злочинів, максимальна ефективність виявлення та притягнення до кримінальної відповідальності порушників фінансово-економічного законодавства може бути забезпечена лише шляхом чіткого поділу повноважень між окремими органами та забезпечення відповідної спеціалізації їх діяльності без створення окремого державного органу [7]. Сушко Д. С. зазначає, що створення Служби фінансових розслідувань в Україні без довіри до влади та державних установ немає жодної перспективи та може призвести лише до додаткового витрачання коштів платників податків на реструктуризацію та збільшення витрат на «супроводження» підприємницької діяльності [8, с.15].

Однак, ми вважаємо, що створення Служби фінансових розслідувань в Україні дасть можливість:

1. імплементації у вітчизняне законодавство європейської моделі органів, що поєднують в собі контрольно-перевірочні функції з функціями досудового розслідування у сфері запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями;

2. усунення розгалуженої та неефективної системи правоохоронних та інших органів державної влади, що здійснюють контрольно-перевірочні заходи і досудове розслідування у сфері запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями;

3. встановлення статусу та компетенції центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави, прав та обов'язків його співробітників, службовців та працівників;

4. проведення оперативно-розшукових заходів та досудового розслідування, здійснення фінансового контролю і окремих функцій податкового, митного контролю, які визначаються завданнями, покладеними на центральний орган виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави;

5. визначення системи та статусу керівництва центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави;

6. організації взаємодії центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави з іншими державними органами, які беруть участь у здійсненні запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями і фінансового контролю;

7. фінансування, матеріально-технічного та соціального забезпечення центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави;

8. соціального, правового захисту, пенсійного забезпечення, відповідальності осіб, які працюють або проходять службу у центральному органі виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави.

Як зазначають Дрозд О. В. і Тітко А. В., наразі в Україні немає чіткої законодавчої бази, яка б забезпечувала дієвий механізм розвитку Служби фінансової безпеки. Враховуючи реалії сьогодення, репутація фіскальних і правоохоронних органів перебуває на досить низькому рівні. Крім того, широке коло повноважень, якими будуть наділені працівники Служби фінансових розслідувань викликатиме занепокоєння у населення. Тому одним з основних завдань такої служби буде отримання кредиту довіри у суспільства шляхом реалізації наданих повноважень з метою захисту фінансової системи держави та протидії економічним правопорушенням [9, с.126]:

Однак, погоджуємося з думкою Шепетька С. А., що не можна створювати Службу фінансових розслідувань без чіткого розуміння самої системи економічної безпеки держави, визначення взаємозв' язків між її елементами й тієї нової якості, яка повинна утворитися у разі функціонування даної системи в цілому [10, с.286].

Створення Служби фінансових розслідувань неминуче зіткнеться з низкою ризиків ефективного функціонування, які необхідно буде попереджувати або мінімізовувати, як автором відображено у табл. 1.

Основними напрямами взаємодії Служби фінансових розслідувань і Держаної фіскальної служби України, на нашу думку, мають бути безоплатне отримання інформації та взаємний доступ в якості користувачів до інформаційних систем зазначених органів.

Таким чином, передавання певних правоохоронних функцій від окремих відомств до Служби фінансових розслідувань об' єктивно визначається потребами вдосконалення функціонування органів, які здійснюють контроль за додержанням законодавства у сфері державних фінансів, проводять оперативно розшукову діяльність та досудове розслідування кримінальних правопорушень у сфері економіки.

Таблиця 1 Ризики функціонування Служби фінансових розслідувань та напрями їх попередження (мінімізації)

Обмін інформацією є необхідною умовою для міжвідомчої співпраці при боротьбі з фінансовою злочинністю. Проте, окремі країни розробили операційні моделі, які найбільш ефективним чином використовують систему взаємодії у сфері боротьби з податковими правопорушеннями та дозволяють фіскальним і правоохоронним органам здійснювати спільну роботу для реалізації взаємних інтересів. Ці моделі повинні розглядатися не окремо, а, швидше, в якості складової послідовної стратегії, яка передбачає рух відомств в єдиному напрямі для досягнення спільної мети. Хоча тут немає будь-яких обмежень відносно спільної роботи відомств, однак країни повинні розглядати можливість застосування нових і інноваційних методів, що ґрунтуються на їх потребах і досвіді, зокрема [11, с.103-104]:

1. Спільні слідчі команди дозволяють відомствам, що мають загальні інтереси, здійснювати спільну роботу над фінансовими розслідуванням. Ці стратегії використовують Австралія, Австрія, Канада, Данія, Фінляндія, Індія, Японія, Люксембург, Німеччина, Португалія, Південна Африка, Словенія, Туреччина і США.

2. Міжвідомчі центри розслідувань: зазвичай створюються з метою централізації процесів для збору та аналізу інформації для низки відомств. Ці стратегії використовують: Австралія, Фінляндія, Індія, Нідерланди, Швеція і США.

3. Відрядження та спільне розташування персоналу: ефективний спосіб передання знань і навичок при одночасній нагоді для співробітників встановити контакти зі своїми колегами з інших відомств. Ці стратегії використовують Австралія, Бельгія, Канада, Фінляндія, Франція, Ірландія, Італія, Японія, Корея, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Великобританія і США.

4. Інші моделі: інші стратегії включають використання баз даних колективного користування, поширення матеріалів стратегічної розвідки, такі як газети і короткі зведення, спільні комітети координують політику у сфері спільних обов'язків, міжвідомчі засідання та повчальні зустрічі для обміну інформацією за тенденціями у сфері фінансових злочинів, керівництво слідчих методик і передова практика розгляду справ.

Ці стратегії використовують Австралія, Австрія, Канада, Чехія, Фінляндія, Індія, Ірландія, Італія, Японія, Люксембург, Нідерланди, Нова Зеландія, Словаччина, Південна Африка, Туреччина і США.

Виходячи з вищесказаного в Україні необхідно переглянути моделі обміну інформацією між фіскальною службою та іншими органами управління; переглянути моделі розширеної співпраці з метою їх впровадження і модифікації, а також розробки інноваційних моделей на основі конкретних потреб, структури і вітчизняного досвіду; оцінити правові й операційні можливості фіскальної служби з участі у розслідуваннях податкових злочинів, що проводяться іншими відомствами; періодично проводити оцінку механізмів співпраці між фіскальними і правоохоронними органами.

Висновки

Необхідність ведення ефективної боротьби з економічними правопорушеннями і корупцією та формування надійної системи забезпечення економічної безпеки держави потребує створення в Україні єдиного центрального органу виконавчої влади - Служби фінансових розслідувань (фінансової поліції), діяльність якого буде спрямована на виявлення, попередження, припинення, розкриття і розслідування протиправних посягань на права людини і громадянина, інтереси суспільства і держави у фінансово- економічній сфері.

Досвід розвинених держав світу свідчить, що існують чотири основні організаційні моделі розподілу повноважень між фіскальними та контролюючими органами по боротьбі з податковими злочинами: 1) фіскальна служба відповідає за керівництво і проведення розслідувань; 2) фіскальна служба відповідає за проведення розслідувань під керівництвом генерального прокурора; 3) спеціалізований орган що не входить до фіскальної служби, однак знаходиться під наглядом Міністерства фінансів і відповідає за проведення розслідувань; 4) поліція або прокуратура відповідають за проведення розслідувань. Однак, існують держави, які використовують одночасно декілька основних організаційних моделей.

В Україні найбільш доцільним, на наш погляд, є створення якісно нового державного органу, який би здійснював в повному обсязі функції щодо виявлення та розкриття правопорушень (злочинів) у фінансовій системі держави. До предмета відання такого державного органу варто було б віднести, крім завдань, пов'язаних з протидією злочинам у фіскальній сфері, також виявлення, припинення та розкриття злочинних діянь у сфері витрачання коштів державного і місцевих бюджетів та позабюджетних фондів. Це дозволило б вирішувати задачу протидії фінансовій злочинності комплексно.

З метою забезпечення уніфікованості державної політики у сфері регулювання державних фінансів, а також у сфері протидії економічним злочинам, може бути запропоновано підпорядкувати нове відомство безпосередньо Верховній Раді України. Подібна модель організації також дозволить знизити корупціогенні ризики та ризики, пов'язані зі зловживанням посадовими повноваженнями всередині самого відомства.

Література

1. Конституція України : закон України від 28.06.1996 р. № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80?test=XX7MfyrCSgkyOvtIZiemj.mbHI4d2s80msh8Ie6.

2. Податковий кодекс України : закон України від 02.12.2010 р. № 2755-VI [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17

3. Чернєй В. В. Правове та організаційне забезпечення протидії злочинам у сфері державних фінансів // В. В. Чернєй // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. - 2014. - № 2. - С. 3-14.

4. Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes [Електронний ресурс]. - OECD, 2012. - 77 p. - Режим доступу: http://www.oecd.org/ctp/crime/EffectiveInterAgency CooperationinFightingTaxCrimes.pdf.

5. Про Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію) : проект Закону України від 12.03.2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/NT0453.html

6. Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями : проект Закону України від 02.09.2014 р. № 1655-VII [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=51916.

7. Бузницький А. О. Перспективи створення Служби фінансових розслідувань / А. О. Бузницький [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.academia.edu

8. Сушко Д. Инструмент давления / Д. Сушко // Инвестгазета. - 2013. - № 10. - С. 15-16.

9. Дрозд О. Ю. Служба фінансових розслідувань як орган боротьби з адміністративними корупційними порушеннями / О. Ю. Дрозд, А. В. Тітко // Митна справа. - 2014. - № 4 (94). - Ч. 2. - С. 121127.

10. Шепетько С. А. Організаційно-правові механізми утворення фінансової поліції / С. А. Шепетько // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: Юридичні науки. - 2014. - Вип. 3. - Т. 2. - С. 283-286.

11. Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes: second edition. - OECD, 2013. - 380 p. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.oecd.org/tax/crime/ effective-inter-%20agency-cooperation-report.pdf.

References

1. Konstytutsiia Ukrainy from 28.06.1996 №254к/96-ВР. (n.d.). URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96- %D0%B2%D1%80?test=XX7MfyrCSgkyOvtIZiemj.mbHI4d2s80msh8Ie6

2. Podatkovyi kodeks Ukrainy from 02.12.2010 №2755-VI. (n.d.). URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17 [in Ukrainian].

3. Cherniei V. V. Pravove ta orhanizatsiine zabezpechennia protydii zlochynam u sferi derzhavnykh finansiv, Naukovyi visnyk Natsionalnoi akademii vnutrishnikh sprav, 2014, No. 2, pp. 3-14.

4. Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes. OECD, 2012, 77 p. URL: http://www.oecd.org/ctp/crime/EffectiveInterAgencyCooperationinFightingTaxCrimes.pdf

5. Proekt Zakonu Ukrainy «Pro Sluzhbu finansovykh rozsliduvan Ukrainy (finansovu politsiiu)» from 12.03.2013. (n.d.). URL: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/NT0453.html

6. Proekt Zakonu Ukrainy «Pro osnovy zapobihannia ta borotby z ekonomichnymy pravoporushenniamy» from 02.09.2014. (n.d.). URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51916 Buznytskyi A. O. Perspektyvy stvorennia Sluzhby finansovykh rozsliduvan. URL: http://www.academia.edu

7. Sushko D. Instrument davleniya. Investgazeta, 2013, No. 10, pp.15-16. Drozd O. Yu., Titko A. V. Sluzhba finansovykh rozsliduvan yak orhan borotby z administratyvnymy koruptsiinymy porushenniamy, Mytna sprava, 2014, No. 4, pp. 121-127.

8. Shepetko S. A. Orhanizatsiino-pravovi mekhanizmy utvorennia finansovoi politsii, Naukovyi visnyk Khersonskoho derzhavnoho universytetu, Seriia: Yurydychni nauky, 2014, No. 3, Vol. 2. pp. 283-286.

9. Effective Inter-Agency Co-operation in Fighting Tax Crimes and Other Financial Crimes : second edition. OECD, 2013, 380 p. URL: http://www.oecd.org/tax/crime/effective-inter-%20agency-cooperation-report.pdf

Размещено на Allbest.ru