Гражданское законотворчество

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде:

изменения редакции статей,

дополнения законопроекта конкретными статьями,

- предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. См.: Мухаметшин Ф.М. Законодательный процесс в системе органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие / Дипломатическая академия МИД России. -- М., 2003. С.119.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в части 1 статьи 104 Конституции РФ.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований, предъявляемых при внесении поправок, ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов соответствующих постановлений Государственной Думы.

Именно на этом этапе законопроект меняет, скажем так, своего "хозяина". Им, "оттесняя" его инициатора, становится ответственный комитет, и только он, объединяя усилия всех остальных участников законотворческого процесса, готовит окончательную редакцию законопроекта при непосредственном участии экспертов Правового управления. Будучи связанными текстом законопроекта и в то же время обладая определенной независимостью друг от друга, комитет со своим аппаратом и специалисты Правового управления готовят текст законопроекта ко второму чтению. Здесь важно довериться экспертам, ибо они помогают очистить текст от погрешностей, сформировать юридический механизм исполнимости закона. Все, что останется незамеченным на этом этапе подготовки законопроекта, скажется на качестве принятого закона. Этот этап работы экспертов наиболее ответственный, трудоемкий, и любая торопливость обернется снижением качества и дополнительными стадиями повторного рассмотрения принятого закона.

Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов законов.

В случае если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил свою актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы мотивированное предложение об отклонении данного законопроекта.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы:

а) проект постановления Государственной Думы по законопроекту;

б) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

в) таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

г) таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений;

д) текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);

е) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. -- М., 2004. С.79.

Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным. Решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом.

Установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Для подготовки заключений комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение.

Предварительное рассмотрение комитетом, комиссией Совета Федерации принятого Государственной Думой федерального закона происходит открыто. Комитет, комиссия может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии Совета Федерации.

В заключении комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений:

а) рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой. При этом в заключении излагаются мотивы, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Заключение комитета (комиссии) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, представляется Председателю Совета Федерации.

После выступления представителя Правительства Российской Федерации Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.¹

Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.

Для преодоления возникших разногласий в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона может быть создана согласительная комиссия.

Согласительная комиссия вправе при необходимости привлекать работников Правовых управлений и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и Аппарата Совета Федерации для содействия в выработке единого текста федерального закона, а также приглашать ученых и специалистов в качестве экспертов.

Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы:

1. Законотворческий процесс характеризуется единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата. Состоит из двух этапов: подготовка проекта закона (неофициальный) и принятие проекта закона (официальный).

Основной проблемой любого законопроекта, а тем более устанавливающего новое правовое регулирование, является определение предмета правового регулирования. Декларативный подход к конструированию общих и конкретных правовых предписаний, юридических понятий, используемых в законопроектах недопустим.

Определение статуса правовой экспертизы, проводимой в Государственной Думе, и степени обязательности учета ее результатов при рассмотрении того или иного законопроекта остается одним из спорных и до сих пор неурегулированных вопросов. Заключение Правового управления на законопроект, нередко превращается в простую формальность, которая легко преодолевается докладчиком при представлении законопроекта на заседании Государственной Думы ссылками на то, что все предложения и замечания Правового управления или их большинство учтены либо комитет не соглашается с теми или иными из них как противоречащими концепции или основным положениям законопроекта.

2.2 Оптимизация законотворческого процесса

Закон должен быть основан на точных расчётах, опираясь на прогнозы развития ситуации в той или иной сфере, содержать только материально обеспеченные нормы и предписания. Без всесторонней правовой и экономической экспертизы, а также чётко отлаженного экономического обоснования закон обречён на неисполнение. Поэтому даже благое социальное намерение законодателя не является оправданием принятия заведомо не выполнимых законов.

Термин «законодательная техника» стал активно употребляться сравнительно недавно, и на сегодняшний день должного нормативного закрепления не получил. В теории права встречается с излишне широкая трактовка понятия «законодательная техника». Одни ученые - юристы трактуют ее как систему правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных актов, обеспечивающих полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Другие - как совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в контексте источников права и правотворчества. Объектом ее является текст нормативного документа, в отношении которого законодатель затрачивает интеллектуальные усилия. Несколько иное определение законодательной техники дано в Большом юридическом словаре - «это совокупность правил, методов, средств и приемов (инструментов), используемых субъектами законодательного процесса для организации и осуществления законодательной деятельности».

Под законодательной техникой понимаются принципы, правила и приемы формального конструирования текста законодательного акта, структуры статьи законодательного акта и самого законодательного акта в целом, правильное производство ссылок в тексте законодательного акта, указание необходимых и достаточных источников официального опубликования законодательных актов, правила внесения изменений в акты и правила построения перечня законодательных актов на признание их, либо их структурных единиц, утратившими силу.

Необходимо отметить, что недостаточное внимание к технике оформления законопроекта, которая, на первый взгляд, может показаться совершенно второстепенной задачей, и пренебрежение правилами законодательной техники, зачастую приводит к ситуации, когда необходимое законодателю содержание, ради которого этот законодательный акт и принимался, теряется. И правоприменитель не может верно его применить.

Таким образом, можно сделать вывод, что недостатки в форме могут извратить содержание и может появиться возможность по-разному толковать содержание законодательного акта, что является недопустимым.

Независимо от общественно-политической направленности и значимости законопроекта, независимо от его направленности по отраслям законодательства правило юридико-технической экспертизы для всех законопроектов совершенно одинаково. Существуют только некоторые особенности в экспертизе законопроекта, который устанавливает новое правовое регулирование и экспертизе законопроекта о внесении изменений. Нормы же какой отрасли права изменяет данный законопроект, к какой отрасли права относятся вопросы, урегулированные новым законопроектом, для проведения юридико-технической экспертизы значения не имеют.

Нередко в Государственную Думу направляются недостаточно технически проработанные законопроекты, которые содержат неточные, расплывчатые предписания, противоречия, пробелы. Не все готовящиеся нормативные правовые акты унифицированы по структуре, стилю изложения, связываются с действующим законодательством, не всегда выдерживается единство терминологии.

Экспертиза законопроекта о внесении изменений должна быть максимально приближена к дате третьего чтения. В условиях динамично развивающегося законодательства вполне допустима ситуация, когда практически за сутки до проведения процедуры третьего чтения законопроекта о внесении изменений в законодательные акты может потребоваться корректировка источников официального опубликования, так как будет опубликовано очередное изменение, которое, допустим, не было указано в кодификационной части.

Есть ситуация, когда необходимость внесения изменений в другие законодательные акты только подразумевается. И зачастую происходит достаточно существенный разрыв во времени между установлением нового правового регулирования и внесением необходимых изменений в законодательные акты.

До определенного времени существовало несколько законов РСФСР и Российской Федерации, которые в результате изложения их в новой редакции стали именоваться федеральными законами. Это был закон "О банках и банковской деятельности", ныне действующий "О прокуратуре" и "О беженцах". Такая практика неправильная. При ее применении возникают проблемы как при внесении изменений в указанные законодательные акты, так и при признании их утратившими силу.

При необходимости изложения всего законодательного акта в новой редакции законодатель должен принимать новый законодательный акт с одновременным признанием утратившим силу ранее действующего. Необходимо отметить, что такой подход, прежде всего, способствует и расчистке законодательства, и облегчит подготовку свода законов Российской Федерации. Именно по этой причине на одном из заседаний Государственной Думы оформление законопроекта в виде изложения его полностью в новой редакции было признано ошибкой юридико-технического характера.

Причем следует отметить, что внесение изменений в законодательный акт либо в его структурную единицу путем изложения законодательного акта или его структурной единицы в новой редакции не является основанием для признания утратившей силу предыдущей редакции этого акта либо предыдущей редакции структурной единицы. Признание утратившими силу всех внесенных изменений будет сделано в том случае, если будет принят новый законодательный акт и ранее действующий со всеми внесенными изменениями необходимо будет признать утратившим силу.

Наряду с процессом принятия законов, а также законодательной техникой одним из важнейших средств оптимизации гражданского законотворчества является содержание закона, которое напрямую зависит от уровня знаний у законодателя и качества проводимой правовой экспертизы по проектам законов. И если в первом случае, оказать влияние на формирование правового мышления законодателя практически не возможно, то в отношении проведения правовой экспертизы законопроекта можно и даже нужно установить ряд правил по порядку и содержанию правовой экспертизы.

Как отмечалось, задачи и содержание правовой экспертизы законопроекта, ее объем тесно связаны с особенностями рассмотрения законопроекта на разных этапах (стадиях) его чтения в Государственной Думе. Для наглядности и более детального изучения рассмотрим правовую экспертизу части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, проведенной Правовым управлением.

В проекте содержались довольно серьезные изменения действовавшего права, и касались они детализации режимов правового регулирования в области наследственного права и международного частного права с учетом современных тенденций их развития.

Переходный характер многих норм Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года, которыми до недавнего времени регулировались гражданско-правовые отношения в области международного частного права, насущные задачи последовательной интеграции России в международные хозяйственные отношения, устаревшие нормы Гражданского кодекса РСФСР, регулирующего вопросы наследования, повлекли необходимость обновления указанных отношений.

Проект части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации был внесен Президентом Российской Федерации 20 июня 2001 года. Как и полагается в таких случаях, вместе с ним в Государственную Думу был внесен законопроект «О введении в действие части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации».

После регистрации законопроекта он был направлен в соответствующие структуры Государственной Думы, а также в Правовое управление.

Поскольку при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении будет обсуждаться его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости, поэтому главной задачей правовой экспертизы на этом этапе стала оценка основных юридических качеств законопроекта.

В связи с этим, изучив указанный проект к первому чтению, эксперты Правового управления заключили, что проект продолжает развитие российского частного права, основанного на свободе собственности и договора, которые в свою очередь обусловливают свободу завещания (посмертных распоряжений) гражданина.

Законопроект предоставляет гражданину широкие правомочия по распоряжению своим имуществом на случай смерти, которые касаются, в частности, отмены и изменения завещания (статья ИЗО), составления закрытого завещания (статья 1126), составления завещания в простой письменной форме (статья 1129). Завещатель может по своему усмотрению распорядиться всем своим имуществом или его частью, он вправе также не решать его судьбы, не делая никаких распоряжений. В проекте нашли отражение правила наследования прав, связанных с участием в хозяйственных обществах и товариществах, в производственных и потребительских кооперативах.

В своем заключении Правовое управление выразило мнение, что поскольку Раздел V Кодекса является основным правовым актом, регулирующим наследственные отношения, то его предписания должны быть четкими и по возможности юридически исчерпывающими. В этой связи некоторые положения проекта предлагалось уточнить. Основные из них:

1. В статье 1112 и других статьях проекта по существу не отражена специфика наследования прав интеллектуальной собственности. Согласно части первой этой статьи имущественные права и обязанности неразрывно связываются с имуществом (вещью), тогда как согласно законодательству в области интеллектуальной собственности имущественные права (право на вознаграждение и т.п.) связаны с объектом интеллектуальной собственности, не относящимся к вещам (имуществу).

Не учтено также, что согласно пункту 2 статьи 10 Патентного закона Российской Федерации по наследству переходят патенты и право на их получение.

Статья 1124 проекта определяет общие правила, касающиеся формы завещания. Поскольку согласно статье 57 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате нотариус удостоверяет завещания, составленные в соответствии с требованиями законодательства, было бы целесообразным такие требования конкретизировать, предусмотрев, например, необходимость указания в завещании даты его составления.

Согласно пункту 7 статьи 1125 законопроекта право совершения отдельных нотариальных действий может быть предоставлено должностным лицам органов местного самоуправления. Вместе с тем, Основы о нотариате (статьи 35-38) помимо нотариусов предоставляют право совершать отдельные нотариальные действия лишь должностным лицам органов исполнительной власти и консульских учреждений Российской Федерации.

4. Проект (статья 1174) предусматривает возмещение расходов на похороны наследодателя из расчета не более «ста установленных законом на день обращения за получением этих средств минимальных размеров оплаты труда». Вместе с тем, согласно Федеральному закону «О минимальном размере оплаты труда» он применяется исключительно для регулирования оплаты труда, а также для определения размеров пособий по временной нетрудоспособности, выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью (статья 3 Закона). В отношениях, связанных с погребением, можно руководствоваться нормами Федерального закона «О погребении и похоронном деле», в соответствии со статьями 9 и 10 которого расходы на погребение рассчитываются с учетом стоимости гарантированного перечня услуг по погребению. В отношении проекта Раздела VI Кодекса, регулирующего вопросы международного частного права, также имелись замечания. Некоторые из них:

1. Статья 1211 предусматривает, что при отсутствии соглашения сторон о подлежащем применению праве к договору применяется право страны, с которой договор наиболее тесно связан. Таким правом является право страны, где находится место жительства или место деятельности стороны, которая осуществляет исполнение, имеющее решающее значение для содержания договора. В подпункте 8 пункта 3 названной статьи установлено, что в договоре займа стороной, которая осуществляет такое исполнение, является заимодавец. Представляется, что в данной части законопроект не согласован со статьей 807 Гражданского кодекса РФ, которая рассматривает договор займа как реальный договор, возникающий только после передачи денег или других вещей. В силу этого договор займа является односторонним - у заимодавца нет каких-либо обязанностей по договору, обязанность исполнения договора лежит лишь на заемщике, а заимодавец имеет право требовать возврата заемщиком суммы займа.

В соответствии со статьей 1225 законопроекта способность лица к составлению и отмене завещания определяется по праву страны, где завещатель имел место жительства в момент составления завещания. В этой части указанная норма не согласуется со статьями 1195-1197 законопроекта. В силу названных статей, правоспособность и дееспособность (а способность наследовать и завещать имущество составляет содержание правоспособности граждан - статья 18 Гражданского кодекса РФ) физического лица определяется его личным законом, и в большинстве случаев - это право страны, гражданство которой физическое лицо имеет.

В целях унификации терминологии необходимо:

в пункте 1 статьи 1186, пункте 2 статьи 1191, пункте 1 статьи 1209, в статье 1220, слова "за границей" заменить словами "за пределами Российской Федерации", что соответствует терминологии статей 27, 61, 102 Конституции Российской Федерации;

в статьях 1188, 1190, 1192, 1195, 1201, 1202, 1203, 1205, 1206, 1207, 1208, 1209, 1210, 1211, 1212, 1213, 1214, 1218, 1219, 1220, 1222, 1223, 1224, 1225, слово "страна" заменить на слово "государство", поскольку страна - это географический термин, а государство - правовой, как это используется в статьях 1189, 1191,1204 и других;

в статье 1189 слова "на началах взаимности" заменить словами "на принципе взаимности" или "на основе взаимности";

в пункте 2 статьи 1195 слова "иностранное гражданство" заменить словами "гражданство иностранного государства", как это указано в статье 62 Конституции Российской Федерации.

Как отмечалось, особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении является детальная проработка всех положений обновленного текста законопроекта с учетом внесенных поправок, начиная с названия и заканчивая его заключительными положениями. На этом этапе законопроект анализируется и с точки зрения того, как реализованы замечания и предложения экспертов, изложенные в материалах правовой экспертизы к предыдущему чтению законопроекта.

Изучив по поручению Комитета Государственной Думы по законодательству от 12 сентября 2001 года проект части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, подготовленный ко второму чтению, эксперты Правового управления пришли к определенным выводам, некоторые из них:

1. В пункте 2 статьи 1110 проекта указано, что вопросы наследования регулируются как настоящим Кодексом, так и (в равной мере) другими законами. Данное положение нуждается в уточнении, поскольку не ясно, могут ли другие законы содержать самостоятельное регулирование вопросов наследования (в том числе не нашедших своего регулирования в ГК РФ) или все же ГК РФ является в отношении этих законов основополагающим актом. С этих позиций может быть необходима дополнительно отсылка к абзацу второму пункта 2 статьи 3 ГК РФ. Данный вопрос особенно актуален в отношении наследования "интеллектуальной собственности", поскольку нужна четкость, либо Кодекс предоставляет право решать эти вопросы в специальных законах в указанной сфере (тогда должны быть отсылочные положения к этим законам), либо все же базовые положения должны содержаться в самом Кодексе, о чем уже отмечалось выше.

В рассматриваемом проекте (статьи 1112, 1173, 1215 и др.) имеет место несогласованность отдельных его положений в части, касающейся наследования "интеллектуальной собственности", а практически не отражена специфика ее наследования, в отличие, например, от объектов права собственности (глава 65), хотя известно, что на практике наследование указанной категории объектов занимает значительное место. Не учитывается, в частности, что охрана самих объектов интеллектуальной собственности (объектов авторского права и смежных прав, объектов промышленной собственности) ограничена определенным сроком (в отличие от объектов права собственности), наследование "интеллектуальной собственности" вряд ли может осуществляться на долевой основе (см. статью 1165 проекта) и т.д.

В пункте 5 статьи 1117 проекта в качестве предмета завещательного отказа указаны работы и услуги. В то же время согласно статье 1137 проекта предметом завещательного отказа может быть и вещь (материальный объект), применительно к объектам авторского права, например, картина, рукопись и др., написанные по авторскому договору заказа (см. статьи 6, 33 Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах"). Поэтому с этих позиций полагаем, что данные положения также нуждаются в уточнении.

Редакция пункта 2 статьи 1122 проекта нуждается в уточнении в части порядка пользования наследниками неделимой вещью. Поскольку неделимые вещи в соответствии со статьей 133 ГК РФ характеризуются невозможностью их раздела в натуре без изменения их первоначального назначения, постольку неясен порядок пользования наследниками такими вещами, который "устанавливается в соответствии с предназначенными им в завещании частями этой вещи".

5. Полагаем, что положение пункта 4 статьи 1152 проекта о принадлежности наследства наследнику с момента открытия наследства необходимо дополнить указанием на ограничения наследника в праве распоряжаться наследственным имуществом до получения свидетельства о праве на него и государственной регистрации права, если таковая требуется.

В пункте 6 статьи 1171 проекта предусмотрено, что порядок управления наследственным имуществом определяется законодательством о нотариате. Однако с таким положением вряд ли можно согласиться, поскольку особенности доверительного управления наследственным имуществом могут быть урегулированы только гражданским законодательством (см. главу 53 ГК РФ).

Содержание статьи 1173 проекта требует согласования со статьей 1026 ГК РФ, возможно, путем внесения соответствующих дополнений в последнюю. Кроме того, в указанной статье проекта исключительные права (интеллектуальная собственность) отнесены к "имуществу". Таким образом, предлагается смешение двух самостоятельных институтов гражданского права (права собственности и интеллектуальной собственности), что не согласуется с положениями ГК РФ (см. статьи 128, 138 ПС РФ, а также статью 1112 проекта, в которой "исключительные права" вообще не упомянуты).

В своем заключении специалисты Правового управления также отметили о необходимости унификации терминов по всему тексту проекта, в частности "в кругу лиц" и "из числа лиц", "день"- "время"- "момент" открытия наследства. Ряд замечаний юридико-технического, лингвостилистического и редакционного характера были переданы в ответственный комитет в рабочем порядке. Кроме того, особо было отмечено, что замечания Правового управления, высказанные на указанный проект при подготовке к первому чтению, сохраняют силу.

В свете того, что особенностью правовой экспертизы на этапе подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в третьем чтении является то, что она проводится по законопроекту, доработанному с учетом принятых или отклоненных Государственной Думой поправок при рассмотрении законопроекта во втором чтении.

В заключении Правового управления к третьему и заключительному чтению было отмечено, что замечания, представленные Правовым управлением по проекту ко второму чтению, были учтены не полностью, так проект части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации не учитывает специфику регулирования отношений, касающихся "интеллектуальной собственности" (нематериальных объектов) в отличие от объектов материальных. В практике законодательства регулирование "права собственности" и "интеллектуальной собственности" никогда не объединялось в единый правовой институт. Статья 1112 проекта (см. также статьи 1151, 1211 и др.) со всей однозначностью объединяет разные, по сути, институты гражданского права, что не согласуется со статьями 128, 129, 138 Гражданского кодекса Российской Федерации разделом II части первой

Гражданского кодекса Российской Федерации. В указанные статьи ГК РФ каких-либо изменений не предлагается.

Как и ранее, проект предлагает единые подходы к регулированию порядка наследования имущества, определяет "объекты" наследования, в то же время допускает регулирование вопросов наследования "другими законами" (пункт 2 статьи 1110, статья 1112 и др.). Вместе с тем, нельзя не учитывать положение абзаца второго пункта 2 статьи 3 части первой ГК РФ, предусматривающее, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Таким образом, данная коллизия норм внутри Кодекса по существу не позволит в специальных законах отразить те особенности наследования, которые присущи интеллектуальной собственности.

Статья 1211 проекта перечисляет стороны гражданско-правовых договоров, в числе которых названы также "правообладатели" в договоре коммерческой концессии, "лицензиары" в лицензионном договоре. В том и другом случае речь идет о сторонах договора по передаче "интеллектуальной собственности" (исключительных прав). Неясно, однако, почему, касаясь института интеллектуальной собственности, приведенный перечень "выборочно" упоминает только указанные виды сторон и договоров и не называет другие (например, патентообладатель -- в договорах об уступке патента, правообладатели (авторы, наследники) в авторском договоре и т.д.). Такие подходы также не согласуются с положениями действующего законодательства в области интеллектуальной собственности.

Кроме того, проект содержит внутренние противоречия. Например, положение абзаца 1 пункта 1 статьи 1141 проекта не согласуется, в частности, с положениями пункта 1 статьи 1143 и пункта 1 статьи 1144 проекта. Согласно пункту 1 статьи 1141 проекта наследники по закону призываются к наследованию в порядке очередности, предусмотренной, в частности, статьями 1143 и 1144 проекта. Однако в упомянутых статьях проекта указанный порядок не предусмотрен.

Не согласуются между собой положения пункта 2 и пункта 3 статьи 1151 проекта. Согласно пункту 2 указанной статьи выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации. Вместе с тем, в пункте 3 этой же статьи предусмотрено, что порядок передачи выморочного имущества в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальных образований определяется законом.

Нуждается в согласовании наименование статьи 1214 проекта с ее содержанием. Наряду с этим требуют унификации некоторые используемые в законопроекте термины:

в статьях 1194, 1196 проекта слова "российские граждане" в соответствующих падежах заменить словами "граждане Российской Федерации", в соответствующих падежах, что будет соответствовать терминологии Конституции Российской Федерации;

в статье 1209 проекта слова "российское юридическое лицо" заменить словами "юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В заключении экспертов Правового управления также сообщалось, что 26 октября 2001 года состоялось заседание Экспертно-консультативного совета по проблемам гражданского законодательства при Председателе Государственной Думы, на котором обсуждался проект части третьей Гражданского Кодекса Российской Федерации. В целом Экспертным советом были поддержаны замечания, высказанные Правовым управлением по данному проекту, кроме того, членами Совета были затронуты и иные положения проекта, требующие уточнения. Советом было принято решение рекомендовать рассмотреть вопрос о возможности возврата к рассмотрению проекта части третьей Кодекса во втором чтении с тем, чтобы устранить имеющиеся несоответствия действующему законодательству и внутренние противоречия, а также учесть замечания лингвостилистического характера.

Соответствующее заключение специалистов Правового управления было передано в ответственный комитет для ознакомления и дальнейшего использования при рассмотрении законопроекта в третьем чтении на пленарном заседании Государственной Думы.

Для наглядной демонстрации значимости правовой экспертизы и ее несомненно важного места при отправлении законотворческой деятельности в Государственной Думе необходимо указать так называемые "последствия", которые влекут за собой замечания экспертов. Так, в частности, рассмотрение депутатами Государственной Думы 1 ноября 2001 года проекта части третей Гражданского кодекса Российской Федерации в третьем чтении с учетом заключения Правового управления (несмотря на то, что во время процедуры третьего чтения не предусмотрено обсуждение законопроекта) привело к следующей нестандартной ситуации, что подтверждает стенограмма пленарного заседания.

Депутаты Государственной Думы Говорухин С.С., Пузановский А.Г. и Шелищ П.Б. обратились к Думе с предложением о возвращении проекта части третьей Гражданского кодекса к процедуре второго чтения для рассмотрения одной поправки, без которой, по их мнению, не удастся учесть принципиальное замечание Правового управления. По словам депутата Шелища П.Б.: "Создастся ситуация, когда судьи, решая вопрос о праве наследования объектов интеллектуальной собственности, в одних случаях будут показывать на статью 128 части первой Гражданского кодекса, в других случаях - на статью 1112 принимаемой нами сегодня части третьей Гражданского кодекса, между которыми сейчас возникает, к сожалению, противоречие. Понятие "исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность)" отчетливо отделено точкой с запятой от понятия "имущественные права" в статье 128 части первой ГК, в то время как оно не выделено в статье 1112 части третьей ГК. Ликвидировать это внутреннее противоречие можно было бы и в рамках процедуры третьего чтения, но, к сожалению, комитет этого не сделал, несмотря на прямое замечание Правового управления".

Представитель комитета Государственной Думы по законодательству Баранников А.Е. попытался возразить этому предложению, акцентировав свое внимание на следующих позициях:

- замечания, о которых идет речь, дало Правовое управление при подготовке данного законопроекта ко второму чтению. При этом Правовое управление не обладает правом законодательной инициативы, но депутаты могут, ознакомившись с данным заключением, принять на себя право законодательной инициативы и внести соответствующие поправки;

- соответствующие поправки в комитет не подавались. Дело в том, что комитет рассмотрел более ста поправок, из них более половины были приняты и чуть меньше было отклонено. Данные поправки не были поданы от имени депутатов;

- согласно статье 125 Регламента Государственной Думы во время процедуры третьего чтения действительно не предусмотрено обсуждение законопроекта.

В своем выступлении он также отметил: "Исключительное право на результат интеллектуальной деятельности является имущественным правом, и на него в полной мере распространяются правила наследования. Это полностью отражено в представленной к вашему рассмотрению третьей части Гражданского кодекса. Более того, спор сейчас вызван давним спором ученых, который продолжается четыре года. Это две абсолютно разные точки зрения на один и тот же вопрос. Данный законопроект разрабатывался в течение нескольких лет институтом частного права при Президенте Российской Федерации. Президент внес данный законопроект в той редакции, которая представлена вашему вниманию, и никто соответствующие поправки не подавал".

Подводя итог необходимо отметить, что законотворческая деятельность не всегда опирается на обоснованные правовые положения и доводы юристов-профессионалов, обеспечивающих законодательный процесс.

Очень часто в практике российского законодательного процесса имеет место политическое влияние как на саму процедуру рассмотрения, так и на содержание того или иного закона. В таких случаях обычно принимаются сырые, юридически необоснованные и, нередко, не состыковывающиеся с действующим законодательством правовые нормы.

Важно также отметить, что законодатель должен выбрать одну доктринальную линию и придерживаться только ее в законотворческой деятельности. Ибо приверженность сначала одной, а затем другой научной позиции (как получилось с частями Гражданского кодекса РФ) может привести к юридическим коллизиям.

Безусловно, это мешает нормальной отлаженной правовой системе, сказывается на эффективности правового регулирования. Когда на один и тот же случай приходится два, три и более расходящихся друг с другом способов регулирования, то исполнитель как бы получает легальную возможность не исполнять ни одного. Поэтому необходимость избегать такие ситуации является неотъемлемой частью законодательного процесса.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Действующее гражданское законодательство, подчиняясь пункту 2 статьи 3 ГК РФ, состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданские отношения. В целом, данное определение можно считать приемлемым и достаточным, несмотря на столь узкое по качественному составу содержание (только законы). А если учесть, что сам законодатель до сих пор не определился с употребляемой терминологией и с тем, что он вкладывает в смысл слова "законодательство", варьируя его содержание в зависимости от отраслевой принадлежности законодательства, то содержащееся в Гражданском кодексе определение можно также считать и единственно оптимальным.

В настоящее время состав гражданского законодательства четко определен и выделен среди остальных источников гражданского права, а именно: указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов министерств и ведомств, нормативно-правовых актов Союза ССР и РФ, принятых до вступления в действие части первой ГК РФ и применяемых в части не противоречащей законодательным актам Российской Федерации, обычаев делового оборота, норм международного права и международных договоров Российской Федерации.

Проведенный анализ гражданского законодательства и способов его систематизации показал, что для совершенствования и систематизации российского гражданского законодательства законодателем избран курс на постепенное осуществление его дальнейшей кодификации и обновления.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные правовые акты и решения суда

Конституция Российской Федерации. Российская газета. № 237. 25 декабря 1993 года.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

Водный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 1995. №47. Ст. 4471.

Воздушный Кодекс. Собрание законодательства РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая и третья. Собрание законодательства РФ. 1994, № 32, Ст. 3301; 1996, №5, Ст. 410; 2001, №49, Ст. 4552.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

Земельный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

Лесной кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 1997. №5. Ст. 610.

Закон Российской Федерации от 9 июля 1993 года № 5351-1 "Об авторском праве и смежных правах". Российская газета. № 147. 3 августа 1993 года.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Собрание Законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

Федеральный закон от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1.

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в редакции Федерального закона от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ). Собрание законодательства РФ. 1999. № 52. Ст. 6460.

Федеральный закон от 8 мая 1996 года № 41-ФЗ «О производственных кооперативах». Собрание законодательства РФ. 1996. № 20. Ст. 2321.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

Федеральный закон от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». Собрание законодательства РФ. 1998. №7. Ст. 785.

Федеральный закон от 24 февраля 2004 года № 5-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах". Собрание законодательства РФ. 2004. №11. Ст. 913.

Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года № 1607 «О государственной политике в области охраны авторского права и смежных прав». Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41. Ст. 3920.

Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1183 "О защите потребителей от недобросовестной рекламы". Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 695.

Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года № 94 "О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации". Российская газета. № 30. 9 февраля 1995 года.

Постановление ГД ФС РФ от 22 октября 1997 года № 1824-11 ГД "О проекте федерального закона "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Собрание законодательства РФ. 1997. № 44. Ст. 5035.

Постановление ГД ФС РФ от 22 января 1998 года № 2134-И ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Собрание законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

Постановление СФ ФС РФ от 30 января 2002 года № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 6 августа 2001 года № 233 "Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения". Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 35. 27 августа 2001 года.

Научная и специальная литература

1. Бабаев В.К. Общая теория права. Курс лекций. - Н.Новгород, 1993.-544с.

2. Большая российская юридическая энциклопедия. Электронная версия ЗАО "ВК-КОДЕКС".

3. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М.: Инфра-М, 2004. - 704с.

4. Васецкий Н.А., Красное Ю.К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (2003-2004). - М.: Издание Государственной Думы, 2003.-488с.

5. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва. 2000 - 2003 / Под общей ред. Г.Н. Селезнева. - М.: ВЭЛТИ, 2000.-377с.

6. Гражданский кодекс РФ. Часть 1. Научно-практический комментарий / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Абалкина, В.П. Мозолина. - М.: 1996.

7. - 684с.

8. Гражданское право России: Общая часть: Курс лекций / Под общ. ред. О.Н. Садикова. - М.: Юристь, 2001. - 776с.

9. Гражданское право. Том I / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: Волтерс Клувер, 2004. - 785с.

10. Гражданское право: Учеб. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 6-е изд. - М.: Проспект, 2002. - 773с.

11. Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс. - М.: Памятники исторической мысли, 1999. - 256с.

12. Законодательная техника: Науч.-практ. Пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М.: Городец, 2000. - 271с.

13. Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. - М.: «АИА-Принт», 1996. - 80с.

14. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Р.Ф. Васильев. - М.: Юриспруденция, 2000. - 320с.

15. Законодательный процесс в Российской Федерации: внесение проектов законов в Верховный Совет: Законодательная процедура: Проблемы и пути совершенствования/ Парламент. Центр Рос. Федерации. -М., 1992. -11с.

16. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. - М.: Формула права, 2000. -605с.

17. Комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации (части первой) / Под ред. О.Н. Садикова. - М.: Инфра-М, 1997. - 778с.

18. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. - М.: Издание Государственной Думы, 2004. -191с.

19. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. - М.: Издание Государственной Думы, 2004. -- 48с.

20. Мухаметшин Ф.М. Законодательный процесс в системе органов государственной власти Российской Федерации: Учебное пособие / Дипломатическая академия МИД России. - М., 2003. - 354с.

21. Надеев Р.К Правовая экспертиза законопроектов в Государственной Думе. - М.: Издание Государственной Думы, 2002. - 60с.

22. Ожегов СИ. Словарь русского языка. - М.: Русский язык, 1987. - 797с.

23. Пиголкин А. С. Общая теория государства и права. Академический курс. Т.2.-М., 1998.

24. Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР. Автореферат докторской диссертации. - М., 1972. - 41с.

25. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юр. наук. - М., 1999. - 24с.

26. Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. - М.: ИГПАН, 1996.-145с.

27. Проблемы законотворчества Российской федерации / Ред. кол.: Ю.П. Орловский (гл. ред.). - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения, 1993. - 160с.

...